“十四五”時期提升國家治理效能的意蘊(yùn)、框架與路徑

◇丁志剛 李天云

國家治理效能是國家治理的實際行為表現(xiàn)和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化任務(wù)目標(biāo)之間的匹配程度，是衡量治理有效性與目標(biāo)達(dá)成性的關(guān)鍵標(biāo)識。提升國家治理效能是習(xí)近平總書記多次提及和十分重視的問題，黨的十八屆三中全會召開以后，他指出“國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”[1]，強(qiáng)調(diào)要通過提高國家治理能力來發(fā)揮國家治理體系的效能。繼而黨的十九屆四中全會將“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[2]規(guī)定為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體要求，明確提出了“國家治理效能”的概念。2020年5月22日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時進(jìn)一步提出了“高效能治理”的理論命題。黨的十九屆五中全會則將“國家治理效能得到新提升”上升為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個主要目標(biāo)[3]。推動“國家治理效能得到新提升”進(jìn)而實現(xiàn)“高效能治理”已成為“十四五”時期國家治理研究的重大課題。因此，明晰國家治理效能提升的豐富戰(zhàn)略意蘊(yùn)、總體推進(jìn)框架和有效實現(xiàn)路徑就具有重要意義。

一、“十四五”時期提升國家治理效能的戰(zhàn)略意蘊(yùn)

國家治理效能得到新提升是“十四五”時期綜合考慮國內(nèi)外發(fā)展趨勢和國家發(fā)展條件所作的持續(xù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要安排，是對國家治理規(guī)律的深刻認(rèn)知，具有豐富的戰(zhàn)略意蘊(yùn)。

（一）有效應(yīng)對發(fā)展環(huán)境面臨復(fù)雜深刻變化帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，“十四五”時期我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化。從國際環(huán)境來看，近40年來世界歷史的主要內(nèi)容和基本走向呈現(xiàn)出四個面向：一是資本主義進(jìn)入國際壟斷資本階段，新自由主義全球化導(dǎo)致國際社會進(jìn)入混亂、動蕩、變革期，新自由主義遭到批判和否定以至于資本主義受到廣泛質(zhì)疑，西方新冠肺炎疫情的低效防控集中暴露了資本主義體系深層次、整體性、結(jié)構(gòu)性和制度性的系統(tǒng)危機(jī)。二是人類開始邁進(jìn)第二軸心期[4]，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命快速推進(jìn)，社會生產(chǎn)力極大提高的同時伴隨著全球風(fēng)險社會的來臨，物質(zhì)財富巨大增長但兩極分化和不平等空前加劇，世界呈現(xiàn)出以更快速度向亞洲、向中國傾斜的趨勢[5]。三是“9·11”事件、國際金融危機(jī)、“阿拉伯之春”及其異化反噬、新孤立主義等成為“美國世紀(jì)”終結(jié)和美國走下坡路的歷史里程碑，作為世界資本主義的燈塔，美國從自由市場、普世價值、人權(quán)至上的鼓吹手變?yōu)閱芜呏髁x、保護(hù)主義和霸權(quán)主義的衛(wèi)道士，淪落為展覽資本主義走向衰落的櫥窗，在新一輪國際秩序轉(zhuǎn)型重塑中出現(xiàn)了美國持續(xù)衰退與全球暫時委頓的交疊局面。四是“處于‘現(xiàn)代化運(yùn)動與中華文明復(fù)興’‘社會主義與資本主義’‘民族國家與全球化趨勢’三大張力之中”[6]的中國在崛起過程中不斷遭到遏制和阻礙，如何爭取和抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期以實現(xiàn)和平崛起成為中國面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

從國內(nèi)環(huán)境來看，國家治理效能得到新提升是持續(xù)發(fā)揮政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢和機(jī)遇優(yōu)勢的內(nèi)在要求。進(jìn)入新時代，我國已從中高速增長進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，發(fā)展不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)問題仍然較為突出，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革任務(wù)仍艱巨繁重，城鄉(xiāng)區(qū)域間的收入分配格局差距較大對國內(nèi)大循環(huán)尤其是國內(nèi)消費(fèi)造成了的拖累效應(yīng)，國家治理尤其是社會治理和基層治理的弱項短板亟待補(bǔ)強(qiáng)，國家治理的整體效能有待提升?；诖耍h的十九屆四中全會對國家治理進(jìn)行了系統(tǒng)的頂層設(shè)計，并提出了將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的總體要求。習(xí)近平總書記在講話中更是強(qiáng)調(diào)要平衡統(tǒng)籌推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展與高效能治理，突出發(fā)展才是硬道理的同時強(qiáng)調(diào)治理也是軟實力?！笆奈濉币?guī)劃則從國家戰(zhàn)略布局的角度將“國家治理效能得到新提升”上升為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個主要目標(biāo)?？梢?，進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，有效應(yīng)對發(fā)展環(huán)境復(fù)雜深刻變化正是國家治理效能提升的外在戰(zhàn)略指向，其深層邏輯是準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變、善于用變進(jìn)而抓住機(jī)遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)、趨利避害、奮勇前行。

（二）加快推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的階段躍升

經(jīng)過“十三五”時期的穩(wěn)步推進(jìn)，全面深化改革已經(jīng)取得了重大突破，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化加快推進(jìn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家制度優(yōu)勢進(jìn)一步彰顯，制度優(yōu)勢在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定、脫貧攻堅、疫情防控等方面已經(jīng)較好地轉(zhuǎn)化為治理效能，但是長期以來的重發(fā)展、輕治理在客觀上制約了治理效能的轉(zhuǎn)化和提升，與高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理、高品質(zhì)生活有機(jī)統(tǒng)一、統(tǒng)籌推進(jìn)的目標(biāo)要求還有很大距離。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，社會主義民主法治和公平正義、國家行政體系和政府治理體系、社會治理和基層治理體系以及防范化解重大風(fēng)險體制機(jī)制與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系等多個方面的制度建設(shè)和治理能力等都還有待提高。隨著全面建成小康社會，我國開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，國家治理效能得到新提升成為持續(xù)提高國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

國家治理效能提升是檢驗國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)成效的重要依據(jù)。黨的十九屆四中全會總結(jié)了我國國家制度和治理體系“十三個方面”的顯著優(yōu)勢，并明確提出要將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！笆奈濉币?guī)劃建議則將國家治理效能提升確定為彰顯制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化效果的核心標(biāo)識。國家治理的制度優(yōu)勢融構(gòu)在“完善制度建構(gòu)-強(qiáng)化制度權(quán)威-優(yōu)化制度執(zhí)行-樹立制度自信”的螺旋式上升的邏輯體系中，以國家制度的體系化建設(shè)來提升制度優(yōu)勢、積累制度勢能，其根本目的在于釋放和提升治理效能。制度優(yōu)勢與治理效能是并列結(jié)構(gòu)和相互支撐的關(guān)系，相得益彰、相輔相成，不可偏廢，然而制度優(yōu)勢并不會自動轉(zhuǎn)化為治理效能，需要借助治理實踐來架通橋梁。

