瀾湄合作機(jī)制的現(xiàn)狀、功能分析及其對(duì)中國(guó)的啟示

扶怡

[摘 要]中國(guó)自推行“一帶一路”倡議以來(lái)，與周邊國(guó)家的合作不斷深化。其中，2016年3月正式啟動(dòng)的瀾湄合作機(jī)制，是“一帶一路”倡議的重要組成部分。該合作機(jī)制的建立，是以瀾滄江—湄公河這一國(guó)際河流為依托，因此也必然與瀾湄流域的水資源國(guó)際合作密切相關(guān)。本文對(duì)瀾湄合作機(jī)制的現(xiàn)狀、功能及其與湄公河水資源國(guó)際法律體制的關(guān)系進(jìn)行了較為深入的分析，并在此基礎(chǔ)上為中國(guó)“一帶一路”倡議的落實(shí)及促進(jìn)瀾湄流域國(guó)際水資源合作提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]瀾湄合作機(jī)制；湄公河水資源國(guó)際法律體制；國(guó)際水法

一、學(xué)術(shù)回顧及研究概述

自中國(guó)推行“一帶一路”倡議以來(lái)，國(guó)際合作不斷深化。2015年11月，瀾湄流域六國(guó)在云南景洪舉行首次外長(zhǎng)會(huì)議，并在會(huì)上發(fā)表了《瀾湄合作概念文件》和《聯(lián)合新聞公報(bào)》，瀾湄合作機(jī)制正式建立①。這一由中國(guó)發(fā)起的合作機(jī)制，促進(jìn)了中國(guó)與瀾湄流域各國(guó)合作的升級(jí)。同時(shí)，鑒于該合作機(jī)制是以瀾滄江—湄公河這一國(guó)際河流為基礎(chǔ)建立的，那么對(duì)瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國(guó)際法律體制的關(guān)系進(jìn)行研究就有必要，因?yàn)檫@是中國(guó)實(shí)施“一帶一路”倡議的重要基礎(chǔ)，也是將瀾湄合作機(jī)制向?qū)嶋H層面推進(jìn)發(fā)展的關(guān)鍵。

已有的對(duì)瀾湄合作機(jī)制的學(xué)術(shù)研究大部分是從國(guó)際關(guān)系、國(guó)際政治以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度展開的，例如邵建平的《瀾滄江—湄公河合作機(jī)制的推進(jìn)路徑探析》②、李晨陽(yáng)的《瀾滄江—湄公河合作：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對(duì)策》③及盧光盛、金珍的《“瀾湄合作機(jī)制”建設(shè)：原因、困難與路徑？》④等，而以國(guó)際法律為背景的相關(guān)研究比較少。同時(shí)，有關(guān)瀾湄合作機(jī)制本身的介紹在以往的學(xué)術(shù)研究中還有一些內(nèi)容未被深入分析，筆者認(rèn)為有必要對(duì)此作進(jìn)一步解讀。屠酥、胡德坤所著以水資源國(guó)際合作為研究對(duì)象的文章《瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑》⑤，雖涉及了跨境水資源利用管理的國(guó)際法律問(wèn)題，但是對(duì)瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國(guó)際法律體制之間的關(guān)系尚未深入探討。湄公河水資源國(guó)際法律體制是由湄公河下游四國(guó)組織的，以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為核心法律基礎(chǔ)建立的國(guó)際法律體制，也是湄公河流域唯一的水資源國(guó)際法律體制。因此，探討瀾湄合作機(jī)制與這一國(guó)際法律體制的關(guān)系，對(duì)于瀾湄流域的水資源國(guó)際合作具有重要意義。

綜上，本文以瀾湄合作機(jī)制的現(xiàn)狀及其與湄公河水資源國(guó)際法律體制的關(guān)系為研究對(duì)象，進(jìn)一步從功能性角度對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行解讀，同時(shí)為中國(guó)在瀾湄合作機(jī)制的基礎(chǔ)上開展與瀾湄流域其他國(guó)家的水資源合作提供相關(guān)啟示。

