美國《減稅和就業(yè)法案》的國內(nèi)效果與外溢效應(yīng)

文/谷源洋

在總統(tǒng)競選時期，美國總統(tǒng)特朗普誓言要進(jìn)行大規(guī)模的稅制改革。共和黨控制的國會參眾兩院于2017年12月20日分別通過了達(dá)成共識的減稅和就業(yè)法案(以下簡稱“法案”)。12月22日，特朗普在白宮簽署了美國會送交的《減稅和就業(yè)法案》，使其成為正式生效的法律。

然而，美國國內(nèi)和國際社會對法案反響不一。法案在推動某些方面發(fā)展的同時，也帶來其他方面的負(fù)效果。這場“立法勝利”是否能持續(xù)下去？新稅法是否能達(dá)到特朗普預(yù)想的宏觀經(jīng)濟效果？美國不同社會階層和國際社會對新稅法將做出何種反應(yīng)？參會學(xué)者認(rèn)為需要對上述問題冷靜觀察和研究，并對四個與法案相關(guān)的問題進(jìn)行了初步探討，給出了一些基本觀點：

法案將加劇美國貧富差距

法案稱減稅是為了增強美國企業(yè)競爭力，但法案對誰最有利成為具有爭議的話題。民主黨及一些經(jīng)濟學(xué)家強調(diào)法案“只是改變富人稅率的法案”，主要受益者將是“頂端1%的人口”，進(jìn)一步擴大了貧富差距。紐約大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家沃爾夫的研究顯示，美國最富有的1%人口占有了全美40%的財富，最上層的20%人口占有了全國財富的90%?！度A盛頓郵報》更加具體的指出，在以美元計算的人均財富方面，最上層的20%人口的人均財富額為300萬美元，其后的20%人口，人均財富額為27.36萬美元，再后面的20%人口，人均財富額則僅為8.17萬美元，而占社會底層的40%人口，則全部處于負(fù)債狀態(tài)，人均財富為負(fù)8900美元。按統(tǒng)計，美國60%的人口屬于“中產(chǎn)階級”，最后的20%人口屬于“底層階級”，這兩部分人占全美財富比例分別只有10%和負(fù)0.08%。這種貧富差距導(dǎo)致消費不足，抑制經(jīng)濟增長。

從這一角度看，特朗普及共和黨人宣揚通過稅制改革，增加“中產(chǎn)階級”和“底層階級”的收入能得人心。然而，問題是法案難以縮小美國貧富差距，主要原因：一是法案減稅力度收縮，美國企業(yè)稅稅率從35%降至21%，與競選前，特朗普所說的從35%下降至15%，相差甚遠(yuǎn)，但企業(yè)將享有的減稅是永久性減稅：二是個人所得稅稅率從原來的10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%七個擋次，改為10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%七個擋次。新稅率擋次與舊擋次相比，第一檔次和第六檔次的稅率沒有變化，其他五個檔次稅率均向下調(diào)整，其中低收入人群下調(diào)3個點，意味著年收入5萬美元的人，每年可少交1500美元；而年收入100萬美元的高收入人群下調(diào)2.6個點，意味著每年少交2.6萬元。法案雖對社會各階層均為有利，但富人和大企業(yè)獲得的實惠更多，而且富人可把高達(dá)1100萬美元的免稅資產(chǎn)遺贈給繼承人，中產(chǎn)階級和窮人不可能通過免征遺產(chǎn)稅，獲得像富人那么大的好處。相反，法案將使1300萬人失去健康保險，多數(shù)美國人獲得的減稅和其他優(yōu)惠將在2025年到期結(jié)束：三是特朗普和共和黨人宣稱減稅利于窮人，其理論基礎(chǔ)是“涓滴說”或“滴流說”。這并不是什么新理論和新學(xué)說。所謂“涓滴說”的路徑是企業(yè)稅賦減輕--企業(yè)盈利增加--企業(yè)投資提振--就業(yè)崗位增多--職工薪金上調(diào)。從理論上看似乎有點道理，但這是一個漫長的發(fā)展過程，即便是企業(yè)獲利性增強了，富人和企業(yè)并不一定把資金再投入實體經(jīng)濟，職工工資增幅也未必能有顯著提高?！颁傅谓?jīng)濟學(xué)”具有很強的迷惑性。市場普遍認(rèn)為法案將進(jìn)一步擴大美國貧富差距，而不是在縮小貧富差距。貧富差距擴大削弱了美國政府的執(zhí)政能力，降低了美國社會的凝聚力。

