我國體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境分析——基于國家治理的視閾

陳曉峰

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我國體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境分析——基于國家治理的視閾

陳曉峰

上海體育學(xué)院,上海 2000438

運(yùn)用系統(tǒng)論分析方法對我國體育產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境進(jìn)行分析，認(rèn)為體育產(chǎn)業(yè)政策的環(huán)境由社會經(jīng)濟(jì)狀況、體制和制度條件和國際環(huán)境3個(gè)因素組成。體育產(chǎn)業(yè)政策主體必須時(shí)刻關(guān)注國家的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制、消費(fèi)品市場與生產(chǎn)要素市場的供求狀況，個(gè)人收入分配差距，居民消費(fèi)水平與特征等?，F(xiàn)行的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制也是制定體育產(chǎn)業(yè)政策直接的、基本的邊界，它決定著體育產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)、民主化程度和合法化程度。另外，國際體育環(huán)境也影響著體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值選擇、目標(biāo)選擇、途徑選擇和治理實(shí)踐。體育產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)行過程，實(shí)際上就是國家治理系統(tǒng)對政策環(huán)境進(jìn)行權(quán)威性分配的反應(yīng)過程。任何國家、社會的體育產(chǎn)業(yè)政策活動都必須在一定的環(huán)境下進(jìn)行，政策需求產(chǎn)生于政策環(huán)境的刺激，并從政策環(huán)境反饋到國家治理系統(tǒng)。

體育產(chǎn)業(yè)；政策環(huán)境；體制；國家治理

1 引言

國家治理的提法產(chǎn)生于政治民主、經(jīng)濟(jì)勃興、社會變革和學(xué)術(shù)觀念轉(zhuǎn)型的宏大背景之下，國家治理實(shí)踐也基本依照公共行政改革中的組織治理，經(jīng)濟(jì)關(guān)系改良中的市場治理和社會公共事務(wù)協(xié)調(diào)中的社會治理等展開。

體育產(chǎn)業(yè)政策是國家治理的重要實(shí)踐組成。從國際政策環(huán)境來看，英國的整體性治理實(shí)踐是應(yīng)用在體育產(chǎn)業(yè)政策上較早和相對成熟的治理模式。1997年，英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erry Hicks）在出版的《整體政府》一書中，首次提出了國家整體性治理的理念。英國政府隨后在?？怂估碚摶A(chǔ)上提出了“協(xié)同政府”的國家治理模式（寇丹，2012）。這一模式后來演變?yōu)轶w育產(chǎn)業(yè)政策的國家治理模式（或稱為“體育產(chǎn)業(yè)的整體性治理”），英國發(fā)起的這一體育產(chǎn)業(yè)政策國家治理模式得到了西方許多國家體育組織的認(rèn)可與效仿。隨后，英國政府設(shè)立“效率統(tǒng)一”（efficiency unite）監(jiān)察機(jī)構(gòu)并推行對國家行政部門的工作效率進(jìn)行督查和促進(jìn)的“下一步行動方案”和“公民憲章運(yùn)動”，都是在完善整體性治理理念的背景下進(jìn)行的，并為此深刻影響了英國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定。同樣，美國政府頒布的“國家表現(xiàn)審計(jì)”“國家治理評估”和“政府改革”，德國政府頒布的“2010年議程”，澳大利亞的“跨部門國家協(xié)同框架”和“整體性政府改革”等（陳振明，2000，2002；俞可平，2000，2008；王詩宗，2010；胡佳，2010），在體育市場治理或企業(yè)治理（Corporate Governance）方面，都強(qiáng)調(diào)國家整體性治理的重要性，體育產(chǎn)業(yè)的跨部門協(xié)調(diào)治理都是由中央政府的法律進(jìn)行規(guī)制的。例如，澳大利亞政府理事會就是國家重大發(fā)展政策制定的平臺，實(shí)行整體政府的跨部門協(xié)調(diào)功能。體育產(chǎn)業(yè)政策的制定也是國家政府理事會協(xié)同地方政府理事會主席、體育部門法人、體育經(jīng)營活動者在整體政府運(yùn)行的法律邊界下不斷向前推進(jìn)的（Tony Ward，2010）。因此，國家治理視閾成為了國際體育產(chǎn)業(yè)政策制定的總趨勢。體育產(chǎn)業(yè)政策的制定是有邊界限制的這一觀點(diǎn)也為國際社會所接受，并在大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家實(shí)施。

從國內(nèi)政策環(huán)境來看，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國際競爭力發(fā)展為主要依據(jù)，對我國體育產(chǎn)業(yè)瓶頸問題的突破實(shí)踐成為了我國體育產(chǎn)業(yè)政策制定的基本模式。叢湖平等（2013）認(rèn)為：“解決體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，離不開以產(chǎn)業(yè)關(guān)系政策、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策三個(gè)維度為基本政策構(gòu)架，來探討體育產(chǎn)業(yè)政策的選擇問題?！碑?dāng)前中國應(yīng)該從“體育產(chǎn)業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)布局、職業(yè)體育發(fā)展、公共體育場（館）運(yùn)營、健身服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展和商業(yè)性體育賽事產(chǎn)業(yè)的國際化發(fā)展”這五大領(lǐng)域來構(gòu)筑體育產(chǎn)業(yè)政策。他們的觀點(diǎn)基本被政府和學(xué)術(shù)界普遍接受。易劍東（2016）和鄭志強(qiáng)（2013）等則主要從我國體育產(chǎn)業(yè)人才不足、政府對體育的財(cái)政投入有限、體育器材設(shè)施層次不高品牌不強(qiáng)、體育場館數(shù)量不足、體育產(chǎn)業(yè)信息和知識意識淡薄等問題出發(fā)，呼吁通過政策支持來促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些體育產(chǎn)業(yè)政策的主流研究雖未系統(tǒng)闡述政策環(huán)境，但都預(yù)設(shè)了影響體育產(chǎn)業(yè)政策制定的社會經(jīng)濟(jì)條件、體制制度因素和國際發(fā)展環(huán)境等政策環(huán)境前提。前人研究都為系統(tǒng)從國家治理邊界來討論體育產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境提供了非常好的借鑒。

2 核心概念與方法

2.1 核心概念

2.1.1 國家治理視閾下的體育產(chǎn)業(yè)政策

“治理”開始在國際體育界流行，始于20世紀(jì)90年代。進(jìn)入21世紀(jì)，“善治”又成為眾多國際體育組織和部分國家體育組織關(guān)注的焦點(diǎn)和政策制定的目標(biāo)。英國、澳大利亞、歐盟以及國際奧委會等政府和非政府實(shí)體紛紛發(fā)布了關(guān)于體育善治的文件，指導(dǎo)和幫助各國家和國際體育組織解決戰(zhàn)略管理和組織治理等方面的問題。這些文件在當(dāng)時(shí)或后來都成為了體育發(fā)展的重大政策。