二、瀾湄合作機(jī)制簡(jiǎn)析

（一）背景介紹

2014年11月，李克強(qiáng)總理倡議建立瀾湄合作機(jī)制，得到了湄公河流域各國(guó)的積極響應(yīng)，隨后于2015年11月正式建立瀾湄合作機(jī)制①。2016年3月23日，瀾湄合作機(jī)制首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議舉行，會(huì)上通過(guò)了《瀾滄江—湄公河國(guó)家產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》和《瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議三亞宣言》，標(biāo)志著該機(jī)制的正式啟動(dòng)②。

在此之前，湄公河流域已開展了一些國(guó)際合作機(jī)制，包括大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制、東盟—湄公河流域開發(fā)合作機(jī)制以及在湄公河流域下游四國(guó)簽訂的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》基礎(chǔ)上建立的湄公河委員會(huì)合作機(jī)制。瀾湄合作機(jī)制，不僅與原有的這些合作機(jī)制不相沖突，還能對(duì)這些合作機(jī)制起到促進(jìn)和補(bǔ)充作用③。與其他合作機(jī)制相比，瀾湄合作機(jī)制的最大優(yōu)勢(shì)是國(guó)家政府間的直接推動(dòng)，這將最大限度地發(fā)揮各國(guó)的人才政策和基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢(shì)，更好地協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的綜合發(fā)展和管理④。

（二）瀾湄合作機(jī)制的主要內(nèi)涵

1.三大支柱和五個(gè)優(yōu)先方向

該機(jī)制包括了政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文三大支柱，與東盟共同體建設(shè)的三大支柱高度契合⑤。這是中國(guó)與東盟發(fā)展目標(biāo)的主動(dòng)對(duì)接，符合湄公河流域國(guó)家的共同需要，契合各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了中國(guó)重在務(wù)實(shí)的宗旨⑥，同時(shí)也凸顯了瀾湄合作機(jī)制開放包容的特性。

該機(jī)制的五個(gè)優(yōu)先合作方向分別是互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧⑦?；ヂ?lián)互通合作指的是，推動(dòng)湄公河流域的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，主要包括開拓航空線路、加強(qiáng)陸路建設(shè)以及促進(jìn)河道航運(yùn)⑧。產(chǎn)能及跨境經(jīng)濟(jì)方面合作指的是，發(fā)展跨境經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)產(chǎn)能合作，開展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過(guò)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，構(gòu)建跨境產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈⑨。在水資源方面，各國(guó)將積極開展水資源合作，科學(xué)開發(fā)水電資源，建立水資源合作中心，共享河流信息資料，保護(hù)沿河生態(tài)資源。在農(nóng)業(yè)和減貧方面，將重點(diǎn)開展農(nóng)業(yè)合作平臺(tái)、提升減貧能力、建設(shè)減貧示范點(diǎn)，幫助各國(guó)民眾共同致富奔小康。

2.瀾湄合作機(jī)制的特點(diǎn)

一是務(wù)實(shí)性。雖然瀾滄江—湄公河流域已有許多合作機(jī)制，但這些合作機(jī)制的成效并未盡如人意，造成這一情況的重要原因，是這些合作機(jī)制并非由流域各國(guó)本身進(jìn)行主導(dǎo)①。例如，大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制是由亞洲開發(fā)銀行主導(dǎo)②；參與東盟—湄公河流域發(fā)展合作機(jī)制的國(guó)家，除湄公河流域各國(guó)外，還包括文萊、新加坡、馬來(lái)西亞、菲律賓、印度尼西亞等國(guó)③；湄公河水資源國(guó)際法律體制，即湄公河委員會(huì)合作機(jī)制，僅有流域下游四國(guó)參與，其所作出的決策還會(huì)受到捐助國(guó)和捐助組織的影響④。相比之下，瀾湄合作機(jī)制由流域內(nèi)全體六國(guó)組成，其規(guī)劃項(xiàng)目全部由六國(guó)通過(guò)平等協(xié)商的方式?jīng)Q定，可以直接反映出各國(guó)最實(shí)際的需求，這將提高整個(gè)合作機(jī)制的實(shí)施效率⑤。