國家治理效能提升是衡量國家治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺。國家能力本質(zhì)上是國家決定社會生活按照特定秩序組織起來以實現(xiàn)多重目標(biāo)的能力，國家治理效能提升的過程就是運(yùn)用國家能力來提升治理績效的過程，同時也是對國家能力的結(jié)構(gòu)、程度、大小進(jìn)行優(yōu)化調(diào)適的過程。國家治理能力現(xiàn)代化就在于提高各主體、各領(lǐng)域、各層次治理能力從而推進(jìn)國家治理效能提升，從總體上降低經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行和發(fā)展的維護(hù)成本與改革成本，使得國家治理在理論上提高“治商”或達(dá)成各項評估指標(biāo)，在實踐上切實提高戰(zhàn)略性、科學(xué)性和有效性。[7]歸根結(jié)底，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化受制于效能邏輯，進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，推動國家治理效能得到新提升是加快推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化階段躍升的內(nèi)在戰(zhàn)略要求。

（三）持續(xù)開創(chuàng)和貢獻(xiàn)現(xiàn)代國家治理的中國方案與中國智慧

作為軸心文明之一的古代中國在歷史上處于長期領(lǐng)跑地位，國家治理的內(nèi)生性演化具有豐富的經(jīng)驗可資借鑒。然而國家統(tǒng)治卻面臨著治亂循環(huán)的怪圈，集中表現(xiàn)為王朝的更迭與不絕再生產(chǎn)并配以官僚政治的內(nèi)部精密化與同式性重復(fù)，朝代更迭、政綱興衰實際上更多的是以延續(xù)性、包容性和貫徹性為特征的官僚政治的內(nèi)在演變和外在表征，而每一次治亂更替都給被支配者帶來了沉重而痛苦的沖擊[8]。從國家成長角度來看，由于“組織要素”和“成長機(jī)制”不健全尤其是“國家-社會之間雙向互動的輸入-輸出機(jī)制”缺失，明清后期國家內(nèi)部已顯現(xiàn)出高度的內(nèi)卷化特征。[9]在外來沖擊下國家不可避免地走向了衰亡，國家成長的基本要素殘缺、組織要素毀壞、成長機(jī)制失靈，在長達(dá)一個世紀(jì)的時間里飽受西方列強(qiáng)的宰制。從鴉片戰(zhàn)爭以來中國被卷入世界資本主義體系，改良主義的救亡圖存嘗試失敗之后，清王朝在辛亥革命中走向消亡，長達(dá)兩千余年的專制統(tǒng)治也隨之淹沒在歷史潮流和革命浪花之中，而資產(chǎn)階級的建國方案由于缺乏國情依托也終究曇花一現(xiàn)。最后，致力于救亡圖存和振興中華的中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行艱苦革命成立了中華人民共和國。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家建構(gòu)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成為國家成長和發(fā)展的主要目標(biāo)。

作為現(xiàn)代化建設(shè)的后來者，從器物、制度到文化，中國長期處于學(xué)習(xí)借鑒的“維新”之中，并呈現(xiàn)出從被動學(xué)習(xí)到自主創(chuàng)新的鮮明特征。中國共產(chǎn)黨在成立之初于各式各樣的西方學(xué)說中選擇馬克思列寧主義國家學(xué)說為指導(dǎo)思想，在革命、建設(shè)、改革進(jìn)而立國、興國、強(qiáng)國過程中不斷推進(jìn)其中國化時代化大眾化，國家治理有了堅強(qiáng)的理論指導(dǎo)。在文化大革命結(jié)束后，實事求是、解放思想，穩(wěn)步推進(jìn)改革開放，批判性地吸收借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)理論，大力發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)，積極加入世界貿(mào)易組織，在政府與市場關(guān)系理論上強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)了“對社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)根本性難題的突破”[10]。黨的十八大以來國家治理更加彰顯出理論創(chuàng)新和實踐超越的鮮明特征。一是中國國家治理理論對西方治理理論的創(chuàng)新。西方治理理論是主張去政府化的，建基于方法論個人主義和消極自由哲學(xué)并以政治民主化、經(jīng)濟(jì)自由化與治理社會化“三駕馬車”為內(nèi)在驅(qū)動，這種資本主導(dǎo)的國家治理實際上消解了治理的“國家邏輯”。而扎根中國土壤的國家治理理論強(qiáng)調(diào)以黨和國家為主導(dǎo)，致力于構(gòu)建“以黨領(lǐng)政、多元協(xié)同”的良性格局，強(qiáng)調(diào)國家在制度建設(shè)和治理體系中的權(quán)威引領(lǐng)作用，“倡導(dǎo)以國家邏輯為主導(dǎo)的現(xiàn)代化治理體系”[11]，形成了以黨政科層制為核心機(jī)制的政府體系——中國特色的科層制[12]。二是中國治理實踐對西方治理實踐的超越。黨的十八屆三中全會、十九大和十九屆四中全會將國家制度建設(shè)推向高潮，國家治理現(xiàn)代化取得重要進(jìn)展，在取得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡、政治長期穩(wěn)定奇跡的基礎(chǔ)上又開創(chuàng)了貧困治理奇跡，在福利分配和民生發(fā)展中“為幫助發(fā)展中國家擺脫以西方為師的理論貧乏與制度枯竭的困境，提供了具有參考性的替代方案”[13]。無論是從理論層面還是實踐層面來進(jìn)行審視，推進(jìn)國家治理效能得到新提升進(jìn)而不斷創(chuàng)造新的偉大奇跡，都蘊(yùn)含著持續(xù)開創(chuàng)和貢獻(xiàn)現(xiàn)代國家治理的中國方案與中國智慧的戰(zhàn)略價值。

二、“十四五”時期提升國家治理效能的總體框架

進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，國家治理效能提升的理論框架以“國家治理效能得到新提升”為主要目標(biāo)，將“體系-能力”二維框架拓展為“生態(tài)-體系-能力-成本”的四維一體框架，以“國家治理生態(tài)-國家治理體系-國家治理能力-國家治理成本”為框架整體持續(xù)推進(jìn)國家治理效能提升，走高效能治理之路。

（一）不斷提升國家治理生態(tài)的優(yōu)化效能

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是在開放系統(tǒng)中展開的，需要放到全球視野下進(jìn)行審視。國家治理效能提升應(yīng)秉持開放理性視野，以夯實治理生態(tài)來保障國家治理效能提升。

1.要積極營造良好的外部環(huán)境，優(yōu)化全球治理生態(tài)。

良好的全球治理生態(tài)是國家治理效能提升的基本面。黨的十九大以來，黨和國家所作的一個重大研判就是“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局”。新冠肺炎疫情的全球大流行無疑給百年大變局提供了一個加速器，保護(hù)主義進(jìn)一步抬頭、單邊主義進(jìn)一步激化，本就疲軟的世界經(jīng)濟(jì)更加低迷，西方發(fā)達(dá)國家普遍陷入結(jié)構(gòu)性困境，極端政治勢力迅速崛起，世界格局進(jìn)入新舊交替時期，國際秩序轉(zhuǎn)型重塑進(jìn)入關(guān)鍵時期，“國際經(jīng)濟(jì)、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調(diào)整，世界進(jìn)入動蕩變革期”[14]。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，全球范圍內(nèi)的不確定性與日俱增，給進(jìn)入新發(fā)展階段的中國帶來了新挑戰(zhàn)，中國面對的國際環(huán)境更加嚴(yán)峻復(fù)雜，國家安全面臨更多挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理與風(fēng)險防范機(jī)制面臨新考驗，輿論斗爭日趨激烈，意識形態(tài)建設(shè)更加重要，當(dāng)然國際秩序轉(zhuǎn)型重構(gòu)也為中國孕育了新機(jī)遇。