從國家治理的視閾看，體育產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)是以體育為手段或?qū)崿F(xiàn)途徑的對一般體育經(jīng)濟(jì)活動的治理。但其又可超越體育范疇本身而深入諸多社會公共事務(wù)與社會問題的治理之中，這樣，體育產(chǎn)業(yè)政策便又成為了參與國家治理的一種手段。但是，任何體育產(chǎn)業(yè)政策又不能超越國家治理理念的邊界或者制度的閾值。從這個(gè)角度理解，體育產(chǎn)業(yè)政策的研究既包括體育體制以及體育法治問題的探討，又是從國家治理的制度邊界對體育產(chǎn)業(yè)的定位、體育經(jīng)濟(jì)部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置、體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的自治與法律干涉等問題的研究，明確國家法律對體育產(chǎn)業(yè)規(guī)制的不同模式，并借此討論國家法律規(guī)制與體育產(chǎn)業(yè)自治的關(guān)系。

然而，各國政治制度、社會制度及發(fā)展程度的不同，國家治理的理念也就各異，對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能定位乃至體育部門的設(shè)置就有不同的管理模式，體育產(chǎn)業(yè)治理也就有不同的理念和思路。特別是21世紀(jì)以來，我國法制建設(shè)進(jìn)一步深化完善，正在逐步實(shí)現(xiàn)從“人治”走向“法治”的根本性變革。而體育產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展則是要推進(jìn)能夠均衡運(yùn)籌多方面法治變量、協(xié)調(diào)體育經(jīng)濟(jì)活動的制度建設(shè),做到體育產(chǎn)業(yè)政策有法可依，有章可尋。這就要求我們在制定體育產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，充分考慮政策環(huán)境，既要觀察體育產(chǎn)業(yè)政策所在的社會條件和經(jīng)濟(jì)狀況，觀察社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響與要求；又要考慮體育產(chǎn)業(yè)政策是在一定的國家治理理念和管理體制的限制閾值之下產(chǎn)生的，受到管理體制的影響；還要考慮全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢之下，體育產(chǎn)業(yè)政策具有全球效應(yīng)，要在國際視野之下來制定體育產(chǎn)業(yè)政策。

2.1.2 政策環(huán)境

提及政策環(huán)境，自然繞不開后行為主義政治學(xué)理論的倡導(dǎo)人，政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者戴維·伊斯頓（David Easton）。他在1965年出版的《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中，提出了他的政策環(huán)境的基本思想。我們可以把它描述成輸入、輸出和反饋的一個(gè)循環(huán)節(jié)。而該循環(huán)節(jié)的不斷運(yùn)行正是伊斯頓為揭示公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制而建立的一個(gè)公共政策系統(tǒng)模型（圖1）。伊斯頓提出“任何政策制定過程必然包含政治系統(tǒng)、環(huán)境、輸入、利益訴求、支持、交換過程、輸出、結(jié)果和反饋等程序要素”[7]。“政治系統(tǒng)”是與國家行政治理要素相聯(lián)系的整體系統(tǒng)，是國家強(qiáng)制力推行的分配制度與機(jī)制；“環(huán)境”是指與國家行政系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系的各種影響因素，因類型和種屬劃分不同，環(huán)境的描述也不盡相同。環(huán)境既是政治系統(tǒng)的生成物，同時(shí)也是政治系統(tǒng)的制造物。“輸入”是指外界要素對系統(tǒng)的干預(yù)和反應(yīng)過程，包括供給的輸入和需求的輸入；“輸出”主要是指國家機(jī)關(guān)通過強(qiáng)制力實(shí)施和頒布的行政命令、法規(guī)等方式影響環(huán)境的活動[7]。

圖1 戴維·伊斯頓政策系統(tǒng)的動力反應(yīng)模式

Figure1. The Dynamic Response Model of David Easton Policy System

戴維·伊斯頓所提出的政策系統(tǒng)的動力反應(yīng)模式解釋了公共政策產(chǎn)生的過程是政治系統(tǒng)與環(huán)境要素耦合的結(jié)果。這種耦合過程一般是從輸入開始的，包括各種要素的輸入，然后系統(tǒng)中對要素進(jìn)行加工。這里所說的要素就是指環(huán)境要素，也可以說是政策環(huán)境。戴維·伊斯頓認(rèn)為，“任何公共政策的產(chǎn)生過程，本身就是國家控制的政治系統(tǒng)在充分考慮環(huán)境要素影響下所做出的強(qiáng)制力的分配過程”[7]。美國學(xué)者E.安德森（James E. Anderson，2009）在戴維·伊斯頓政策環(huán)境理論的基礎(chǔ)上，提出“政策環(huán)境的矛盾是導(dǎo)致新政策產(chǎn)生的根源，政策環(huán)境影響著政策制定者的行動方向”。E.安德森更為豐富的政策環(huán)境思想包括了政治、文化、經(jīng)濟(jì)、社會、人口、階層、地理等因素。“我們認(rèn)為的政策環(huán)境是指對政策產(chǎn)生、運(yùn)行和發(fā)展的一切影響因素的總和?！盵40]

2.2 方法討論

我國體育產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的分析是使用系統(tǒng)論的理論分析工具來對整體系統(tǒng)進(jìn)行解構(gòu)的，系統(tǒng)論首先要求找到與系統(tǒng)環(huán)境相關(guān)的所有要素，其次，要求研究單個(gè)的環(huán)境要素，通過對每一個(gè)環(huán)境要素的改進(jìn)和調(diào)整，去改變整個(gè)政策系統(tǒng)。如用系統(tǒng)論的方法分析體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境主要是為了更好地調(diào)整體育產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，均衡系統(tǒng)中各要素的利益關(guān)系，從而使系統(tǒng)從混亂狀態(tài)重新建立一種穩(wěn)態(tài)的平衡。

當(dāng)前，我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r在系統(tǒng)論的框架下體現(xiàn)出來的環(huán)境因素主要包括社會經(jīng)濟(jì)方面、體制和制度方面以及國際方面。依據(jù)這3個(gè)方面的環(huán)境因素，再整合國家治理邊界（閾值），可以得到我國體育產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)模型，這個(gè)模型如果保持均衡運(yùn)行的話，無疑會優(yōu)化我國體育產(chǎn)業(yè)政策，從而實(shí)現(xiàn)我國體育產(chǎn)業(yè)從管理走向治理（圖2）。

圖2 國家治理視閾下的體育產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)

Figure2. Sports Industry Policy System from the Perspective of National Governance

3 社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響

社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境也可以說是社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，是影響體育產(chǎn)業(yè)政策的重要環(huán)境要素。社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括國家的經(jīng)濟(jì)體制屬性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。政府在制定體育產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，首先需要考慮的因素就是本國或本土的社會經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)和客觀需要出發(fā)做出體育產(chǎn)業(yè)政策預(yù)期。

3.1 經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素是制定和實(shí)施體育產(chǎn)業(yè)政策的基本出發(fā)點(diǎn)