二是全面性。瀾湄流域是一個(gè)復(fù)雜區(qū)域，自然條件多變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，安全形勢(shì)不夠穩(wěn)定，人員往來(lái)也較為復(fù)雜。因此，針對(duì)這一流域的合作機(jī)制必須是全面的、綜合的、具有概括性的。瀾湄合作機(jī)制有三大支柱，其中政治安全支柱可加強(qiáng)政治安全對(duì)話，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定；經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展支柱可推進(jìn)各國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作，建立共同利益基礎(chǔ)；社會(huì)人文支柱可推進(jìn)民生建設(shè)，加強(qiáng)人民友好交流，社會(huì)各界和諧共處⑥。以這三大支柱為支撐，流域六國(guó)的合作機(jī)制十分全面，可以從根本上解決發(fā)展合作中遇到的問(wèn)題和障礙⑦。

三是開放性。瀾湄合作機(jī)制與東盟的發(fā)展目標(biāo)一致，是中國(guó)與東盟合作的一個(gè)重要部分，因此該機(jī)制也堅(jiān)持中國(guó)和東盟一貫主張的“開放地區(qū)主義”精神，同時(shí)也體現(xiàn)出瀾湄合作機(jī)制與該區(qū)域內(nèi)其他合作機(jī)制并行不悖、相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展、互相交流。這增強(qiáng)了瀾湄流域內(nèi)合作的靈活性，也為流域各國(guó)提供了更加密切的合作平臺(tái)⑧。

3.瀾湄合作機(jī)制的作用和意義⑨

第一，有利于加強(qiáng)中國(guó)與瀾湄流域各國(guó)的外交關(guān)系。通過(guò)該機(jī)制，中國(guó)向?yàn)戜亓饔蚋鲊?guó)展現(xiàn)了睦鄰友好的誠(chéng)意。中國(guó)不僅為瀾湄流域合作提供資金支持，還與其他各國(guó)開展合作培訓(xùn)，提供留學(xué)生名額。在扶貧方面，中國(guó)也將予以重點(diǎn)支援⑩。第二，促進(jìn)流域各國(guó)的全面發(fā)展。該機(jī)制中一個(gè)最重要的理念是流域內(nèi)各國(guó)間的“共建、共商、共享”，這一理念將瀾湄流域各國(guó)打造成一個(gè)緊密聯(lián)系的利益共同體，在政治安全、經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)人文方面進(jìn)行深入合作，從而促進(jìn)整個(gè)流域的可持續(xù)發(fā)展。第三，有利于縮小東盟成員國(guó)之間的差距。東盟成員國(guó)間的發(fā)展水平差距比較懸殊，其中發(fā)展較為落后的越南、柬埔寨、老撾、緬甸都位于瀾湄流域內(nèi)。該機(jī)制恰好彌補(bǔ)了東盟合作機(jī)制這一短板。第四，促進(jìn)了“一帶一路”倡議的實(shí)現(xiàn)。瀾湄流域各國(guó)都是海上及陸上絲綢之路的沿線國(guó)，是中國(guó)“一帶一路”倡議合作中重要的合作伙伴。在此背景下，該機(jī)制也自然成為“一帶一路”倡議的重要組成部分，能夠促進(jìn)“一帶一路”倡議的實(shí)現(xiàn)以及“一帶一路”倡議下其他合作機(jī)制間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展，共同推進(jìn)整個(gè)東亞乃至亞太地區(qū)的合作深化。第五，為南南合作發(fā)揮了示范效應(yīng)。瀾湄合作機(jī)制是第一個(gè)響應(yīng)聯(lián)合國(guó)《2015年后發(fā)展議程》的具體行動(dòng)。流域內(nèi)六國(guó)一直積極致力于南南合作，他們通過(guò)瀾湄合作機(jī)制探索和推進(jìn)南南合作的有效平臺(tái)，有望在瀾湄流域形成更加強(qiáng)大的凝聚力。