因此，積極營造良好的外部環(huán)境，優(yōu)化國家治理的全球生態(tài)就十分重要。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，優(yōu)化外部治理生態(tài)的總體方略是保持戰(zhàn)略定力，堅持總體國家安全觀，不犯方向性、系統(tǒng)性錯誤，高舉和平與發(fā)展、合作與共贏的鮮明旗幟，始終堅持獨(dú)立自主的和平外交政策，不斷推進(jìn)和拓展各領(lǐng)域各層次的對外交往，積極推動建構(gòu)新型國際關(guān)系，加速建設(shè)全球人類命運(yùn)共同體。基本進(jìn)路是以擴(kuò)展全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來積極參與和推進(jìn)全球治理體系改革與建設(shè)，有效應(yīng)對美國發(fā)起和引領(lǐng)的新孤立主義，理性認(rèn)知并推進(jìn)全球化健康良性發(fā)展。關(guān)鍵一點(diǎn)是抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的機(jī)遇，以“科技+制度”推動打破“強(qiáng)權(quán)+資本”形成的“中心-邊緣”格局，加快推進(jìn)國際格局從“中心-邊緣”秩序向“節(jié)點(diǎn)-網(wǎng)格”秩序轉(zhuǎn)變，在去依附的過程中爭取全球治理的主導(dǎo)權(quán)。

2.要努力營造良好的內(nèi)部環(huán)境，優(yōu)化國家治理生態(tài)。

國內(nèi)治理生態(tài)是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要依托，提高國家治理生態(tài)的優(yōu)化效能是“十四五”時期國家治理效能提升的內(nèi)在規(guī)定。自現(xiàn)代化進(jìn)程開啟以來，不同國家在現(xiàn)代化初期階段的特定環(huán)境條件下形成了個人中心主義、國家中心主義和社會中心主義三種治理模式[15]，而中國作為一個“外生后發(fā)追趕型”的現(xiàn)代化國家，在新中國成立后形成了一種政黨中心的全能型國家治理模式，國家與社會之間形成了磁斥治理結(jié)構(gòu)，社會被排斥在國家治理結(jié)構(gòu)之外[16]，并伴隨改革開放的深入全能型國家治理模式開始松動并逐漸轉(zhuǎn)向國家、社會和個人協(xié)同治理模式，呈現(xiàn)出從政治主導(dǎo)的管控-支配型治理模式向經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的發(fā)展-服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變的軌跡。改革開放以來國家治理模式演進(jìn)的總體方向是從“管”走向“治”，黨的十八屆三中全會決定全面深化改革，進(jìn)而形成了多主體多維度多層次多領(lǐng)域系統(tǒng)推進(jìn)的現(xiàn)代國家治理模式，國家治理生態(tài)不斷得到優(yōu)化。

進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，國家治理效能提升需要進(jìn)一步優(yōu)化國家治理生態(tài)，改善國家治理場域中“治理主體之間及治理主體與治理環(huán)境之間的相互關(guān)系和存在狀態(tài)”[17]，向著國家、社會、市場和個人共同在場以及多元主體需要得以滿足、多樣環(huán)境得以發(fā)展、公共秩序得以形成、自主性得以成長、個體自由全面發(fā)展程度得以提升的大方向前進(jìn)，營造良好的國內(nèi)治理生態(tài)。實踐發(fā)展永無止境，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化不是終結(jié)性概念和完成時狀態(tài)，而是發(fā)展性概念和進(jìn)行時狀態(tài)，“十四五”時期要積極總結(jié)經(jīng)驗并與時俱進(jìn)推進(jìn)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，以制度化治理破除各方面的體制機(jī)制障礙。思想解放永無止境，“十四五”時期國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)需要進(jìn)一步解放思想，“從確定性依靠轉(zhuǎn)向不確定性考量，摒棄單純效率化的治理模式，再造人本化的國家治理形式”[4]，破除傳統(tǒng)和教條的束縛尤其是清除官本位、權(quán)力本位流毒，破除國家治理中的地方主義、部門主義、形式主義、短期主義的遮蔽，遏制國家治理中出現(xiàn)的內(nèi)卷化、碎片化、分散化傾向。改革開放永無止境，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一項長期性、持續(xù)性、進(jìn)階性的任務(wù)，“十四五”時期在國家治理中要以迭代優(yōu)化思維解決新困境、新問題、新挑戰(zhàn)，以持續(xù)改革防止僵化和倒退、以持續(xù)開放保持生機(jī)與活力。

（二）不斷提升國家治理體系的構(gòu)建效能

國家治理體系是指用來治國理政的制度體系，“十四五”時期提升國家治理體系的構(gòu)建效能主要可以從系統(tǒng)完備性、科學(xué)規(guī)范性、運(yùn)行有效性和成熟定型性四個方面展開。

1.提高國家治理體系的系統(tǒng)完備性。

從領(lǐng)域維度來看，國家治理體系應(yīng)全面覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、執(zhí)政黨建設(shè)等各個方面。從結(jié)構(gòu)維度看，國家治理體系應(yīng)該形成政府、市場與社會多元共治的協(xié)同格局和耦合結(jié)構(gòu)。不能主張政府中心論，無視社會和市場的重要性，更不能主張社會中心論和市場中心論，導(dǎo)致無政府主義沉渣泛起，而是應(yīng)該形成合力效應(yīng)。從內(nèi)容維度來看，國家治理體系應(yīng)建立健全法律、制度、體制、機(jī)制協(xié)調(diào)完備、剛?cè)嵯酀?jì)的內(nèi)容體系，分清各自的上下位次、功能作用、適用范圍，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制、體制、制度和法律的一體建設(shè)。從體系維度來看，國家治理體系應(yīng)形成價值體系、組織體系、規(guī)則體系和執(zhí)行體系的完備體系，且體系內(nèi)部耦合協(xié)調(diào)、體系之間聯(lián)動集成。從功能維度來看，國家治理體系的動員功能、組織功能、監(jiān)管功能、服務(wù)功能、配置功能應(yīng)該系統(tǒng)有效、相互銜接；當(dāng)前國家治理體系具有較強(qiáng)的動員和組織功能，但是監(jiān)管功能、服務(wù)功能和配置功能仍然有相當(dāng)大的提升空間。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，國家治理體系系統(tǒng)完備需要上述五個維度的有機(jī)整合，提升系統(tǒng)完備性應(yīng)堅持固根基強(qiáng)優(yōu)勢，從無到有填空白，從弱到優(yōu)補(bǔ)短板，進(jìn)行制度補(bǔ)漏，彌合制度縫隙。