體育行業(yè)發(fā)展首先要順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方略，國家的資源配置是體育產(chǎn)業(yè)政策制定的基礎(chǔ)。體育領(lǐng)域僅是國家資源配置的一個(gè)部分，國家不可能解決體育領(lǐng)域內(nèi)的所有問題，而我國體育事業(yè)的飛速發(fā)展又暴露了資源極度短缺的問題。這樣，體育事業(yè)發(fā)展在適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要情況下，體育開始走向市場，指導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)開始逐步形成。

我國在改革開放初期提出的經(jīng)濟(jì)政策是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”。當(dāng)時(shí)，體育產(chǎn)業(yè)的概念還遠(yuǎn)未提出，但也已經(jīng)出現(xiàn)了一些體育產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)。

1984年，中共中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動的通知》，提出“體育場館要改善管理、提高使用率，成為開展群眾體育活動和培訓(xùn)體育人才的基地；同時(shí)，要講究經(jīng)濟(jì)效益，積極創(chuàng)造條件實(shí)行多種經(jīng)營，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、半企業(yè)性質(zhì)的單位”[8]。自此，體育系統(tǒng)的營利性體育社團(tuán)和場館運(yùn)營大量出現(xiàn)。1986年，國家體委制定的《關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》提出“體育場館在保證體育活動的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營，廣開財(cái)路，提高場館使用率，逐步做到自負(fù)盈虧，以場館養(yǎng)場館”“鼓勵(lì)專業(yè)運(yùn)動隊(duì)與企業(yè)合作，提倡體育競賽與經(jīng)營活動聯(lián)合進(jìn)行”[8]。此后，體育產(chǎn)業(yè)正式在全國啟動，地方性體育經(jīng)營活動等相關(guān)政策也相繼出臺。

1993年，國務(wù)院正式頒發(fā)文件，明確國家第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，體育事業(yè)被列入發(fā)展規(guī)劃之中，并在政策文件中提出“有條件的競技體育應(yīng)逐步向?qū)嶓w化、職業(yè)化、商品化過渡”，要求體育系統(tǒng)建立“體育服務(wù)體系”[9]。國家體委響應(yīng)國務(wù)院政策要求，隨即出臺了《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》和《國家體委關(guān)于培育體育市場、加快體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的意見》，提出了“建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、符合現(xiàn)代體育運(yùn)動規(guī)律，國家調(diào)控，依托社會的體育體制?！薄拔覈w育產(chǎn)業(yè)要面向市場，走向市場，以產(chǎn)業(yè)化為方向”[42]的總體發(fā)展目標(biāo)和基本發(fā)展思路。自此，我國體育產(chǎn)業(yè)政策體系初步形成（圖3）。

圖3 經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響

Figure3. The Impact of Economic Environment on Sports Industry Policy

3.2 經(jīng)濟(jì)實(shí)力是體育產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施的基本條件

體育產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施是需要成本的。其中，經(jīng)濟(jì)成本和制度成本是重要保證條件。體育產(chǎn)業(yè)政策制定要在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政策允許范圍之內(nèi)來進(jìn)行思考，這樣才能可行和有效。

20世紀(jì)80年代改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長速度較快。特別是21世紀(jì)以來，國內(nèi)國民生產(chǎn)總值（GDP）基本實(shí)現(xiàn)每5年翻一番。2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到10.03萬億元，2005年GDP達(dá)到18.73萬億元，2010年GDP達(dá)到41.30萬億元，2016年GDP達(dá)到74.4萬億元。而據(jù)國家體育總局統(tǒng)計(jì)，2015年，國家體育產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出為1.7萬億元，增加值為5 494億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為0.8%[30]。全球體育產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的平均值為2.1%，我們離這一數(shù)值還有相當(dāng)大的差距。這一差距也說明我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有巨大的發(fā)展空間。特別是我國目前經(jīng)濟(jì)總量占據(jù)世界第2的位置，雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為我國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障（圖4）。

圖4 2015年體育產(chǎn)業(yè)占各國GDP比重

Figure 4. Sports Industry Accounted for the Proportion of GDP in 2015

當(dāng)然，2008年北京舉辦第29屆夏季奧運(yùn)會也為我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了重大機(jī)遇。政府也在此時(shí)因勢利導(dǎo)，在政策文件中提出：“積極引導(dǎo)體育消費(fèi)，培育體育市場，加強(qiáng)體育健身服務(wù)市場的規(guī)范化管理，提高中國體育用品業(yè)的自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)體育無形資產(chǎn)的開發(fā)和保護(hù)，完善體育產(chǎn)業(yè)政策，理順體育產(chǎn)業(yè)活動的管理體制，做好體育彩票的發(fā)行工作?！盵35]這些政策措施引導(dǎo)和培育著體育市場的成長。2008年全年，我國體育用品制造業(yè)實(shí)現(xiàn)了累計(jì) 1 088.31億元的增加值[35]。

借著北京奧運(yùn)會的機(jī)遇，我國也催生了較多高質(zhì)量的體育產(chǎn)業(yè)政策，如《體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類（試行）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資體育產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》等；建立了我國體育產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)制度；明確了我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)等，從而加速推動了我國體育產(chǎn)業(yè)的市場化和社會化（圖5）。

圖5 經(jīng)濟(jì)實(shí)力對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響

Figure 5. The Influence of Economic Strength on Sports Industry Policy

3.3 經(jīng)濟(jì)社會因素影響體育產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和方向

體育產(chǎn)業(yè)政策體系中占主導(dǎo)地位的是國家的經(jīng)濟(jì)政策和體育發(fā)展政策的互為補(bǔ)充。如體育產(chǎn)業(yè)政策的出臺一定是先有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策做為上位的依據(jù)，然后再由部門依據(jù)當(dāng)前體育資源狀況來制定和推行相關(guān)的體育產(chǎn)業(yè)政策。因此，國家整體戰(zhàn)略制約著我國各行業(yè)政策的目標(biāo)與方向，同樣也影響到我國體育產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域。近年來，“全民健身”與“健康中國”上升到我國國家戰(zhàn)略后，相適應(yīng)的體育產(chǎn)業(yè)就會以蓬勃的速度開展，這樣也急需體育產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)。可以說，國家戰(zhàn)略時(shí)常會影響到我國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定和發(fā)展。

體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展本質(zhì)上取決于國民消費(fèi)水平、國民對體育健身的認(rèn)知等這些與經(jīng)濟(jì)條件相關(guān)的社會因素。如1995年6月20日，我國頒布的《全民健身計(jì)劃綱要》提出：“努力實(shí)現(xiàn)群眾體育與國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；廣泛開展全民健身活動，不斷滿足人民日益增長的體育健身需求，基本建成有中國特色的全民健身體系；按照公共財(cái)政配置的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向，加快城鄉(xiāng)基層公共體育設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步健全社會力量積極興辦，群眾廣泛參與的群眾體育管理格局。”[35]這其實(shí)就是在為體育產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展指明目標(biāo)與方向。而決定體育產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)與方向也正是《全民健身計(jì)劃綱要》中提出的“人民日益增長的體育健身需求”“為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)”等。此前，體育產(chǎn)業(yè)在全民健身領(lǐng)域的表現(xiàn)不是太明顯，基本是因?yàn)槿嗣竦慕∩硇枰€不是很強(qiáng)烈，均等化服務(wù)的概念還沒有被認(rèn)識和普及，這些經(jīng)濟(jì)條件的社會因素沒有增長、積累到影響體育產(chǎn)業(yè)政策制定目標(biāo)的高度。而在競技體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展上則不同。社會有對競技體育賽事的強(qiáng)烈需要，國家也有對競技體育爭金奪銀的需求，這樣就引導(dǎo)了社會力量對競技體育賽事的極度關(guān)注與參與。而社會力量中的民間資本在服務(wù)于全民健身和大眾健康領(lǐng)域就受到多種社會因素的限制，也包括政策環(huán)境的限制。民間資本就是社會力量的代表之一，也是經(jīng)濟(jì)條件下的社會因素之一。