三、瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國(guó)際法律體制的關(guān)系

（一）湄公河水資源國(guó)際法律體制簡(jiǎn)述

水資源國(guó)際法律體制指的是，以流域國(guó)家為主體，以對(duì)水資源具有主權(quán)約束力的國(guó)際協(xié)定、條約為基礎(chǔ)，以國(guó)際流域水資源合理保護(hù)和利用為目的，以多國(guó)水資源利益的訴求、對(duì)話、博弈、協(xié)商、合作組織為平臺(tái)，以跨國(guó)流域水資源保護(hù)項(xiàng)目為內(nèi)容，對(duì)流域內(nèi)各國(guó)淡水資源開發(fā)、使用、保護(hù)、治理行為進(jìn)行約束和規(guī)范，分擔(dān)和落實(shí)流域淡水資源保護(hù)責(zé)任，進(jìn)行監(jiān)督和仲裁的合作體制①。

基于此，湄公河水資源國(guó)際法律體制是以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為基礎(chǔ)，由湄公河下游四國(guó)，即泰國(guó)、老撾、柬埔寨、越南為主體，以湄公河流域水資源可持續(xù)發(fā)展和管理為中心，以湄公河委員會(huì)為組織平臺(tái)的水資源國(guó)際法律體制。在《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》的基礎(chǔ)上，湄公河委員會(huì)（Mekong River Commission，簡(jiǎn)稱MRC）得以建立。這一機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行湄公河水資源國(guó)際法律體制功能，它由三個(gè)主要機(jī)構(gòu)組成，即理事會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)和秘書處。這三個(gè)機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，處理該體制內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，制定流域相關(guān)的發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目書，發(fā)布工作文件，建立相關(guān)的水資源信息系統(tǒng)，同時(shí)它還起到了數(shù)據(jù)信息管理和發(fā)布的作用。

從功能的角度看，湄公河水資源國(guó)際法律體制的功能幾乎涵蓋了以水資源為中心的各個(gè)方面，包括流域一體化管理、人民生活改善、農(nóng)業(yè)發(fā)展、防洪抗旱、應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)河流航運(yùn)能力、保護(hù)流域環(huán)境、促進(jìn)水電發(fā)展、提高流域水質(zhì)、促進(jìn)漁業(yè)進(jìn)步等等②。這些功能在一定程度上推動(dòng)了湄公河下游四國(guó)之間的合作與發(fā)展，也解決了一些水資源領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題。但是受《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》本身的概括性和模糊性的影響，湄公河委員會(huì)的有些權(quán)利在具體實(shí)施過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于湄公河委員會(huì)的資金來(lái)源并非全部依托于四個(gè)成員國(guó)，很大程度上還依賴于捐助國(guó)及捐助組織給予的資助，因此為保障資金來(lái)源，湄公河委員會(huì)的決策也常受捐助國(guó)及捐助組織的影響。再者，由于流域上游的中國(guó)和緬甸未加入該體制，一定程度上也加深了該國(guó)際法律體制的局限性。綜上所述，湄公河水資源國(guó)際法律體制是一個(gè)執(zhí)行力較弱，不夠全面亦不夠獨(dú)立的水資源國(guó)際法律體制。在經(jīng)過(guò)21年的發(fā)展后，該體制亟需注入新能量，以滿足現(xiàn)階段可持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國(guó)際法律體制的關(guān)系解析