法案對經(jīng)濟增長拉動作用有限

法案的核心是減稅，減稅增加企業(yè)和家庭的可支配收入，促進(jìn)企業(yè)投資和與個人消費，可起到鞏固并提振經(jīng)濟增長的作用。但減稅在推動經(jīng)濟增長的同時，通脹水平隨之走高，美聯(lián)儲將加快升息節(jié)奏，抑制通脹膨脹。按美聯(lián)儲加息“點陣圖”，2018年將加息3次，并伴隨“縮表”進(jìn)程，貨幣政策步步收緊，勢必加重企業(yè)融資成本和償債負(fù)擔(dān)，抵消減稅對企業(yè)的正面效應(yīng)。

美國總統(tǒng)特朗普談減稅

在總統(tǒng)選舉期間，特朗普就已聲稱將采取一次性減稅措施，鼓勵企業(yè)回歸經(jīng)營并把積累在海外的資金匯回國內(nèi)。由于美國企業(yè)稅率高于其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，從1982至今，有超過70余家美國公司將其總部遷移到海外，并把其利潤留在境外。各方面估計避稅資金大約為1.5萬億美元、2.4萬億美元甚至更高。如果這筆巨額資金返回國內(nèi)，企業(yè)自有資金將大幅增加，減輕美聯(lián)儲加息和“縮表”造成的企業(yè)融資成本加重的壓力。如何將海外企業(yè)積累的資金匯回國內(nèi)是特朗普舒解資金壓力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。特朗普為此采取“軟硬兩手”措施迫使企業(yè)和資金回流。所謂“軟”措施，就是通過一次減稅15.5%，誘使企業(yè)把海外利潤匯回國內(nèi)，將就業(yè)崗位留在美國本土；所謂“硬”措施，就是施加“威逼+懲罰”，特朗普警告美國企業(yè)“如果將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到其他國家，那將犯下代價非常高昂的錯誤”，亦即將取消聯(lián)邦政府的采購合同和征收高額“邊境稅”?！昂}卜加大棒”的兩種手段迫使一些跨國企業(yè)宣布在美國本土擴大投資，但更多的企業(yè)仍在觀望和等待，企業(yè)的最終去留決定于稅收、成本、關(guān)稅等綜合效應(yīng)。鑒于美國本土人工成本、培訓(xùn)成本高昂，以及需要保持海外市場占有率等多種因素考慮，美國跨國公司不可能完全放棄海外經(jīng)營，海外利潤也不可能全部回流國內(nèi)。

特朗普曾宣稱當(dāng)選總統(tǒng)后將推翻奧巴馬的醫(yī)改法案，削減海外駐軍，以減少政府支出，但兩項提案均未獲得實質(zhì)性進(jìn)展。法案的推出又使聯(lián)邦政府的財政入在10年內(nèi)減少1.5萬億美元，擴大的軍事費用開支等，則加重財政支出負(fù)擔(dān)，使財政收入與支出難以實現(xiàn)平衡。在開支增速超過收入增速的壓力下，特朗普寄希望于提高國債上限，籌集發(fā)展資金，但購買新國債既增加利息支出，又提高聯(lián)邦政府的財政赤字。高盛集團(tuán)預(yù)測2017財年財政赤字占GDP的比重將從2016財年的3.2%飆升到5%，約為9600億美元，到2018財年將增加到占GDP的6.1%，約為1.2萬億美元。據(jù)美國稅收政策中心測算，特朗普的減稅增赤計劃，在未來10年將把美國政府債務(wù)占GDP的比重推升26個百分點。然而，特朗普的思維邏輯是共和黨奉行的經(jīng)濟政策將能推動經(jīng)濟增長，伴隨經(jīng)濟發(fā)展和繁榮，財政收入就會增加，而且在經(jīng)濟底數(shù)增大的基礎(chǔ)上，既使是財政赤字增量和存量擴大，財政赤字占GDP的比重也不會很高，甚至有可能下降。未來兩年，在包括減稅等多種因素刺激下，美國經(jīng)濟將略有加快，增長率在2.5%左右或再高些，但此后減稅效應(yīng)下降，不會像特朗總統(tǒng)所說的稅改后，美國經(jīng)濟將會增長5%甚至6%。