國家在制定體育產(chǎn)業(yè)政策時(shí)也會考慮到影響體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)和方向的因素問題，并會在政策上引導(dǎo)社會因素與體育產(chǎn)業(yè)政策在目標(biāo)和方向上相匹配。如2009年10月1日起施行的《全民健身?xiàng)l例》中就規(guī)定每年8月8日為“全民健身日”，提出“國家支持、鼓勵(lì)、推動與人民群眾生活水平相適應(yīng)的體育消費(fèi)以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”[5]。隨后，在國家引導(dǎo)層面，2010年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》和2011年2月出臺的《全民健身計(jì)劃（2011-2015年）》等，其中就提出“到2015年形成覆蓋城鄉(xiāng)比較健全的全民健身公共服務(wù)體系的目標(biāo)任務(wù)”[16]。而配套政策如《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》《全民健身計(jì)劃（2016-2020年）》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，政策目標(biāo)非常明確。當(dāng)然，具體產(chǎn)業(yè)政策的制定一定要受到前面國家政策的合理引導(dǎo)。

體育產(chǎn)業(yè)政策的出臺要依據(jù)經(jīng)濟(jì)大氣候，緊跟社會發(fā)展目標(biāo)和方向。例如，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《廣東省民政廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)公益服務(wù)類社會組織發(fā)展的若干規(guī)定》，這些政策直接影響到體育產(chǎn)業(yè)政策的制定，相配套的體育產(chǎn)業(yè)政策如《關(guān)于加快體育俱樂部發(fā)展和加強(qiáng)體育俱樂部管理的意見》《關(guān)于推進(jìn)大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放的通知》《國家體育產(chǎn)業(yè)基地管理辦法（試行）》等也相繼出臺。

所以，國家經(jīng)濟(jì)社會因素與我國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定具有較強(qiáng)的相關(guān)性，會影響我國體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的目標(biāo)和方向（圖6）。

圖6 經(jīng)濟(jì)社會因素對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響

Figure 6. The Influence of Social Factors of Economic Conditions on Sports Industry Policies

3.4 社會經(jīng)濟(jì)利益的分配調(diào)節(jié)是體育產(chǎn)業(yè)政策體系確定的主要根據(jù)

在社會生活的諸多領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)利益是最基本的關(guān)系。一定歷史時(shí)期體育產(chǎn)業(yè)政策體系的目標(biāo)和大量社會經(jīng)濟(jì)政策的確立要依據(jù)其所屬國家的經(jīng)濟(jì)狀況及對其分配與矛盾關(guān)系的調(diào)節(jié)。1994年，國家允許發(fā)行體育彩票籌集體育事業(yè)發(fā)展基金，2013年，國家推出“政府購買公共服務(wù)”的施政方針就是社會經(jīng)濟(jì)利益向體育領(lǐng)域內(nèi)的分配和調(diào)節(jié)。據(jù)此，也催生了一系列相關(guān)配套的體育產(chǎn)業(yè)政策。2016年，國家體育總局印發(fā)的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出“體育彩票與競賽表演業(yè)、健身休閑業(yè)、場館服務(wù)業(yè)、體育中介業(yè)、體育培訓(xùn)業(yè)、體育傳媒業(yè)、體育用品業(yè)一起，被列入體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”[11]。

以體育彩票業(yè)為例（表1），我國建立體育彩票收益的社會經(jīng)濟(jì)利益分配調(diào)節(jié)制度，是政府依據(jù)特定經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行合理的分配和調(diào)節(jié)，其本身就是體育產(chǎn)業(yè)政策的合理引導(dǎo)點(diǎn)。在這樣的政策引導(dǎo)下，我國體育彩票業(yè)在2015年底實(shí)現(xiàn)體育彩票累計(jì)銷售6 799億元，年增長19%，籌集公益金1 762億元[11]。

同樣，國家體育總局在彩票公益金的使用中有接近89%是用于群眾體育。據(jù)《國家體育總局2015年度本級體育彩票公益金使用情況公告》數(shù)據(jù)顯示，2015年國家在群眾體育工作方面共使用了彩票公益金24.2億元，其中，21億元用于購買體育健身器材和建設(shè)全民健身路徑，1.4億元用于開展全民健身活動，0.8億元用于引導(dǎo)發(fā)展群眾體育隊(duì)伍，0.4億元用于大眾健身科學(xué)的研究與宣傳[13]。這些社會經(jīng)濟(jì)利益的分配調(diào)節(jié)，同樣會推動相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)行業(yè)的發(fā)展。而從彩票業(yè)來看，社會經(jīng)濟(jì)利益分配調(diào)節(jié)又是引導(dǎo)相關(guān)政策逐漸成熟和自成體系的重要依據(jù)。

表1 我國體育彩票相關(guān)政策與內(nèi)容

政府購買公共服務(wù)概念的提出，也影響著我國體育產(chǎn)業(yè)政策的方向。2012年7月國務(wù)院印發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，提出“基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，公民都有獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)”“創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，引入競爭機(jī)制，積極采取購買服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化”[17]。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”[18]。此后，相繼出臺了《關(guān)于購買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法》[12]和《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》等政策文件，提出“鼓勵(lì)社會力量建設(shè)小型化、多樣化的活動場館和健身設(shè)施，政府以購買服務(wù)等方式予以支持”[20]。以上國家政策的宏觀導(dǎo)向和社會經(jīng)濟(jì)利益的分配調(diào)節(jié)政策，為推進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)提供了政策支持和方向。

上述都體現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)利益的分配調(diào)節(jié)手段對我國體育產(chǎn)業(yè)政策體系形成的重要作用（圖7）。

4 體制和制度環(huán)境對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響

體制有各種類型，如政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、教育體制、體育體制等，其中又以政治體制和經(jīng)濟(jì)體制最為重要。政治體制是指“以政治權(quán)力的運(yùn)作為核心的政治設(shè)置的總和，可以細(xì)分為領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、行政管理體制、干部人事體制等”[37]。經(jīng)濟(jì)體制是指“在一定所有制基礎(chǔ)上的組織、管理國民經(jīng)濟(jì)的體系和制度，規(guī)定了國家經(jīng)濟(jì)政策的基本方向和特點(diǎn)”[37]。經(jīng)濟(jì)政策是在經(jīng)濟(jì)體制下形成的，不同經(jīng)濟(jì)體制及完善程度不同的管理制度、方法和組織形式，會產(chǎn)生不同特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)政策和政策效果。因此，現(xiàn)行的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制是制定體育產(chǎn)業(yè)政策直接的、基本的依據(jù)。當(dāng)然，我國現(xiàn)行的體育體制也是當(dāng)前政治體制和經(jīng)濟(jì)體制下的衍生物，對現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)政策的制定具有不可或缺的影響。