1.直接關(guān)系

對(duì)于湄公河水資源國(guó)際法律體制而言，雖然其構(gòu)建的基礎(chǔ)是下游四國(guó)簽定的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，但仍不可忽視其他相關(guān)國(guó)際法律規(guī)范、國(guó)際組織以及區(qū)域合作機(jī)制對(duì)其產(chǎn)生的指導(dǎo)、輔助及補(bǔ)充作用。湄公河水資源國(guó)際法律體制并不是單一的僅以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為指導(dǎo)的國(guó)際法律體制。首先，從更高層面看，相關(guān)的國(guó)際水法原則以及國(guó)際環(huán)境法基本原則都對(duì)這一體制有指導(dǎo)作用。例如，2014年8月生效的《聯(lián)合國(guó)國(guó)際水道公約》被認(rèn)為是對(duì)跨境水資源國(guó)際習(xí)慣法的匯編，對(duì)所有國(guó)際法主體在跨境水資源開發(fā)利用管理問(wèn)題上都具有原則性的指導(dǎo)作用①，如該公約中的公平合理利用原則、防止重大損害原則、合作原則、信息共享原則，都對(duì)湄公河水資源國(guó)際法律體制具有指導(dǎo)意義②。同理，其他的一些國(guó)際環(huán)境法的基本原則，如可持續(xù)發(fā)展原則，肇事者擔(dān)責(zé)原則、共同責(zé)任原則（共同但有區(qū)別責(zé)任原則里的共同責(zé)任原則）、國(guó)際合作原則等等，也對(duì)該體制有著原則性的指導(dǎo)作用③。其次，湄公河水資源國(guó)際法律體制不是一個(gè)封閉的體系，它始終保持著與流域內(nèi)其他合作機(jī)制的良性溝通，也保持著與流域上游的中國(guó)及緬甸兩國(guó)的友好對(duì)話伙伴關(guān)系。通過(guò)湄公河委員會(huì)，該體制一直與大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制（GMS）保持友好的溝通與合作④；在與東盟的合作方面，湄公河水資源國(guó)際法律體制的四個(gè)成員國(guó)均積極加入了東盟的“湄公河流域發(fā)展合作機(jī)制”以及“水資源管理合作機(jī)制”，這使得下游四國(guó)之間的國(guó)際法律體制獲得有力的輔助和補(bǔ)充⑤。從1996年起，中國(guó)和緬甸就成為湄公河水資源國(guó)際法律體制的正式對(duì)話伙伴國(guó)，這一關(guān)系延續(xù)至今，中國(guó)與該體制的關(guān)系也在逐步加深，對(duì)流域內(nèi)的信息交流、水電發(fā)展、航運(yùn)暢通及農(nóng)業(yè)灌溉等方面都有著深遠(yuǎn)影響⑥。

綜上，湄公河水資源國(guó)際法律體制是以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為中心，以國(guó)際水法原則及國(guó)際環(huán)境法的基本原則為指導(dǎo)，以其他相關(guān)國(guó)際合作機(jī)制為輔助和補(bǔ)充，同時(shí)與其他流域國(guó)家保持穩(wěn)定友好對(duì)話伙伴關(guān)系的一個(gè)國(guó)際法律體制。而瀾湄合作機(jī)制作為一個(gè)由湄公河流域六國(guó)共同發(fā)起的，圍繞互聯(lián)互通、經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)人文三大支柱建立起的合作機(jī)制，與由東盟和亞洲發(fā)展銀行發(fā)起的另外三個(gè)合作機(jī)制相比，更具務(wù)實(shí)性和針對(duì)性，加之上游兩國(guó)的加入，彌補(bǔ)了湄公河水資源國(guó)際法律體制的不完整性。因此，對(duì)于湄公河水資源國(guó)際法律體制來(lái)說(shuō)，瀾湄合作機(jī)制是一個(gè)更為有利的輔助和補(bǔ)充。而對(duì)于瀾湄合作機(jī)制而言，無(wú)論是從國(guó)際法約束性的角度，還是從國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)的角度來(lái)說(shuō)，湄公河水資源國(guó)際法律體制是其進(jìn)一步發(fā)展深化過(guò)程中不可忽視的基礎(chǔ)。