法案難以丟掉基礎(chǔ)設(shè)施落后“包袱”

稅改和基建是特朗普祭出的刺激經(jīng)濟發(fā)展的兩大法寶。減稅新政后，特朗普總統(tǒng)準(zhǔn)備推出和啟動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，此舉利于美國社會經(jīng)濟發(fā)展。20世紀(jì)50和60年代，美國曾經(jīng)搞過一次大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后半個多世紀(jì)以來，投資和維護(hù)支出占GDP的比重不斷下降，導(dǎo)致設(shè)施陳舊老化，設(shè)施質(zhì)量在全球排名第19位，與世界第一經(jīng)濟強國不相匹配，嚴(yán)重影響經(jīng)濟增長。特朗普宣稱美國需要建立更加高效的交通運輸網(wǎng)絡(luò)，對道路交通設(shè)施予以改造、修繕、重建。這一思路抓住了美國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。然而，交通基建工程需要巨額投資，按照美國土木工程師學(xué)會估計，2020年前，美國需要投資1.6萬億美元才能改變交通設(shè)施質(zhì)量差的面貌，2016年到2025年，美國基建投資存在1.44萬億美元的缺口。由于基建成本不斷升高，美國偏遠(yuǎn)各州基建工程更加難以從市場上獲得融資，如果沒有聯(lián)邦政府資金支持，其基建計劃根本無法落實。

特朗普為解決基建等投資問題，采取了四種方式：收縮聯(lián)邦政府人員招聘規(guī)模，減少國內(nèi)外支出；調(diào)動私人投資；增加聯(lián)邦政府投資；解除銀行向企業(yè)貸款禁令。這四種方式無可質(zhì)疑。為撬動私人部門資金，聯(lián)邦政府對私人部門參與股權(quán)融資提供稅收抵免，但稅收抵免能調(diào)出多少資金尚不清楚；鼓勵跨國企業(yè)資金回流的誘惑以及通過政治高壓政策的兩種手段，最終能有多少資金回流美國亦是未知數(shù)；基建等項目投資周期長，既便資金從境外回流，主要是流向有利可圖的股市還是投向基建和制造業(yè)，短期內(nèi)也難以確定。

基建工程資金主要來源于政府稅收，為改造美國“破碎的基礎(chǔ)設(shè)施”，特朗普總統(tǒng)向國會要求一萬億美元的基建撥款，并誓言聯(lián)邦政府資金要優(yōu)先安排給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但按美國基建投資程序，先要有地方和州政府的資金投入，聯(lián)邦政府才能提供資金扶持。然而，法案使聯(lián)邦政府、州政府和地方政府稅收減少，更加難以支持基礎(chǔ)設(shè)施的更新?lián)Q代。奧巴馬2009年推出的財政刺激方案中也強調(diào)了增加基建投入，但最終落實的資金只有預(yù)算資金的三分之一左右。特朗普面對的狀況略微好些，但依然面臨“兩難選擇”，政府對基建投資太少無濟與事，投資盤子過大難以在國會通過。