4.1 體制環(huán)境決定體育產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)和民主化程度

對我國體育產(chǎn)業(yè)管理主體的追溯，始于1952年國家體委（全稱為中華人民共和國體育運(yùn)動委員會）成立，下設(shè)辦公廳、群眾體育司、運(yùn)動競賽司、國際聯(lián)絡(luò)司、教育司、宣傳司、人事處（后改人事司）和計(jì)劃財(cái)務(wù)處（后改計(jì)劃財(cái)務(wù)司）。1956年3月23日，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)了原國家體委的《體委組織簡則》，對體委的工作職責(zé)：“參與體育用品生產(chǎn)計(jì)劃的制定并監(jiān)督其執(zhí)行，批準(zhǔn)制造體育用品的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)”給予認(rèn)可。這是國務(wù)院最早在政策上明確我國體育產(chǎn)業(yè)的管理主體和職責(zé)的文件。

1994年4月，根據(jù)八屆人大一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，“研究制定體育經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營活動的政策法規(guī)，歸口管理體育市場”[42]被列為國家體委的主要職責(zé)之一。計(jì)劃財(cái)務(wù)司承擔(dān)“擬定體育健身娛樂、競賽表演、訓(xùn)練服務(wù)、技術(shù)信息等體育經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營活動及體育市場管理的政策法規(guī)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)直屬單位多種經(jīng)營活動，歸口管理體育基金和各種集資”[42]等具體職責(zé)。1994年8月，國家體委體育產(chǎn)業(yè)辦公室正式組建（隸屬于計(jì)劃財(cái)務(wù)司）。

圖7 社會經(jīng)濟(jì)利益的分配調(diào)節(jié)對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響

Figure 7. The Impact of the Adjustment of Social Economic Benefits on Sports Industry Policies

1998年5月，根據(jù)九屆人大一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國家體委改組為國家體育總局，原計(jì)劃財(cái)務(wù)司改為體育經(jīng)濟(jì)司，下設(shè)體育產(chǎn)業(yè)處承擔(dān)相關(guān)具體職責(zé)。與1994年機(jī)構(gòu)改革方案相比，對體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)職責(zé)的表述進(jìn)行了較大調(diào)整：1）將“研究制定體育經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營活動的政策法規(guī)”改為“研究擬訂體育產(chǎn)業(yè)政策”；2）將“歸口管理體育市場”改為“發(fā)展體育市場”；3）增加了“制定體育經(jīng)營活動從業(yè)條件和審批程序”的職責(zé)[10]。2009年3月4日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家體育總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定》，其中對總局有關(guān)職責(zé)修改為“擬訂體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策，規(guī)范體育服務(wù)管理，推動體育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，負(fù)責(zé)體育彩票發(fā)行管理”，取消了“發(fā)展體育市場”的職責(zé)[14]。

這些表述的調(diào)整，特別是將“制定政策”調(diào)整為“擬訂政策”，正是依據(jù)我國的體制環(huán)境，做到政策的出臺既要人民民主，也要民主集中；既要政府管理社會，也要社會監(jiān)督政府，同時(shí)也規(guī)避了體育產(chǎn)業(yè)政策的制定權(quán)力掌握在少數(shù)利益群體手中。行業(yè)管理主體只有擬訂政策的權(quán)力，政策的最終制定要在“擬訂”的基礎(chǔ)上，經(jīng)過各級目標(biāo)群體的檢查和論證，最終由國務(wù)院頒布實(shí)施，保證了體育產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)和民主化程度。

4.2 體制環(huán)境決定著體育產(chǎn)業(yè)政策的合法化程度

一項(xiàng)好的體育產(chǎn)業(yè)政策必須是合法的政策。體育產(chǎn)業(yè)政策的合法化程度是由整個(gè)社會的法治狀況決定的。只有在一個(gè)法律制度健全，真正做到依法治國、依法行政、依法治體的社會中，體育產(chǎn)業(yè)政策才可能從內(nèi)容到形式都實(shí)現(xiàn)合法化。我國在20世紀(jì)90年代初期就逐步開始加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，完善法律法規(guī)，并醞釀“依法治國”的方針政策。并于黨的十五大上正式把“依法治國”定為治國理政的基本方針，提出“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法制化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”[33]。

在國家完善法制建設(shè)的背景下，《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）于1995年8月29日在第八屆全國人大常委會第十五次會議通過?！扼w育法》雖然沒有采用“體育產(chǎn)業(yè)”的概念，但對原國家體委己經(jīng)實(shí)行的部分社會化、產(chǎn)業(yè)化政策從法律層面予以了肯定[28]?！扼w育法》的出臺，使我國體育事業(yè)發(fā)展邁進(jìn)了以法治體的新時(shí)代?！扼w育法》全文共五十六條，其中第三條、第三十五條、第四十二條、第四十四條和第四十七條涉及體育社會化、產(chǎn)業(yè)化問題，也就是我們今天說的體育產(chǎn)業(yè)政策（表2）。

表2 《中華人民共和國體育法》中涉及的體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容[30]

習(xí)近平同志更是多次在講話中提到治國理政的思想，并把“依法治國”貫穿其中。習(xí)近平同志在中共十八屆四中全會中提到：“治理一個(gè)國家、一個(gè)社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。”[34]他還指出：“我國是一個(gè)有十三億多人口的大國，我們黨在這樣一個(gè)大國執(zhí)政，要保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，都需要秉持法律這個(gè)準(zhǔn)繩、用好法治這個(gè)方式?！盵44]這是我黨在新時(shí)期部署治國理政的基本思路，是中國特色社會主義理論的核心內(nèi)容，還是我們國家治理所要考慮的基本政治環(huán)境，更是我們討論體育產(chǎn)業(yè)政策的基本邊界。

我國體育行政主管部門響應(yīng)中央號召，于2016年6月29日在四川瀘州召開了全國體育政策法規(guī)規(guī)劃工作會議。國家體育總局副局長高志丹在會上提出：“深化體育改革、建設(shè)體育強(qiáng)國必須高度重視體育政策法規(guī)規(guī)劃工作。要進(jìn)一步加強(qiáng)體育法治工作，不斷完善中國特色體育法律體系建設(shè)，加快推動修改《體育法》的步伐，加強(qiáng)全民健身、競技體育、職業(yè)體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育社會組織和體育管理干部隊(duì)伍等重要領(lǐng)域的體育法律法規(guī)建設(shè)?！盵29]這種“依法治國”“依法治體”的政治體制環(huán)境，以及新修改后的《體育法》，都將進(jìn)一步規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)政策的合法化程度。