2.提高國家治理體系的科學(xué)規(guī)范性。

進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，國家治理體系不僅要系統(tǒng)完備，還要科學(xué)規(guī)范，既要“全”更要“優(yōu)”。一是增加國家治理體系的良善性和公共性。國家治理體系的設(shè)計目的應(yīng)該是追求公益而非私益，是追求絕大多數(shù)人的利益而非部分階級的利益，要防止國家公共權(quán)力的精英化、集團(tuán)化、資本化、私有化、地方化，要以社會公正為首要價值，對政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)益、發(fā)展機(jī)會等權(quán)威性價值進(jìn)行合理公平分配，這是國家治理合法性和正當(dāng)性的重要來源[18]。二是增加國家治理體系的人民性與民主性。民主是破解興衰周期率進(jìn)而實現(xiàn)長周期執(zhí)政的密鑰。公民有序參與是國家治理體系的內(nèi)在規(guī)定，也是國家治理的活力源泉。增加國家治理體系的民主性應(yīng)秉持人民中心的價值理念，以技術(shù)賦能拓寬民主參與渠道，在國家治理中實現(xiàn)全過程民主。三是增加國家治理體系的法治性。民主與法治是孿生體，法治缺失民主就沒有保障。法治是國家治理的基本方式，充分運(yùn)用法治思維和法治方式是現(xiàn)代國家治理體系的最主要特征。中國兩千多年“君主專制+官僚政治”的治理機(jī)制培育了濃厚的人治思維，其后雖然引入了現(xiàn)代法治理念，但仍亟待增強(qiáng)國家治理體系的法治性，形成法治為主、德法結(jié)合的治理體系。四是提升國家治理體系的規(guī)范性。提高黨、國家、社會事務(wù)治理的制度化水平、規(guī)范化水平和程序化水平，以有效地解決運(yùn)動式治理、低制度化治理、非正式治理造成的效能損失。五是集中體現(xiàn)為提升國家治理體系的科學(xué)性。要提升制度體系間的協(xié)同性、互補(bǔ)性，減少因制度沖突、制度背離導(dǎo)致的制度效用相互抵消的現(xiàn)象，也就是說制度間應(yīng)該是相互銜接、共同發(fā)力的，要以提升科學(xué)性更好形成制度合力。良善性、公共性、民主性、法治性、規(guī)范性、科學(xué)性之間是相互強(qiáng)化的，提升國家治理體系的科學(xué)規(guī)范性應(yīng)系統(tǒng)推進(jìn)。

3.提高國家治理體系的運(yùn)行有效性。

運(yùn)行有效性是“十四五”時期國家治理效能提升的必要條件。一是要提升國家治理體系動員集體行動的效能。制度運(yùn)行的前提是能夠?qū)⒍嘣黧w吸納到治理場域之中，對分散化、邊緣化的治理主體進(jìn)行整合，形成國家治理共同體，提高國家治理的集體行動能力，在持續(xù)保持集權(quán)動員能力的同時，將經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中分化出的新社會階層吸納到國家治理體系中，增強(qiáng)制度運(yùn)行的常態(tài)動員效能。二是要提升國家治理體系生產(chǎn)公共產(chǎn)品的效能。生產(chǎn)公共產(chǎn)品是國家存在的重要職能和突出優(yōu)勢，要提高治理體系生產(chǎn)包括穩(wěn)定有序的社會秩序、公平公正的社會風(fēng)氣、有機(jī)和諧的社會氛圍、人權(quán)與公民權(quán)等在內(nèi)的公共產(chǎn)品的效能，提高人民的滿意度、獲得感和安全感。三是要提高國家治理體系的適應(yīng)性效率。“制度效率決定王朝興衰，而制度本身存在生命周期”[19]。國家治理的外部環(huán)境在不斷發(fā)生變化，必須與時俱進(jìn)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，進(jìn)行制度創(chuàng)新調(diào)適，建立開放型制度供給市場，不斷推進(jìn)制度變革，及時解決制度供給壟斷、信息傳遞失真、利益集團(tuán)行動等導(dǎo)致的制度效率下降問題，進(jìn)而保持制度活力，避免制度僵化造成國家治理與外部環(huán)境脫節(jié)。四是要提高國家治理體系的風(fēng)險防控效能。目前人類已進(jìn)入“全球風(fēng)險社會”，社會風(fēng)險呈現(xiàn)出全球聯(lián)動性、復(fù)雜交織性、巨大破壞性、高度不確定性特征。新冠肺炎疫情爆發(fā)的全球檢驗表明國家治理體系能否有效防控風(fēng)險而不發(fā)生制度失靈、制度空轉(zhuǎn)成為國家治理的一項重大任務(wù)，國家治理的風(fēng)險防控體系需從應(yīng)激式走向常態(tài)化、制度化，加快形成系統(tǒng)維護(hù)發(fā)展與安全的治理體系。

4.推進(jìn)國家治理體系更加成熟更加定型。

是否成熟定型是“十四五”時期國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵考量。推進(jìn)國家治理體系更加成熟更加定型，一是要平衡國家治理體系的內(nèi)生性與發(fā)展性。“當(dāng)代中國是歷史中國的發(fā)展”，國家治理體系具有明顯的內(nèi)生性。馬克思主義認(rèn)為，現(xiàn)代化是對傳統(tǒng)的辯證否定，把握國家治理體系內(nèi)生性不能脫離歷史語境，不能搞民族虛無主義和歷史虛無主義。因此，既要學(xué)習(xí)借鑒古代國家統(tǒng)治中經(jīng)過實踐檢驗的合理成熟的經(jīng)驗做法，例如發(fā)達(dá)的人事管理制度、監(jiān)察制度、戶籍管理制度、民族宗教事務(wù)管理制度、政治分工制度、外國事務(wù)管理制度等；也要積極清除傳統(tǒng)政治制度消極面的沉淀，如權(quán)大于法、以政代法、長官意志、缺乏民主、裙帶關(guān)系等傳統(tǒng)糟粕。[20]同時，還要把握國家治理體系的發(fā)展性。當(dāng)前國家治理體系的最大變量就是新技術(shù)革命，新技術(shù)革命可能引發(fā)“社會秩序海嘯”，而現(xiàn)有國家治理體系主要是建基于傳統(tǒng)工業(yè)化的制度安排，在新技術(shù)革命語境下，國家治理體系或?qū)l(fā)生結(jié)構(gòu)性調(diào)校，因此要提高制度體系與治理情境的適配性，在內(nèi)生性中把握發(fā)展性。二是要平衡國家治理體系的穩(wěn)定性與靈活性。國家治理體系應(yīng)具有相對穩(wěn)定性，還應(yīng)具有靈活性，能夠隨外部環(huán)境變化進(jìn)行自我調(diào)適。從穩(wěn)定性來看，要發(fā)揮根本制度的決定性方向性作用、基本制度的結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定性作用以及重要制度的靈活性情境性作用，在此意義上國家治理主要就是進(jìn)行制度化治理，將國家制度更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。從靈活性來看，“保持制度調(diào)整的靈活性就是要為制度嵌入其執(zhí)行環(huán)境提供彈性化的空間，保證制度能夠依據(jù)環(huán)境中的人、事、物的變化而相應(yīng)調(diào)整”[21]。在宏觀上保持制度對大環(huán)境和大趨勢的敏感性；在制度執(zhí)行的微觀層面就是保留制度執(zhí)行主體的自主性，避免制度的形式化、教條化。

（三）不斷提升國家治理能力的生產(chǎn)效能

國家治理能力是提升國家治理效能的核心。如何更好地生產(chǎn)國家治理能力是“十四五”時期國家治理效能提升的根本問題。不斷提升國家治理能力的生產(chǎn)效能，就是通過強(qiáng)化國家結(jié)構(gòu)聚合機(jī)制、國家行動合法化機(jī)制以及國家組織延展機(jī)制對組織資源、價值資源和物質(zhì)資源進(jìn)行復(fù)雜生產(chǎn)的過程[22]。

