醫(yī)療器械注冊審評項目管理研究

遲戈 王亞南 陳福軍 石莉 趙挺 李非

1 遼寧省藥械審評與監(jiān)測中心 （遼寧 沈陽 110003）

2 遼寧省醫(yī)療器械檢驗檢測院 （遼寧 沈陽 110179）

2017年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，進一步提出完善技術審評制度。研究并踐行醫(yī)療器械注冊審評項目管理制度已成為深化審評審批制度改革工作的重要組成部分，并在醫(yī)療器械技術審評管理體系中占有核心地位。本文通過借鑒美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)在審評模式的現(xiàn)狀和經(jīng)驗，為我國醫(yī)療器械注冊審評項目管理制度的建立提供參考。

1.美國CDRH的審評模式研究

設備儀器與放射健康中心（Center for Devices and Radiological Health，CDRH）按風險等級對醫(yī)療器械實行分類管理（見圖1），并依據(jù)產(chǎn)品風險進行豁免上市前通告（510（k））、上市前通告（510（k））或者上市前批準（PMA）三種不同形式的上市前審評模式，其中PMA采取項目管理的方法，因此對PMA的項目管理方法進行研究。

1.1 CDRH的組織架構

CDRH分為八個部門，其中器械評估辦公室（Office of Device Evaluation，ODE）和體外診斷及放射健康辦公室（Office of In Vitro Diagnostics and Radiological Health，OIR）負責醫(yī)療器械產(chǎn)品的上市前審評，ODE以臨床專業(yè)不同下設7個業(yè)務部門（Division），每個業(yè)務部門又按照品種臨床用途的不同劃分不同的科室（Branch），每個科室按照產(chǎn)品的分類歸屬審評對應的品種。見圖2，3。

圖1. CDRH 組織結構圖

圖2. ODE組織結構圖

1.2 PMA的審評流程

上市前批準（Pre-market Approval，PMA）的審評大致分為受理審評、立項審評、實質審評、專家組審評等過程。

1.2.1 受理審評

受理審評是依據(jù)受理審查問題清單，評估申請的完整性。申請人將資料提交給CDRH的文件控制中心（Document Control Center，DCC），DCC確認申請人已經(jīng)支付相應費用且已經(jīng)收到經(jīng)驗證的電子申報資料后，將申請資料發(fā)送給適當?shù)腛DE或OIR部，ODE或OIR部收到申請文件后立即轉入相應的科室（Bruch），科室指派一名主審（Lead Reviewer），該主審人員在15日內完成受理審評。受理審評的決定應由主審在直屬上級（Bruch Chief）同意下作出。

圖3. ODE下設部門的內部組織結構圖

圖4. SGS英國公告機構組織架構

圖5. SGS中國分支機構組織架構

1.2.2 立項審評

立項審評是依據(jù)立項審查問題清單，對基本技術要素進行審評。立項審評需要制定立項審評時間表；建立審評項目組，組織立項審評會議；制定資料的跟蹤、分發(fā)和處理的流程，立項審評的決定應由主審和審評項目組成員（如醫(yī)務官和統(tǒng)計師）以及審評部門相應的管理人員合作，在所在的審評處室作出。立項審評應在45日內完成（包括受理的時間）。此外，立項審評的同時，主審應對該申報資料是否可以進行優(yōu)先審評判斷。

1.2.3 實質審評

PMA立項后，進入實質審評階段。實質審評中主審負責制訂審評時間表、組建項目審評團隊、與審評團隊中各審評員的溝通、與申辦方的各種溝通、組織審評小組內部會議和與申辦方的第100天會議等。審評團隊一般應包括主審/項目組長、醫(yī)務官、統(tǒng)計師、合規(guī)官員、科研工程師、獸醫(yī)、流行病學家。

1.2.4 專家咨詢委員會審評

為了更好地對PMA申請進行評估，F(xiàn)DA的審評員往往需要借助專家咨詢委員會的幫助。專家委員會是由大量的非FDA雇員組成，他們大多是各個領域的科學家和臨床醫(yī)生。委員會并不隸屬于FDA組織，因此可以提出很多獨立性的意見和建議。委員會按照專業(yè)性區(qū)分，包括心血管儀器委員會、麻醉器械委員會等等，共有16個。ODE需經(jīng)過判斷是否需要借助委員會的力量來審評，每年召開的專家會數(shù)量很少，一般只有在下列三種情況下，才會組織召開專家會：某一類醫(yī)療器械首次申請FDA注冊時；一些醫(yī)療器械同時涉及到的共性問題（比如出現(xiàn)血栓等）；對某一類醫(yī)療器械進行分類界定時。專家會的全部過程幾乎都是對公眾公開的。