4.3 制度文化制約著體育產(chǎn)業(yè)政策信息的輸入

當(dāng)代政策學(xué)研究的權(quán)威布里埃爾·A·阿爾蒙德（1987）認(rèn)為，“制度文化是指一個(gè)國家在特定的歷史時(shí)期為社會發(fā)展的需要而制定的一套有組織的規(guī)范體系。主要包括國家的行政管理體制、人才培養(yǎng)選拔制度、法律制度和民間信仰和感情”[27]。由本民族的歷史和現(xiàn)在社會、經(jīng)濟(jì)、政治活動進(jìn)程所形成。“每一個(gè)社會內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會傳遞得來的關(guān)于政府治理行為聚集，制度文化通常包含國家治理行為的心理因素，如信念、情感及評價(jià)等?！盵24]

“體育產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生過程實(shí)質(zhì)上就是體育產(chǎn)業(yè)決策和制定該決策的政策環(huán)境的匹配過程，這個(gè)匹配過程的結(jié)果和最終產(chǎn)品是體育產(chǎn)業(yè)政策。”[48]從這一意義上說，體育產(chǎn)業(yè)的政策信息輸入也是一種文化的輸入，而制度文化就是選擇政策信息輸入的文化。這樣，體育產(chǎn)業(yè)的政策信息輸入的選擇必然受到制度文化邊界的制約。因而，制度文化對體育產(chǎn)業(yè)政策信息的輸入過程有著深遠(yuǎn)的影響。

戴維·伊斯頓的政策環(huán)境系統(tǒng)論中把政策制定過程看作是一個(gè)“輸入-轉(zhuǎn)換-輸出”的系統(tǒng)[33]。當(dāng)國內(nèi)外體育環(huán)境作用于政治體系，產(chǎn)生了反映體育產(chǎn)業(yè)需求政策信息，政策信息在制度體系內(nèi)部轉(zhuǎn)換為體育產(chǎn)業(yè)政策，成為政策輸出。在體育經(jīng)營活動的實(shí)踐中，人們對體育產(chǎn)業(yè)政策的種種要求和支持轉(zhuǎn)化為政策信息。這種對體育產(chǎn)業(yè)政策的要求和支持（圖1）進(jìn)入國家制度體系內(nèi)部便是政策信息的輸入。制度文化對政策信息的輸入的影響效應(yīng)是非常全面的。首先，它影響著政策信息的輸入內(nèi)容。不符合制度文化習(xí)慣的內(nèi)容和形式是拒絕輸入的，也就是說，不符合主流價(jià)值觀的體育產(chǎn)業(yè)政策要求和支持是不會被輸入的。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，體育的職業(yè)化、社會化發(fā)展需求和支持是不會被當(dāng)成政策信息輸入的，這樣就不可能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，輸出相關(guān)的體育產(chǎn)業(yè)政策；到了市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，體育的職業(yè)化、民間資本的投資需求便很容易成為政策信息，最后在輸入-轉(zhuǎn)換系統(tǒng)下，輸出了相關(guān)的體育產(chǎn)業(yè)政策。其次，制度文化影響著政策信息的輸入途徑。政策信息的輸入途徑其實(shí)是政策環(huán)境對政策輸出的影響。政策信息的輸入途徑分為內(nèi)部的輸入和外部的輸入。我國體育產(chǎn)業(yè)政策的信息輸入過程，表現(xiàn)出較為明顯的“內(nèi)部輸入”的特征。任何一個(gè)國家的體育產(chǎn)業(yè)政策不可能完全依賴社會群體的利益訴求的表達(dá)，政府對社會群體的利益表達(dá)進(jìn)行合理的分流和干預(yù)，進(jìn)行資源和利益的權(quán)衡分配是必須的。但我們也要加強(qiáng)“內(nèi)部輸入”功能的非政府延伸，做到公眾、黨組織和政府三者之間的信息溝通和互動。

5 國際體育環(huán)境對體育產(chǎn)業(yè)政策的影響

5.1 國際體育環(huán)境影響著體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值選擇

價(jià)值選擇，源自于主體與客體的雙向互動。在馬克思主義哲學(xué)范疇中：“價(jià)值是反映主體滿足客體需要的作用大小和效益多少的關(guān)系?！币虼?，價(jià)值選擇就是主體依據(jù)自身需求得出滿足需求應(yīng)具備的條件，并以此為基礎(chǔ)對不同客體進(jìn)行比對，進(jìn)而選擇能實(shí)現(xiàn)效益最大化的方式。如此看來，體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值選擇，不僅要滿足體育產(chǎn)業(yè)政策主體與客體的需要，還要能夠揭示體育產(chǎn)業(yè)服務(wù)大眾的效益關(guān)系，使其資源配置得到最優(yōu)化。

一個(gè)國家制定體育產(chǎn)業(yè)政策的根本原則是以本國的實(shí)際情況為基本出發(fā)點(diǎn)，但隨著體育產(chǎn)業(yè)全球化、國際化發(fā)展浪潮的不斷推進(jìn)，國際體育環(huán)境已成為體育產(chǎn)業(yè)政策價(jià)值選擇的風(fēng)向標(biāo)。如今，國外體育企業(yè)幾乎涉及了整個(gè)體育產(chǎn)業(yè)，國外體育產(chǎn)品、資金、技術(shù)、管理方式和經(jīng)驗(yàn)等沖擊著中國國內(nèi)市場，但我國體育產(chǎn)業(yè)起步較晚，體育產(chǎn)品在國際市場的盈利率普遍較低。國外體育產(chǎn)業(yè)的大量涌入不僅給我們帶來了資金、技術(shù)和現(xiàn)代化的管理方法和手段，同時(shí)，也向我國的體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值選擇發(fā)起挑戰(zhàn)。

國外學(xué)者就體育產(chǎn)業(yè)政策也做過諸多研究，他們通過梳理近20年來西方國家的體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)多數(shù)西方國家在2000年以后進(jìn)行了體育產(chǎn)業(yè)政策改革，大多是圍繞大眾體育政策法案構(gòu)建了新的體育產(chǎn)業(yè)政策體系（表4）。

表4 部分國家體育產(chǎn)業(yè)政策中涉及的大眾健身法案

在國際體育產(chǎn)業(yè)政策治理實(shí)施效益分析的研究方面，學(xué)者們認(rèn)為，國際體育環(huán)境下的體育產(chǎn)業(yè)政策價(jià)值選擇更傾向于大眾健身服務(wù)，不僅可以獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益，如節(jié)省了國家醫(yī)療開支，而且，還能取得較大的社會效益，如提高個(gè)人服務(wù)國家社會的能力。在美國，國家干預(yù)下的體育產(chǎn)業(yè)政策偏向大眾健康，大眾體育得到進(jìn)一步普及，每年可以為美國節(jié)省760億美元的醫(yī)療開支[49]。在英國，國家對大眾體育健身進(jìn)行政策干預(yù)后，極大地拉動了體育消費(fèi)，國家直接經(jīng)濟(jì)健康效益達(dá)到10.6億英鎊，其中包括節(jié)省了約3%的醫(yī)療開支[45]。在加拿大，在對大眾健身服務(wù)進(jìn)行政策規(guī)制后，體育鍛煉人口每年增加了10%，因缺乏鍛煉導(dǎo)致的疾病發(fā)生率下降，為國家節(jié)省了1.5億美元的醫(yī)療開支[47]。學(xué)者們一致強(qiáng)調(diào)國家層面主觀干預(yù)下體育產(chǎn)業(yè)政策的積極效應(yīng)。