1.強(qiáng)化國家結(jié)構(gòu)的聚合機(jī)制。

國家治理能力類型學(xué)研究的一個有益啟示就是國家治理能力并非是天然發(fā)揮作用的，而是一種有待挖掘和開發(fā)的潛能。長期以來，國家理論的研究聚焦于國家自主性的宏大話題，客觀上促進(jìn)了國家的回歸和凱旋，形成了一種以國家為中心的研究路徑。[23]然而作為一個模糊性的概念，國家自主性不過是國家組織結(jié)構(gòu)的思維幻象，相比于國家結(jié)構(gòu)而言并不是理想的分析單位。國家結(jié)構(gòu)是國家治理場域中人員與機(jī)構(gòu)組成的復(fù)合結(jié)構(gòu)，集中表現(xiàn)為對央地國家機(jī)關(guān)的縱向整合以及對國家權(quán)力、行政、司法、軍事機(jī)關(guān)的橫向整合，本質(zhì)上是提升滲透力、內(nèi)聚力與整合力以形成一套有效的官僚機(jī)器。[24]經(jīng)過新中國七十余年的發(fā)展，中國形成了獨(dú)具特色的黨政科層制，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度形成了巨大優(yōu)勢，政府治理取得了突出成就。進(jìn)一步強(qiáng)化國家結(jié)構(gòu)的聚合機(jī)制要加快推進(jìn)黨政科層制的理性化、專業(yè)化，以“分開”為路徑推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的主體邊界確立，以“保留”為路徑確保治理結(jié)構(gòu)的國家權(quán)力主導(dǎo)，以“延遲”為路徑逐漸實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的要素固化，既要以黨政關(guān)系的一體化運(yùn)作持續(xù)提升發(fā)展績效，也要以政府市場關(guān)系邊界清晰化持續(xù)激活發(fā)展動力，更要以央地關(guān)系權(quán)責(zé)規(guī)范化持續(xù)提高發(fā)展活力。[25]進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，重點(diǎn)就是加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善國家行政體系，著重提高社會治理尤其是基層治理水平。

2.強(qiáng)化國家行動的合法化機(jī)制。

民眾對國家合法性的心理認(rèn)同與強(qiáng)勢國家權(quán)威性的心理傾向生成的價值資源是國家治理能力的重要來源。從合法性的視角切入，國家能力的強(qiáng)弱就是國家-社會的輸出與輸入機(jī)制的順暢問題，或者說國家行動遇到的社會阻力和摩擦力大小的問題。國家不能片面以軍事暴力和強(qiáng)制力來對社會進(jìn)行管控，需要發(fā)揮合法性對于強(qiáng)化國家治理能力的重要支撐作用。強(qiáng)化國家行動的合法化機(jī)制，應(yīng)不斷加強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和政治權(quán)力建設(shè)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)績效、增強(qiáng)軍事保障、建設(shè)政治制度、拓展民主參與來增強(qiáng)國家行動的合法性強(qiáng)度。同時，更加注重建設(shè)被譽(yù)為“國家權(quán)力之魂”的意識形態(tài)權(quán)力。意識形態(tài)權(quán)力之所以重要是因為它彌散于國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中，不斷地與政治權(quán)力、軍事權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力發(fā)生互動并對其進(jìn)行論述和牽引。[26]黨指揮槍加強(qiáng)了軍事權(quán)力建設(shè)，黨管干部加強(qiáng)了政治權(quán)力建設(shè)，改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡彰顯了經(jīng)濟(jì)權(quán)力建設(shè)的成效，然而與中國的大國地位相比，意識形態(tài)權(quán)力已成為國家權(quán)力建設(shè)的短板。對外承受著國際思潮的巨大壓力缺乏國際話語權(quán)，對內(nèi)則面臨傳播渠道的主體性分歧，“話語俘獲”的雙重威脅不僅降低了意識形態(tài)的合法性，而且還部分抵消了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治建設(shè)、社會發(fā)育等形成的合法性效應(yīng)。因此，進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，應(yīng)系統(tǒng)性地加強(qiáng)意識形態(tài)權(quán)力建設(shè)，以合法性的整體提升來強(qiáng)化國家能力。對內(nèi)而言，要積極吸收社會中的建設(shè)性因素來強(qiáng)化國家能力，同時有效引導(dǎo)和消解破壞性因素，降低國家與社會之間的輸入與輸出的摩擦成本。對外而言，要加強(qiáng)對世界重大思潮的辨析引導(dǎo)，堅持以人類命運(yùn)共同體為價值引領(lǐng)，提高國際話語權(quán)，破除美國等西方國家制造的系列“話語陷阱”，努力營造有利于國家發(fā)展的國際輿論環(huán)境。

3.強(qiáng)化國家組織的延展機(jī)制。

組織是國家治理能力的載體。新中國成立以來，政黨、政權(quán)、行政、政策、法律等下鄉(xiāng)措施在一定程度上加強(qiáng)了對基層的滲透。分稅制改革以后中央集權(quán)程度極大提高，但是實證研究顯示“我國中央政府與地方政府間的分權(quán)性質(zhì)更接近于財政聯(lián)邦主義理論框架”[27]，存在過度分權(quán)的困境，做對了激勵但未做好協(xié)調(diào)。后果就是出現(xiàn)了普遍的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，“為增長而競爭”扭曲了地方政府行為，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型中普遍呈現(xiàn)出“地方政府企業(yè)化”的運(yùn)行模式。[28]近年來有關(guān)研究認(rèn)為地方政府間形成了凝聚為表、疏離為實的“分立型聯(lián)合體”[29]，地方政府尤其是基層長期處于“缺治”狀態(tài)，強(qiáng)力穿透、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制依然有待建強(qiáng)。實際上改革開放以來，對市場讓權(quán)、對地方放權(quán)、對社會確權(quán)極大激活和解放了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力與生產(chǎn)力，顯著地推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)育。但是由此形成的“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”也產(chǎn)生了“集體福利機(jī)制消散、日常生活安全機(jī)制缺失和政府市場獲利機(jī)制構(gòu)建”[30]等負(fù)外部性。國家政權(quán)組織的“懸浮”與地方政府組織間的“疏離”已經(jīng)成為拉低國家治理能力生產(chǎn)效能的棘手問題。當(dāng)然，中國以黨政科層制為核心并不斷進(jìn)行行政體制改革逐漸形成的縱橫密布的組織網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)為國家能力的生產(chǎn)提供了堅實的組織載體。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，進(jìn)一步提升國家治理能力的生產(chǎn)效能，要緊緊圍繞著完善國家行政體制、優(yōu)化政府職責(zé)體系與組織結(jié)構(gòu)以及健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制展開，強(qiáng)化和完善國家組織的延展機(jī)制，實現(xiàn)國家組織的縱向延伸與橫向擴(kuò)展，以智能技術(shù)發(fā)展和完善秩序系統(tǒng)、賦權(quán)系統(tǒng)與創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)而平衡剛性治理與彈性治理[31]，不斷克服縱向懸浮和橫向疏離的困繞，有效對基層社會進(jìn)行嵌入和滲透，提升社會控制力與秩序供給力。