2.功能關(guān)聯(lián)性

第一，都致力于湄公河流域的可持續(xù)發(fā)展。瀾湄合作機(jī)制的三大支柱中，就包括了經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)提出愿與湄公河國(guó)家共同設(shè)立瀾湄水資源合作中心和環(huán)境合作中心，以促進(jìn)綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展⑦。相應(yīng)地，作為湄公河水資源國(guó)際法律體制的核心法律基礎(chǔ)，《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》也提出該協(xié)定旨在推進(jìn)湄公河流域水資源及相關(guān)資源的可持續(xù)發(fā)展、利用、保護(hù)和管理。

第二，都致力于保護(hù)流域內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境。瀾湄合作機(jī)制作為中國(guó)“一帶一路”倡議的重要組成部分，也應(yīng)遵循“一帶一路”倡議的原則?！耙粠б宦贰背h提出，要突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)在生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對(duì)氣候變化方面的合作，嚴(yán)格保護(hù)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境，共建綠色絲綢之路。除此之外，瀾湄合作機(jī)制依靠國(guó)際河流而生，它還提出沿岸各國(guó)應(yīng)當(dāng)攜手應(yīng)對(duì)氣候變化，共同保護(hù)沿河生態(tài)環(huán)境①。相應(yīng)地，在湄公河水資源國(guó)際法律體制中，《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》首先以國(guó)際法的形式明確了這一體制的一項(xiàng)重要任務(wù)就是保護(hù)環(huán)境及維持生態(tài)平衡②。同時(shí)，湄公河委員會(huì)也出臺(tái)了包括《環(huán)境計(jì)劃》《氣候變化適應(yīng)倡議》在內(nèi)的相關(guān)項(xiàng)目和規(guī)劃，以保障這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)③。

第三，都致力于促進(jìn)湄公河流域的農(nóng)業(yè)發(fā)展，緩解流域內(nèi)人民的貧困狀況。農(nóng)業(yè)作為流域內(nèi)的重要經(jīng)濟(jì)支柱，直接關(guān)系到人民的生活水平。促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展一直是湄公河流域緩解人民貧困的重要途徑，在瀾湄合作機(jī)制中，農(nóng)業(yè)和減貧是該機(jī)制的優(yōu)先發(fā)展方向。中國(guó)與湄公河流域國(guó)家在農(nóng)業(yè)種植、良種培育、農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等領(lǐng)域均開展了廣泛合作且取得了一些成果。這一促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)，在瀾湄合作機(jī)制中將繼續(xù)推進(jìn)，以提升湄公河流域各國(guó)的減貧能力④。在湄公河水資源國(guó)際法律體制下，農(nóng)業(yè)發(fā)展和減貧也緊密相連，湄公河委員會(huì)頒布了《農(nóng)業(yè)與灌溉項(xiàng)目》和《水稻田地多重功能示范操作》，將水資源的開發(fā)利用保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，大力發(fā)展沿岸國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以提高人民的生活水平⑤。

第四，都致力于促進(jìn)水資源信息系統(tǒng)的建立，預(yù)防緩解洪澇干旱危害。瀾湄合作機(jī)制提出，要建立瀾湄水資源合作中心，共享河流信息資料⑥。在信息共享的基礎(chǔ)上，防洪規(guī)劃能得到更好的落實(shí)⑦。同時(shí)，通過(guò)瀾湄合作機(jī)制，下游國(guó)可向上游國(guó)尋求對(duì)其旱季缺水問(wèn)題的幫助⑧。在湄公河水資源國(guó)際法律體制下，湄公河委員會(huì)也提供了河流監(jiān)測(cè)服務(wù)，還出臺(tái)了《信息知識(shí)管理規(guī)劃》和《洪澇管理及減輕規(guī)劃》⑨，促進(jìn)了河流信息的收集、更新、傳遞及共享，有利于洪澇災(zāi)害的預(yù)防和管理，還能及時(shí)知曉旱季水量以提前做好準(zhǔn)備。