國際體育大環(huán)境下，體育產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展趨勢表明，大部分國家構(gòu)建的體育產(chǎn)業(yè)政策，其價(jià)值選擇都趨向于服務(wù)大眾健身，這些治理體系在滿足國民健康和社會發(fā)展需求的同時(shí)，也帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。國際體育環(huán)境必然也會影響到我國體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值選擇。事實(shí)也是如此，以前我國在體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值選擇上與全民健身領(lǐng)域還有一定的距離，自從國家量化指標(biāo)，將體育產(chǎn)業(yè)的核心放在滿足大眾健康的需求上后，這種距離正在逐漸縮小。

5.2 國際體育環(huán)境影響著體育產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)選擇

“以人為本”“科學(xué)健身”和“職業(yè)化”是國際體育的發(fā)展趨勢，也是全球化背景下對我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求。中國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目前處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期。在當(dāng)今這個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化，文化多元化的時(shí)代背景下，國際體育發(fā)展的環(huán)境將直接影響到我國體育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展政策制定時(shí)的目標(biāo)定位，甚至西方現(xiàn)代競技體育產(chǎn)業(yè)思想將直接沖擊我國體育產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展并在一定程度上左右我國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定。美國未來學(xué)者阿爾文·托夫勒在《未來的沖擊》一書中預(yù)言：“不管是工業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)，還是未來的體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)，西方總是引領(lǐng)著全球化的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展浪潮?！盵31]全球化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮無不對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，特別是國際體育的職業(yè)化發(fā)展模式成為我國體育職業(yè)化發(fā)展道路的參考。我國在原有競技體育體制下發(fā)展成為世界競技體育強(qiáng)國，競技體育產(chǎn)業(yè)化也已經(jīng)成為體育強(qiáng)國的一種標(biāo)志，從另一方面反映了國家的綜合實(shí)力。審視西方國家競技體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對中國的適用性，要在我國實(shí)際國情與國際體育環(huán)境有機(jī)統(tǒng)一的前提下，從倫理道德層面關(guān)注競技體育產(chǎn)業(yè)化的異化所帶來的負(fù)面影響，特別是職業(yè)體育的異化。我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策前提是不能脫離體育的“以人為本”的本質(zhì)。當(dāng)然，國際社會體育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的成熟的制度設(shè)計(jì)和企業(yè)文化也可以為我們提供很好的借鑒。

另外，我國的體育產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要作用也是不容忽視的，自2014年頒布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46）以來，體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。我國實(shí)行的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了保障。國家政策對體育產(chǎn)業(yè)的扶持使得人們對體育的刻板形象不再局限于身體活動，而是對體育產(chǎn)業(yè)有了新的認(rèn)識。這些變化不僅是市場的選擇，也受到西方競技體育產(chǎn)業(yè)化的啟發(fā)。體育產(chǎn)業(yè)資本本身的逐利性，決定了競技體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展會成為體育產(chǎn)業(yè)政策治理的主體。例如，歐洲與北美體育產(chǎn)業(yè)政策的差異導(dǎo)致了不同的發(fā)展結(jié)果：歐洲國家體育產(chǎn)業(yè)政策注重的是體育的公共屬性，強(qiáng)調(diào)體育是需要服務(wù)社會的目標(biāo)，因此，除了部分國家的競技體育職業(yè)聯(lián)賽外，歐洲體育產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展較為蕭條；而美國的體育產(chǎn)業(yè)政策注重的是扶持體育的職業(yè)化和俱樂部制式的企業(yè)化發(fā)展，其商業(yè)化模式使美國的體育產(chǎn)業(yè)占國家GDP值的3%，成為國家支柱產(chǎn)業(yè)。但是，美國體育產(chǎn)業(yè)高產(chǎn)值的同時(shí)也出現(xiàn)了體育產(chǎn)業(yè)異化的各類丑聞。美國學(xué)者WH Hernan等指出：“美國體育產(chǎn)業(yè)追求單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，必然會來帶來更多的社會越軌行為的出現(xiàn)，興奮劑事件、球場暴亂、槍擊事件等的出現(xiàn)就是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)過渡的利益最大化追逐而帶來不公引發(fā)的。我們應(yīng)該建立多元的體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展目標(biāo)。”[46]國際體育環(huán)境同樣呼吁我國體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的多元化。體育產(chǎn)業(yè)如果走的是極度競技化、經(jīng)濟(jì)化的道路，忽視體育“以人為本”的本質(zhì)思想，會出現(xiàn)脫離體育本質(zhì)的政策性失誤。體育產(chǎn)業(yè)政策的制定應(yīng)服務(wù)于人民，滿足人們對體育產(chǎn)品的需求，實(shí)現(xiàn)體育資源最大程度的利用率。我國體育產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該建立在社會、民間組織、政府的良性互動之中，建立在“自下而上”的機(jī)制之中，才能真正解決當(dāng)前體育產(chǎn)業(yè)政策的“政府失靈、市場失靈”等問題。體育產(chǎn)業(yè)政策這種獨(dú)特的價(jià)值導(dǎo)向，不僅需要多元的政策目標(biāo)的選擇，合理的市場結(jié)構(gòu)，還需要注重體育法治與市場的協(xié)同發(fā)展。

5.3 國際體育環(huán)境影響著體育產(chǎn)業(yè)政策的路徑選擇和治理實(shí)踐

21世紀(jì)是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的朝陽時(shí)期，各國體育產(chǎn)業(yè)就像是國際體育環(huán)境大木桶中的一塊木板，體育產(chǎn)業(yè)政策尊重市場機(jī)制的基礎(chǔ)作用和體育企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的基礎(chǔ)立場[25]，因此，在體育產(chǎn)業(yè)政策的路徑選擇和治理實(shí)踐過程中不免受到國際貿(mào)易、市場、跨國體育企業(yè)等因素的影響。各國政府體育產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施需要協(xié)調(diào)所處的國際體育產(chǎn)業(yè)環(huán)境，拓展國內(nèi)本土體育產(chǎn)業(yè)政策的途徑選擇；此外，準(zhǔn)確把握體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加快體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的體育產(chǎn)業(yè)政策為自己所用，是通向繁榮體育產(chǎn)業(yè)的捷徑之一[23]。