（四）不斷提升國家治理成本的管控效能

“國家治理規(guī)模及其成本代價是國家建設(shè)和政治改革的重要制約條件”[32]，進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，提升國家治理效能應(yīng)該加強(qiáng)國家治理的成本管控，以成本管控效能的提升推進(jìn)國家治理效能的整體提升。改革開放以來，由于政府市場邊界不清，政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，政府官員成本管控意識與動力不足，政府運(yùn)行管理不嚴(yán)，以及規(guī)制約束不強(qiáng)等導(dǎo)致行政成本畸高，嚴(yán)重阻礙了政府治理效能的提升。黨的十八大以來，隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府行政成本膨脹勢頭得到了遏制，但是相比于G20國家而言仍有較大改進(jìn)空間[33]。事實上，國家治理成本是非常復(fù)雜的，并非僅僅局限于行政成本，其中既涉及難以避免和長期來看沒有過多負(fù)面效應(yīng)的“鮑莫爾成本”[34]，也涉及一些直接制約國家治理績效并且可以得到更好管控的宏觀成本。但是由于種種原因國家治理的成本難以得到有效界分和衡量。關(guān)鍵一點(diǎn)是治理國家的成本是長期成本而不是短期成本，是目標(biāo)函數(shù)約束下的總成本而不是純粹的治理成本[35]，涉及政治、生態(tài)、社會等各個方面，由此在類型學(xué)研究上國家治理成本研究并未取得突出成就，有待加強(qiáng)和進(jìn)一步深化。

雖然國家治理成本的類型劃分存在困難，但是從國家治理成本效能來看，主要是在實現(xiàn)既定目標(biāo)的過程中降低稅收負(fù)擔(dān)、資源消耗、建立成本、交易成本和秩序成本等國家治理運(yùn)行的維護(hù)成本以及沉沒成本、試錯成本、轉(zhuǎn)化成本、效率損失、風(fēng)險成本等優(yōu)化國家治理成效的改革成本[36]，提高實現(xiàn)國家治理投入-產(chǎn)出的效率性、需求-供給的匹配性和發(fā)展-治理的互促性。一是致力于降低國家治理的維護(hù)成本。隨著國家的不斷建構(gòu)與成長發(fā)育，目標(biāo)任務(wù)也開始逐漸轉(zhuǎn)變，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提出標(biāo)志著國家開始從后發(fā)外生追趕型的現(xiàn)代化模式向內(nèi)生主動戰(zhàn)略型的現(xiàn)代化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，因此要降低稅收負(fù)擔(dān)防止過度汲取、降低資源消耗擺脫粗放發(fā)展、降低建立成本增加制度供給、降低交易成本加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、降低秩序成本建設(shè)和諧社會，這是國家現(xiàn)代化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的客觀要求。二是致力于降低國家治理的改革成本。從全球變局來看，主要大國之間尤其是中美之間的國家競爭關(guān)鍵是國家治理現(xiàn)代化之間的競賽，成本更少、效率更高是贏得國家競賽的關(guān)鍵。但是當(dāng)下地方政府不計成本搞改革的現(xiàn)象依然十分突出，與國家高效能治理背道而馳，對國家治理現(xiàn)代化形成了阻滯效應(yīng)[37]。因此，進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，更要積極汲取新中國成立以來國家治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，努力降低沉沒成本和機(jī)會成本，把握國家治理的規(guī)律和趨勢更好地降低試錯成本和風(fēng)險成本，以安全護(hù)航發(fā)展、讓治理與發(fā)展互促互進(jìn)[38]，在降低效率損失的過程中走高質(zhì)量發(fā)展之路，在降低轉(zhuǎn)化成本的過程中向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

三、“十四五”時期提升國家治理效能的有效路徑

進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，提升國家治理效能要始終遵循堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心、堅持新發(fā)展理念、堅持深化改革開放以及堅持系統(tǒng)觀念等五項指導(dǎo)原則，緊扣國家治理效能得到新提升的戰(zhàn)略目標(biāo)來展開。

（一）堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以最大優(yōu)勢引領(lǐng)治理效能提升

中國共產(chǎn)黨是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是國家治理體系的核心內(nèi)容。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，推進(jìn)國家治理效能得到新提升首要的是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅持走和平發(fā)展和文明崛起的道路?！爸灰J(rèn)定任何國家都無法真正從外部阻擋中國的經(jīng)濟(jì)增長、中國的經(jīng)濟(jì)增長更多的是靠國內(nèi)的改革和開放的話，中國需要做的就是沉著冷靜，在堅持改革開放的基礎(chǔ)上，治理好自己，盡可能與其他國家和非國家行為體，共同推進(jìn)國際秩序的穩(wěn)步改進(jìn)，從而造福世界?！盵39]進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，要正確研判國內(nèi)外發(fā)展形勢，做好世界和平的建設(shè)者，努力成為全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者，堅持扮演國際秩序的維護(hù)者，以優(yōu)化全球治理生態(tài)來為國家發(fā)展?fàn)I造良好的國際環(huán)境。

二是始終堅持提高黨的執(zhí)政水平，持續(xù)改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式。新中國成立七十余年來黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式經(jīng)歷了從“直接指揮型”到“政黨取代型”再到“政黨引領(lǐng)型”的三種模式，黨政關(guān)系經(jīng)歷了全面執(zhí)政后黨政合一到改革開放以來推進(jìn)黨政分開的過程，進(jìn)入新時代明確強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系上升為國家根本制度。[40]進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，進(jìn)一步提升黨的執(zhí)政水平，必須貫徹落實十九屆四中全會規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高制度執(zhí)行力，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。加強(qiáng)對國家發(fā)展和治理規(guī)律尤其是現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律、科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)律的把握，以高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理、總體性安全的合理統(tǒng)籌來推進(jìn)國家治理，提高國家治理認(rèn)知力；堅持依憲依法執(zhí)政，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，加快推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；張揚(yáng)以人民為中心的價值理念，治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，要實現(xiàn)黨政主導(dǎo)、人民參與以及黨政與人民協(xié)作共同推進(jìn)，營造良好的國家治理生態(tài)。

三是持續(xù)推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和制度建設(shè)。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，把加強(qiáng)黨的政治建設(shè)作為治理效能提升的政治前提；以加強(qiáng)黨的思想建設(shè)為治理效能提升提供思想引領(lǐng)，確保國家治理沿著正確方向前進(jìn)；以加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)為治理效能提升提供示范機(jī)制，發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員干部和各級黨組織的表率作用；以加強(qiáng)黨的組織建設(shè)為治理效能提升提供組織保證，提高組織體系和組織制度建設(shè)水平，夯實基層黨組織堡壘；以黨的紀(jì)律建設(shè)為治理效能提升提供糾偏機(jī)制，完善黨的紀(jì)律檢查和監(jiān)督體系，形成有效的權(quán)力制約機(jī)制；把加強(qiáng)制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的全過程、全環(huán)節(jié)、全領(lǐng)域，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)基本制度，推動民主集中制規(guī)則化，提升黨委制與黨組制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制、黨管干部的制度、歸口管理和雙重領(lǐng)導(dǎo)方式等制度的科學(xué)性和可行性，全面推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)。

四是始終堅持以黨的自我革命為動力機(jī)制、糾偏機(jī)制和適應(yīng)機(jī)制推進(jìn)黨的內(nèi)涵式發(fā)展進(jìn)而推動高效能治理，要不斷以先鋒型政黨、使命型政黨、責(zé)任型政黨、群眾型政黨為目標(biāo)指引不斷將中國共產(chǎn)黨發(fā)展成為一個學(xué)習(xí)型政黨、服務(wù)型政黨、創(chuàng)新型政黨、代表人民整體利益的政黨，以黨這個最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和黨的領(lǐng)導(dǎo)的最大優(yōu)勢來持續(xù)推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，推動“十四五”時期國家治理效能得到新提升。