第五，都致力于推動(dòng)湄公河河流航運(yùn)暢通及水電開發(fā)?；ヂ?lián)互通以及水資源合作都是瀾湄合作機(jī)制的優(yōu)先合作方向。河流的航運(yùn)功能在互聯(lián)互通中至關(guān)重要，在瀾湄合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，流域各國(guó)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)中緬陸水聯(lián)運(yùn)大通道建設(shè)，促進(jìn)貨運(yùn)渠道升級(jí)，解決貨運(yùn)航道因旱季水位下降導(dǎo)致的運(yùn)力不足，鞏固湄公河絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中重要水上商貿(mào)通道的地位①。在水資源合作中，還包含了科學(xué)開發(fā)瀾湄水電資源這一重要議題②。在湄公河水資源國(guó)際法律體制下，也體現(xiàn)了河流航運(yùn)功能的維護(hù)和可持續(xù)水電開發(fā)的目標(biāo)。《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》第9條明確規(guī)定了航行自由的重要意義，2009年越南和柬埔寨簽訂的《水路交通條約》也促進(jìn)了該體制下河流航運(yùn)的發(fā)展。此外，湄公河委員會(huì)一直致力于該流域的可持續(xù)水電開發(fā)，努力協(xié)調(diào)不同的水電項(xiàng)目，其出臺(tái)的《流域發(fā)展計(jì)劃》也將水電發(fā)展作為重要內(nèi)容③。

3.小結(jié)

瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國(guó)際法律體制的關(guān)系可理解為：前者是后者至關(guān)重要的輔助和補(bǔ)充，后者是前者能夠順利深化和進(jìn)一步升級(jí)的重要基礎(chǔ)。在功能上二者保持著良好的同步性，在可持續(xù)發(fā)展、自然生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)和減貧、水資源信息系統(tǒng)建設(shè)、預(yù)防緩解洪澇干旱、推動(dòng)航運(yùn)暢通和科學(xué)開發(fā)水電資源這些方面形成了良好的同步。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)在推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制、深化與湄公河水資源國(guó)際法律體制合作的同時(shí)，還需要充分考慮瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國(guó)際法律體制的緊密聯(lián)系。

首先，中國(guó)應(yīng)加快參與構(gòu)建湄公河水資源國(guó)際法律體制的進(jìn)程。隨著中國(guó)與瀾湄流域各國(guó)合作的不斷深化，相關(guān)水資源合作也逐步升級(jí)?！堵?lián)合國(guó)國(guó)際水道公約》闡述了跨境水資源國(guó)際習(xí)慣法的主要內(nèi)容。除湄公河之外，中國(guó)境內(nèi)還有多條國(guó)際河流，對(duì)于國(guó)際河流水資源合作的問(wèn)題，需要一個(gè)統(tǒng)一且合理的框架④。鑒于上述背景，中國(guó)應(yīng)加快參與構(gòu)建湄公河水資源國(guó)際法律體制。這不僅有利于構(gòu)建完整的湄公河流域管理體制，促使瀾湄流域的可持續(xù)發(fā)展更加順利，也可以建立合理有效的國(guó)際法律機(jī)制，為水資源合作建立有效的協(xié)商平臺(tái)和爭(zhēng)端解決機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定，推動(dòng)中國(guó)在其他國(guó)際河流水資源國(guó)際合作問(wèn)題上的實(shí)踐⑤。