特朗普和共和黨提出10年基建投資一萬億美元，年均1000億美元，高于奧巴馬時期對基建投資年均額。盡管共和黨控制了國會參眾兩院，但并不意味著特朗普的基建投資提案會一帆風(fēng)順的通過，基建投資計劃真正落地尚面臨多重桃戰(zhàn)。特朗普的基建計劃能對美國經(jīng)濟增長發(fā)揮“興奮劑作用”，但對經(jīng)濟拉動作用究竟有多大，最終取決于投資規(guī)模、進(jìn)展速度以及兩黨相互制約的程度。中國的基建能量有目共睹，如能與中國合作，不僅可以實現(xiàn)基建投資計劃，還可利用民間投資促進(jìn)美國經(jīng)濟發(fā)展。特朗普總統(tǒng)能夠做出這樣的明智選擇嗎？

法案的外溢效應(yīng)不可小覷

經(jīng)濟全球化繼續(xù)深入發(fā)展，特朗普的稅收法案、美聯(lián)儲加息與“縮表”的疊加作用，勢將影響全球資本流動、國際貿(mào)易和世界經(jīng)濟增長，因此，法案引起全球廣泛關(guān)注。其關(guān)注點：一是法案推動美國經(jīng)濟增長、推升就業(yè)、改善企業(yè)和家庭收入狀況、誘導(dǎo)海外資本回流。二是法案加強美國企業(yè)競爭力，增添其他國家商品進(jìn)入美國市場的阻力。三是法案的部分內(nèi)容違反雙邊稅收協(xié)定和國際貿(mào)易規(guī)則。四是法案將阻止美國跨國公司把產(chǎn)業(yè)或知識產(chǎn)權(quán)、專利等無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他國家，破壞全球產(chǎn)業(yè)價值鏈。五是法案加劇全球稅收政策競爭，造成跨境資本流動混亂。六是他國跨國公司在美國的子公司面臨加稅的懲罰。

為應(yīng)對法案的外溢效應(yīng)，一些經(jīng)濟體已經(jīng)收緊貨幣政策，啟動或正在醞釀減稅計劃；一些經(jīng)濟體為了吸引外資流入，出臺減稅措施和其他優(yōu)惠政策；一些經(jīng)濟體為法案可能造成的本國資本外流、引資難度增大、競爭力下降及可能再度引發(fā)金融動蕩等潛在的溢出效應(yīng)等而感到擔(dān)擾，但目前尚未采取應(yīng)對措施；中國早在美國稅改法案落地前就已開始降低稅費，但法案對中國有直接和間接影響，為積極應(yīng)對美國稅收法案，我對內(nèi)似應(yīng)加快推進(jìn)以減稅為中心的稅制改革，我對外似應(yīng)在中長期內(nèi)促成新國際稅制秩序的形成。中國香港表示不跟隨美國而減稅。

美國在國際經(jīng)濟、貿(mào)易、金融和投資中占有重要地位，法案的實施必然會影響到左鄰右舍，對法案的外溢效應(yīng)給以足夠的重視，但短期內(nèi)法案難以掀起全球“減稅增赤”的大潮。世界各國面對的經(jīng)濟問題各種各樣，并不是單一減稅政策能予以解決的。稅收政策關(guān)系投資決策，但投資者的決策取決于東道國宏觀經(jīng)濟的安全性、穩(wěn)定性、獲利性和變現(xiàn)性以及市場潛力、生產(chǎn)要素、營商環(huán)境等綜合因素。減稅抑或加稅均有正效應(yīng)與負(fù)效應(yīng)。一國財政收支需要大體平衡，在經(jīng)濟景氣時增加財政汲取但不增加或少增加支出，在經(jīng)濟衰退時增加財政支出或減少財政汲取。在世界經(jīng)濟提速、奧巴馬政策后續(xù)作用顯現(xiàn)及“特朗普行情”預(yù)期刺激下，美國經(jīng)濟呈現(xiàn)穩(wěn)健復(fù)蘇態(tài)勢。有學(xué)者認(rèn)為在美國經(jīng)濟加速期，“減稅既非緊迫，時機也恐不妥”。但特朗普太想利用減稅政策，推動經(jīng)濟年增長率超出奧巴馬任期，而現(xiàn)實卻是多種因素制約著特朗普任期內(nèi)經(jīng)濟的增長。一旦法案樂觀情緒弱化，經(jīng)濟增長停止或下滑，美股將沖高回落。