（二）強(qiáng)化制度執(zhí)行與體系建設(shè)，以顯著優(yōu)勢支撐治理效能提升

國家制度是產(chǎn)生國家治理效能的基礎(chǔ)，進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，要將國家制度堅持好鞏固好、運(yùn)行好執(zhí)行好、建設(shè)好完善好，以中國之制的顯著優(yōu)勢支撐治理效能提升。

一是將中國歷史和現(xiàn)實中生長出來的中國之制堅持好、鞏固好。我國的國家制度具有內(nèi)生性演化的特征，同時也有對世界先進(jìn)制度文明的學(xué)習(xí)借鑒和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，但由于種種原因，長期以來的制度學(xué)習(xí)過程中一度出現(xiàn)了奉西方國家制度為“金科玉律”的傾向，缺乏制度自信。因此，進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，在國家治理實踐中要加快確立制度權(quán)威，培養(yǎng)制度意識，宣貫制度優(yōu)勢，提高制度認(rèn)同，形成從制度認(rèn)同檢視制度建設(shè)和以制度建設(shè)推進(jìn)制度認(rèn)同的雙向車道，在國家治理實踐中把中國之制堅持好、鞏固好，為制度執(zhí)行營造一個良好的環(huán)境氛圍，培育遵從制度的社會文化，降低制度執(zhí)行的摩擦成本。

二是將遵循社會和制度發(fā)展規(guī)律的中國之制運(yùn)用好、執(zhí)行好。徒法不足以自行，要進(jìn)行科學(xué)的機(jī)制設(shè)計，形成頂層統(tǒng)籌和分層對接機(jī)制、兼容協(xié)同機(jī)制、責(zé)任驅(qū)動機(jī)制、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、資源保障機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制，推動國家根本制度、基本制度和重要制度逐步細(xì)化、落到實處，解決長期以來部分制度形式化、空心化、碎片化的問題，將制度層層落實、環(huán)環(huán)覆蓋、整體推進(jìn)?！笆奈濉睍r期提高制度執(zhí)行能力，關(guān)鍵是提高黨領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行的精準(zhǔn)性、人民群眾參與的規(guī)范性以及黨和人民互動的協(xié)同性，推進(jìn)解決制度落實中執(zhí)行不力、執(zhí)行乏力、執(zhí)行偏力的問題，以提升規(guī)范的執(zhí)行力、融通的執(zhí)行力和創(chuàng)新的執(zhí)行力來切實將制度優(yōu)勢有序、高效地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，減少制度執(zhí)行偏離造成的效能損失。

三是做優(yōu)存量、做好增量將中國之制建設(shè)好、完善好。國家治理規(guī)模越大越是需要以制度治國，國家治理規(guī)模不斷拓展的現(xiàn)實對我國的制度建設(shè)提出了更高要求。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，我國從制度疊加進(jìn)入了制度體系化建設(shè)階段，一方面需要對已經(jīng)建立的制度進(jìn)行優(yōu)化完善，補(bǔ)齊制度短板，彌合制度縫隙，提高制度建設(shè)的協(xié)同性和系統(tǒng)性，以體系化建設(shè)發(fā)揮制度的“疊加效應(yīng)”，防止制度僵化、異化、散亂化，保持制度活力，提高制度績效，通過加強(qiáng)制度設(shè)計和做優(yōu)存量來提升制度稟賦；另一方面，推進(jìn)制度創(chuàng)新、加強(qiáng)制度供給，尤其是對于新一輪技術(shù)革命產(chǎn)生的制度需求要及時合理回應(yīng)，逐漸建立起適合后工業(yè)社會或信息社會的國家制度體系，以新的制度生產(chǎn)釋放國家治理的制度紅利。

（三）完善和優(yōu)化國家行政體系，以體制優(yōu)勢驅(qū)動治理效能提升

黨的十九屆四中全會提出了要“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，黨的十九屆五中全會在“國家治理效能得到新提升”的總體目標(biāo)中明確了“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”的規(guī)劃建議。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，要完善和優(yōu)化國家行政體系，以體制優(yōu)勢驅(qū)動治理效能提升。

一是堅持踐行人民中心價值理念，以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為總體要求，積極推進(jìn)政府與市場、政府與社會的關(guān)系改革。在市場發(fā)揮決定性作用和政府更好發(fā)揮作用的發(fā)展場景下亟待建立一個邊界合理、廉潔高效、能有效激發(fā)和調(diào)動積極性的“積極有為的服務(wù)型政府”。一方面，應(yīng)對政府與市場關(guān)系進(jìn)行調(diào)適，優(yōu)化政府職責(zé)體系，全面落實權(quán)責(zé)清單制度，依照權(quán)責(zé)清單對市場進(jìn)行“銷項式”的放管服改革，防止政府過度介入和不當(dāng)干預(yù)，建設(shè)公平市場、統(tǒng)一市場和有效市場。另一方面，優(yōu)化政府與社會的關(guān)系，激發(fā)社會治理活力。要激發(fā)社會主體的自治活力，充分調(diào)動民眾在國家治理中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以打造社會治理共同體來畫大社會共治同心圓，實現(xiàn)自治強(qiáng)基，建設(shè)有機(jī)社會、和諧社會、法治社會。降低長期以來“行政吸納社會”模式下因采取“限制、功能替代、優(yōu)先滿足強(qiáng)者利益”等方式對社會進(jìn)行管控而造成的成本負(fù)荷與效能損失，在政府-社會間建立暢通高效的輸出-輸入互動機(jī)制，以“互動”和“激活”模式逐步改進(jìn)“吸納”模式。[41]

二是完善和優(yōu)化國家行政體系的領(lǐng)導(dǎo)體系、制度體系、組織體系和執(zhí)行體系。第一，建立健全國家行政領(lǐng)導(dǎo)體系。在過去的行政體制改革中存在徘徊于“黨政分離”還是“黨政合一”的問題，黨的十八大以來明確了加強(qiáng)黨對國家機(jī)關(guān)全面領(lǐng)導(dǎo)的穩(wěn)妥改革方略，明晰了黨在國家行政體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。因此，要在行政組織內(nèi)部層級間、部門間進(jìn)行科學(xué)的權(quán)責(zé)配置，健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，形成有機(jī)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)指揮、整體推進(jìn)的行政領(lǐng)導(dǎo)體系，相機(jī)選擇嵌入模式（包括加掛模式、歸管模式、外派模式等）、替代模式以及組合模式來推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)改革，在實踐模式的多樣性中堅持和把握黨的領(lǐng)導(dǎo)的一慣性，解決好平衡治理權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、利益補(bǔ)償?shù)葐栴}。[42]第二，建立健全國家行政制度體系。加強(qiáng)國家行政體制改革，推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能向優(yōu)化、協(xié)同、高效發(fā)展，健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機(jī)制，推動解決機(jī)構(gòu)改革成本高、部門之間碎片化、行政執(zhí)法不規(guī)范、央地權(quán)責(zé)不對稱以及由此加重的國家政權(quán)組織“懸浮”與地方政府組織間“疏離”的問題，走精細(xì)化、制度化、規(guī)范化、程序化的改革之路，注重降低改革成本。[43]第三，建立健全國家行政組織體系。優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，以制度化和法治化方式來保證改革穩(wěn)步推進(jìn)，嚴(yán)格編制管理，防止政府機(jī)構(gòu)過度膨脹，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，有效降低和節(jié)約行政成本；優(yōu)化政府職責(zé)體系，完善政府職能體系，完善宏觀調(diào)控制度體系、國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度以及公共服務(wù)體系等，從職責(zé)同構(gòu)向職責(zé)序構(gòu)邁進(jìn)，使政府職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同[44]；優(yōu)化政府層級和行政區(qū)劃設(shè)置，尤其是提高中心城市、城市群的資源優(yōu)化配置能力，加強(qiáng)基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政區(qū)劃調(diào)整，減少不必要的政府層級，實行扁平化管理，打造高效率的組織體系。第四，建立健全國家行政執(zhí)行體系。缺乏有力的執(zhí)行體系是以往國家行政體系的一大痼疾，長期過分依賴高位推動的“動員式剛性治理”弱化了地方之間和部門之間系統(tǒng)聯(lián)動和協(xié)商磨合的自主性，從長遠(yuǎn)來看不利于治理效能提升。要建立健全強(qiáng)大的行政執(zhí)行體系，以強(qiáng)化“八項本領(lǐng)”、提升“七種能力”為著力點(diǎn)，培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)行隊伍；堅持權(quán)責(zé)一致原則，完善和落實行政執(zhí)行的責(zé)任制度和考核制度；更多地推動治理資源下沉，從中央到地方要形成維護(hù)和促進(jìn)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的良好局面，從領(lǐng)導(dǎo)層到管理層再到具體的執(zhí)行者之間要形成一套各歸其位、各盡其責(zé)的執(zhí)行鏈條，減少不必要的政策“復(fù)讀機(jī)”，增加更有效的效能“轉(zhuǎn)化器”。