世界體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，大體可以分為市場主導(dǎo)型和政府參與型受到世界經(jīng)濟(jì)格局的制約，越是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的國家越是采用市場主導(dǎo)的模式，在體育產(chǎn)業(yè)政策的制定的過程中側(cè)重良性競爭的公平性。西方跨國公司已經(jīng)發(fā)展成為一股巨大的經(jīng)濟(jì)力量。20世紀(jì)80年代初，跨國公司的生產(chǎn)已經(jīng)占資本主義工業(yè)生產(chǎn)的1/3以上，對外貿(mào)易的1/2以上，同時(shí)控制了新技術(shù)和工藝專利80%的比例以及國際直接投資總額的90%[26]。資本在全球范圍內(nèi)的運(yùn)作，出現(xiàn)了跨國資本時(shí)代的體育產(chǎn)業(yè)全球化狀態(tài)[23]。面對跨國企業(yè)的沖擊，國家為了保障本土體育產(chǎn)業(yè)的健全發(fā)展，在體育產(chǎn)業(yè)政策的制定和路徑選擇上就會偏向于政府主導(dǎo)。

國際體育環(huán)境為體育產(chǎn)業(yè)政策參與國際治理提供了經(jīng)驗(yàn)，體育產(chǎn)業(yè)治理是國家層面控制體育盈利組織的經(jīng)營活動和成員的執(zhí)行行為。體育產(chǎn)業(yè)是一個(gè)多元化、多層次的產(chǎn)業(yè)體系，只有制定好每一個(gè)環(huán)節(jié)、層次的政策，才能起到對體育產(chǎn)業(yè)的有效治理。隨著國際體育環(huán)境的改變，體育產(chǎn)業(yè)要較好的進(jìn)行治理，體育產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)系統(tǒng)性工程同樣具備跨界性、整體性特征，其發(fā)展政策的制定、實(shí)施同樣需要不同部門、系統(tǒng)間的協(xié)作[5]。這是澳大利亞體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際化之路越走越寬的原因之一。體育產(chǎn)業(yè)與社會發(fā)展雖是一脈相承，但是存在著一定的時(shí)間差。現(xiàn)實(shí)社會的條條框框以及錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系無形地束縛了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家的首要任務(wù)就是打破隔閡，形成一體，政府在此過程中以期通過“凈化”和“重塑”體育發(fā)展環(huán)境，規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)的管理，肅清影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不利因素[21]。其根源是融入國際體育環(huán)境過程中，我國體育產(chǎn)業(yè)組織，尤其是大型體育賽事組織化造成了某些組織價(jià)值、組織策略的偏離，影響體育產(chǎn)業(yè)政策的治理實(shí)踐。

雷奇遜認(rèn)為：“一個(gè)純粹的市場體系是行不通的，必定滲透著國家的規(guī)章條例和干預(yù)?！苯陙恚鳛閲抑卫硎侄沃坏捏w育產(chǎn)業(yè)政策，多以間接干預(yù)的方式對體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行治理。在美國資本市場，政府為市場的良性競爭制定了較為完備的政策，通過穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)市場深入發(fā)展，在治理實(shí)踐的過程中努力推動體育產(chǎn)業(yè)政策從管理到治理的職能轉(zhuǎn)變。如是，這些國際體育環(huán)境也在影響著我國體育產(chǎn)業(yè)政策的路徑選擇和治理實(shí)踐。

6 結(jié)論

脫離了政策環(huán)境無法對政策做出合理的解釋。從政策環(huán)境來考量體育產(chǎn)業(yè)政策，依據(jù)的是美國政策學(xué)的權(quán)威戴維·伊斯頓和詹姆斯·E·安德森的政策環(huán)境思想。體育產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)行過程，實(shí)際上就是國家治理系統(tǒng)對社會環(huán)境進(jìn)行權(quán)威性分配的反應(yīng)過程。換句話說，任何國家、社會的體育產(chǎn)業(yè)政策活動都必須在一定的環(huán)境下進(jìn)行。政策需求產(chǎn)生于政策環(huán)境的刺激，并從政策環(huán)境反饋到國家治理系統(tǒng)。依據(jù)戴維·伊斯頓政策系統(tǒng)的動力反應(yīng)模型和詹姆斯·E·安德森政策環(huán)境理論，本文認(rèn)為體育產(chǎn)業(yè)政策的環(huán)境由社會經(jīng)濟(jì)狀況、體制和制度條件以及國際環(huán)境3個(gè)因素組成。首先，體育產(chǎn)業(yè)政策主體必須時(shí)刻關(guān)注國家的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制、消費(fèi)品市場與生產(chǎn)要素市場的供求狀況，個(gè)人收入分配差距，居民消費(fèi)水平與特征等，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境是我國體育產(chǎn)業(yè)政策制定的重要依據(jù)。其次，現(xiàn)行的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制是制定體育產(chǎn)業(yè)政策直接的、基本的邊界，它決定著體育產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)、民主化程度和合法化程度。任何體育產(chǎn)業(yè)政策不可能超越國家的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制而獨(dú)立存在，這也是我們提出國家治理視閾下的體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的必然。最后，一個(gè)國家或政府在制定、實(shí)施體育產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，不僅要面對國內(nèi)環(huán)境系統(tǒng)的各種要素，還需要認(rèn)識和估計(jì)國際體育環(huán)境要素。國際體育環(huán)境影響著體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值選擇、目標(biāo)選擇、途徑選擇和治理實(shí)踐。國際體育環(huán)境下的一系列體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢都表明體育產(chǎn)業(yè)政策開始由社會職能部門制定，慢慢轉(zhuǎn)為在國家治理邊界下由政府直接進(jìn)行干預(yù)，體育產(chǎn)業(yè)政策的途徑選擇重新回歸了政府主導(dǎo)，并且明確了體育產(chǎn)業(yè)政策是政府的一種重要治理工具，服務(wù)于國家治理。

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Analysis of China Sports Industry Policy Environment—Based on the Perspective of State Governance

CHEN Xiao-feng

Shanghai University of Sport,Shanghai 200438, China.

Systematic analysis method is used to analyze the policy environment of sports industry in China. It is concluded that the environment of sports industry policy is composed of three factors: social economic conditions, institutional and institutional conditions and international environment. The main body of sports industry policy must always focus on the national industrial policies, industrial structure, regulatory mechanisms, the supply and demand of the consumer goods market and the market of factors of production, the citizen income distribution gap, the level and feature of residents' consumption and so on. The current political system and economic system are also the direct and basic boundaries in formulating sports industry policies. It determines the nature, democratization and legitimacy of sports industry policies. In addition, the international sports environment also affects the value choice of sports industry policy, the target choice, the way choice and the governance practice. The operation process of sports industry policy is actually the reaction process of authoritative distribution of policy environment by state governance system. The sports industry policies and activities of any country and society must be carried out in a certain environment. The demand for policies arises from the stimulus of the policy environment and is fed back from the policy environment to the state governance system.

G80-05

Ａ

1002-9826(2018)02-0003-12

10.16470/j.csst.201802001

2016-10-29；

2018-01-20

陳曉峰,男,副教授,博士,主要研究方向?yàn)轶w育人文社會學(xué)、體育管理學(xué), Email:chxf@sus.edu.cn。