其次，中國(guó)應(yīng)對(duì)參與構(gòu)建湄公河水資源國(guó)際法律體制進(jìn)行持續(xù)的調(diào)整和適應(yīng)。瀾湄流域地形氣候復(fù)雜多變，流域內(nèi)各國(guó)進(jìn)行跨境水資源合作的目的也各有不同，例如泰國(guó)想解決北部干旱問(wèn)題，老撾旨在保障河流航運(yùn)功能，柬埔寨致力于維護(hù)洞里薩湖生態(tài)系統(tǒng)，越南想穩(wěn)定農(nóng)業(yè)灌溉用水，中國(guó)希望開發(fā)水電資源，等等⑥。流域內(nèi)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也參差不齊，且都是不發(fā)達(dá)或者次發(fā)達(dá)國(guó)家，不同的發(fā)展程度也會(huì)影響到各國(guó)對(duì)河流水資源利用合作的決策⑦。針對(duì)上述這些多變情況，如果中國(guó)參與構(gòu)建湄公河水資源國(guó)際法律體制，那么這種參與必須是具體問(wèn)題具體分析，不斷進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)。歐盟的《水框架指令》指出：“指令的實(shí)施目標(biāo)將隨水資源利用的客觀變化而改變。”①這一理念非常值得中國(guó)學(xué)習(xí)。

再次，中國(guó)應(yīng)將瀾湄合作機(jī)制作為參與構(gòu)建湄公河水資源國(guó)際法律體制的橋梁。瀾湄合作機(jī)制作為湄公河水資源國(guó)際法律體制的重要輔助和補(bǔ)充，不同于亞行和東盟發(fā)起的合作機(jī)制。它是由中國(guó)發(fā)起的，由流域內(nèi)六國(guó)政府直接達(dá)成合議的合作機(jī)制，具有務(wù)實(shí)性、全面性和開放性。它與湄公河水資源國(guó)際法律體制相一致的功能也都是在水資源合作中必須考慮的事項(xiàng)。依托瀾湄合作機(jī)制，中國(guó)能更好地建立與下游國(guó)家的一攬子利益關(guān)系，以消除下游國(guó)家對(duì)中國(guó)在上游地區(qū)開發(fā)利用所產(chǎn)生的疑慮。此外，李克強(qiáng)總理在瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上發(fā)表的講話中提出，瀾湄合作機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)導(dǎo)向，其中一個(gè)就是“依托項(xiàng)目推進(jìn)”，在依托項(xiàng)目推進(jìn)的基礎(chǔ)上，六國(guó)通過(guò)平等協(xié)商、討論，可以直接反映各國(guó)的實(shí)際利益需求②。在參與構(gòu)建湄公河水資源國(guó)際法律體制的過(guò)程中，也可以借用“依托項(xiàng)目推進(jìn)”的模式。瀾湄合作機(jī)制與該國(guó)際法律體制相重合的功能，也為中國(guó)“依托項(xiàng)目”參與構(gòu)建該國(guó)際法律體制提供了合適的平臺(tái)。

最后，中國(guó)應(yīng)保持與國(guó)際接軌并積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。不論是推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制還是參與構(gòu)建湄公河水資源國(guó)際法律體制，中國(guó)都應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)的國(guó)際法律原則，特別是那些已經(jīng)成為國(guó)際習(xí)慣法的原則。與此同時(shí)，世界上其他國(guó)際河流的流域合作機(jī)制以及法律體制中的一些成功經(jīng)驗(yàn)也值得效仿，如萊茵河、多瑙河的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是瀾湄合作機(jī)制還是湄公河水資源國(guó)際法律體制，如果能有更多相關(guān)的國(guó)際法律作為基礎(chǔ)，可以有效促進(jìn)它們具體功能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于跨界水資源合作來(lái)說(shuō)，相應(yīng)的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)和公眾參與制度，可以大大提高國(guó)家間的合作質(zhì)量，更好地增強(qiáng)水資源合作與各國(guó)實(shí)際利益的關(guān)聯(lián)性③。

責(zé)任編輯：鄭 穎