（四）善于用信息技術(shù)賦權(quán)增能，以智能優(yōu)勢加速治理效能提升

進(jìn)入第四次工業(yè)革命，人類社會開始從“物理-社會”二元空間向“物理-社會-數(shù)字”三元空間轉(zhuǎn)變，政府形態(tài)也呈現(xiàn)出從工業(yè)化城市化的科層政府向網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字化的扁平政府轉(zhuǎn)變的趨勢，傳統(tǒng)國家治理規(guī)模與新生治理內(nèi)容疊加潛藏著治理超載的危機(jī)[45]。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，要善于運(yùn)用信息技術(shù)賦權(quán)增能，充分釋放技術(shù)紅利，以智能優(yōu)勢加速國家治理效能提升。這既是新技術(shù)革命的規(guī)律使然，也是新時代新階段國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

一是建立健全運(yùn)用新興信息技術(shù)手段的行政管理制度，為技術(shù)運(yùn)用奠定扎實的制度基礎(chǔ)，形成更好對接現(xiàn)有行政體系的機(jī)制保障。在數(shù)據(jù)確權(quán)、信息保護(hù)、防治壟斷等方面加強(qiáng)制度建設(shè)，防治新技術(shù)革命初期的技術(shù)運(yùn)用亂象，如技術(shù)與資本合謀導(dǎo)致的政府俘獲問題、國家信息安全問題、企業(yè)無序競爭問題、弱化主流意識形態(tài)問題、危害社會穩(wěn)定問題、異化社會消費(fèi)問題、數(shù)字鴻溝與社會原子化加劇問題等，為新技術(shù)在國家治理中的運(yùn)用營造良好的技術(shù)生態(tài)和文化氛圍。

二是分階段整體推進(jìn)國家治理的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型。一方面，明晰技術(shù)發(fā)展段位與國家治理的數(shù)字化限度，在價值標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)準(zhǔn)則與運(yùn)用限度的有機(jī)統(tǒng)一中積極發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)在全面感知信息和資源、準(zhǔn)確實時傳輸和智能處理數(shù)據(jù)方面的優(yōu)勢；發(fā)揮人工智能和云計算在夯實信息基礎(chǔ)、推進(jìn)政策執(zhí)行和優(yōu)化組織協(xié)同方面的優(yōu)勢；發(fā)揮大數(shù)據(jù)在提升科學(xué)決策能力、社會監(jiān)管能力、公共服務(wù)能力以及應(yīng)急管理能力方面的優(yōu)勢；發(fā)揮區(qū)塊鏈在解決信息安全、個人隱私、社會公平、資源統(tǒng)籌方面的優(yōu)勢等。另一方面，堅持推進(jìn)理念、技術(shù)、管理與制度一體化創(chuàng)新，將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型當(dāng)作一項持續(xù)性推進(jìn)的系統(tǒng)工程，推進(jìn)體制機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、管理職能、業(yè)務(wù)流程和行政方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型[46]，以政務(wù)服務(wù)一體化、政府?dāng)?shù)據(jù)流動化、組織機(jī)構(gòu)新型化整體推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，推進(jìn)國家治理的數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建跨部門協(xié)同、跨層級協(xié)同和跨區(qū)域協(xié)同的整體性敏捷型的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，在解決長期存在的分散化、碎片化、分割化等過程中提升治理效能。

三是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下平衡調(diào)和國家權(quán)力與技術(shù)、資本的關(guān)系，實現(xiàn)新技術(shù)革命與國家治理的雙向有機(jī)互動。目前，正處于信息技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵時期，尤其需要加強(qiáng)黨和國家對數(shù)字技術(shù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)與推動，更加注重發(fā)展與安全的平衡，有效規(guī)制和監(jiān)管“技術(shù)+資本+權(quán)力”形成的超級權(quán)力體或“技術(shù)利維坦”，積極吸納新技術(shù)因素以及由此產(chǎn)生的新社會階層，對政府治理體系進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，對社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行再組織化。就當(dāng)下而言，要通過與大型技術(shù)公司合作共建數(shù)字政府，逐漸對政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行數(shù)字化整合，在政民有效互動中以公眾為中心搭建技術(shù)平臺，推進(jìn)“硬設(shè)施”更到位、“強(qiáng)智慧”更配套、“軟環(huán)境”更成熟，不斷向著建設(shè)人民滿意的回應(yīng)型、數(shù)字化、智慧型政府邁進(jìn)，以智能優(yōu)勢加速治理效能提升。

結(jié)語：推動國家治理向著高效能治理邁進(jìn)

國家治理根本上受制于效能邏輯，“歷史周期率”實質(zhì)上是“國家治理效能的時空延展遞減率”[47]。進(jìn)入“十四五”時期的新發(fā)展階段，提升國家治理效能既是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)定，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活的動力支撐，要以價值目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)與治理戰(zhàn)略的引領(lǐng)性、多元主體的協(xié)同性與治理結(jié)構(gòu)的耦合性、治理系統(tǒng)的平衡性與治理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性、制度體系的完善性與治理機(jī)制的復(fù)合性、治理方式的科學(xué)性與治理結(jié)果的高效性來不斷提升國家治理生態(tài)的優(yōu)化效能、國家治理體系的建設(shè)效能、國家治理能力的生產(chǎn)效能和國家治理成本的管控效能。進(jìn)入“十四五”時期，推動國家治理效能得到新提升關(guān)鍵是要堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化制度執(zhí)行與體系建設(shè)、完善和優(yōu)化國家行政體系和善于用信息技術(shù)賦能增權(quán)，以制度化治理為核心來建設(shè)先鋒使命責(zé)任型政黨、積極有為服務(wù)型政府、有序公平統(tǒng)一型市場、有機(jī)和諧法治型社會，進(jìn)而提速高效能治理，形成國家高效能治理的善治模式。