2.歐盟第三方機構審評模式研究

2.1 組織架構

歐盟醫(yī)療器械產(chǎn)品監(jiān)管模式的特點之一是政府監(jiān)管部門將產(chǎn)品上市的審批權交由第三方機構執(zhí)行。歐盟各成員國負責指定第三方機構，即公告機構，并告知歐盟委員會。以SGS（通標標準技術服務有限公司）為例，一個完整的公告機構人員配置及架構應如圖4，5。

圖6. SGS新證審評任務管理流程及職責安排

圖7. PMDA組織機構圖

2.2 審評流程

公告機構應具有適當?shù)慕Y構和程序，以確保能夠實施與審核過程相關的合格評定和頒發(fā)證書。申請人向認證機構的前線客服銷售人員提交企業(yè)及產(chǎn)品信息，交由合同管理專員準備認證合同并提交給英國公告機構總部（GMDO）進行認證合同評審，前線客服銷售依據(jù)評審結果與客戶簽訂認證協(xié)議。協(xié)議簽定后，排期專員指定審核組組長，成員及日期。審核組長進行審核策劃，并與審核組成員一起完成審核，向申請企業(yè)提供不符合項及審核報告。申請企業(yè)對不符合項進行整改并回復審核組。審核組收到回復后完成審核報告并提交給GMDO進行報告評審并作出認證決定。業(yè)務支持人員依據(jù)認證決定制作及發(fā)放證書給獲證企業(yè)。

以SGS為例，首次合格評定和頒發(fā)證書的程序及相關人員職責安排應如圖6。

3.日本PMDA審評模式研究

3.1 組織架構

PMDA是獨立行政法人藥品醫(yī)療器械綜合機構。日本依據(jù)醫(yī)療器械風險高低將醫(yī)療器械上市前管理分為三種模式。第一種一般醫(yī)療器械風險等級為一級，不需上市前審評，僅向PMDA提交備案即可；第二種管理類醫(yī)療器械分險等級為二級，可以由第三方有資質的認證機構審評；第三種高度管理類醫(yī)療器械風險等級為三級和四級，由PMDA審查（見圖7）。PMDA下設三類醫(yī)療器械審查部和體外診斷藥審部，此外還有獨立的臨床評價部、生物學評價部等（見圖8）。

3.2 審評流程

PMDA審評將醫(yī)療器械分為全新醫(yī)療器械、改良醫(yī)療器械和仿制醫(yī)療器械，不同類型申報和審評要求不一致，其中僅全新醫(yī)療器械產(chǎn)品采取項目審評方式。全新醫(yī)療器械、改良醫(yī)療器械和仿制醫(yī)療器械的判定和區(qū)別見圖9。

全新醫(yī)療器械經(jīng)受理后，依據(jù)產(chǎn)品類別轉至相應的醫(yī)療器械審查部，由部長指派審查組負責人即主審，由主審組建審查團隊，審查團隊共同對全新醫(yī)療器械資料進行審評。

圖8. 醫(yī)療器械審查部內部組成

圖9. 三種類型醫(yī)療器械區(qū)別

4.各國項目管理的特點和可借鑒之處

從美國和日本項目審評的類型來看，均適合比較復雜的品類，并不是所有申請均需要，這是優(yōu)化資源、節(jié)省時間的一種考慮。歐盟第三方機構因為本身審評的產(chǎn)品風險較低固無項目管理的內容。所以項目審評是有針對性的，其中日本的全新、改良和仿制醫(yī)療器械的分類方式科學合理。

美國和日本的項目分配，均由醫(yī)療器械所在科室的部長來分配。這是由于機構框架決定的，因為科室的劃分已經(jīng)將歸屬的醫(yī)療器械品類確定了。而歐盟第三方由專人負責指派審查員進行，這是由于歐盟第三方機構的人員管理模式與其他國家不一樣，他是對審評人員具備哪些器械品類審評能力進行確定和評估，屬于單個人員管理而非部門管理。所以，從這點上，美國和日本的分配方式更適合我國。

FDA和歐盟第三方均要求主審人員即項目負責人在接收到任務后對項目進行策劃，制定時間表。因此，項目策劃是在項目管理中重點要借鑒的地方。

審評項目的質量控制，各個國家都有嚴格的質量控制，尤其對審評時限的要求，質量控制均作為整個體系控制的一部分，有單獨的質量部門負責。

[1] FDA. FDA and Industry Actionson Premarket Noti fi cation(510(k)) Submissions: Effect on Review Clock and Goals[Z].2012-10-5.

[2] FDA. Acceptance and Filing Reviews forPremarket Approval Applications (PMAs)[Z].2012-12-31.