如果海綿城市建設(shè)和PPP聯(lián)姻

車耳

這幾年逐漸為人所知的海綿城市，說的是一座建設(shè)得當(dāng)?shù)某鞘性趹?yīng)對降雨這種自然現(xiàn)象時，能夠像海綿一樣吸納、存儲、滲透甚至凈化雨水，在需要時則可以將儲存的水加以釋放利用。而社會上越來越熱的PPP模式（Public Private Partnership），在西方國家指的是公私合伙制或者公私合作伙伴關(guān)系，在我國則被稱為“政府與社會資本合作”。

無論海綿城市建設(shè)還是PPP模式，在西方國家都很成熟，已經(jīng)開展多年了，但他們從來都不將其當(dāng)成一種新城建設(shè)或者老城改造的運動，也不會以傾國之力，而是默默進行、量力而為，有多少錢干多少事。這是因為每個城市都有自己核定的預(yù)算，要面對自己轄區(qū)的選民。而在中國國內(nèi)，這兩種模式大約在2014年后幾乎同時突然興起，既有中央政府的大力推動又有地方政府的熱烈響應(yīng)，以至于PPP模式成了地方政府融資領(lǐng)域炙手可熱的方式，海綿城市建設(shè)也成了他們申請財政補貼的一個重要手段。需要指出的是，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，這兩者的聯(lián)姻不僅是在形式上，更重要的應(yīng)是在實質(zhì)內(nèi)容上。

長期性是其特征

海綿城市建設(shè)和PPP合作方式，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分。海綿城市這個概念提出后國務(wù)院已經(jīng)頒布多項政策，2015年10月發(fā)布了《海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見》，要求最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，盡量將70%的降雨就地消納和利用起來，而不是像之前那樣盡可能排到外面。該指導(dǎo)意見要求到2020年時，已建城市城區(qū)的20%以上面積應(yīng)該達到海綿城市要求；到2030年，80%以上的面積達到目標(biāo)要求。同時，國務(wù)院明確鼓勵各地海綿城市的建設(shè)采取PPP模式。

這種新形勢下的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有長期性，建設(shè)期需要幾年、十幾年甚至更長時間。所以，地方政府決策者需要有長遠打算，長期規(guī)劃。我們現(xiàn)在的城市建設(shè)，時常會是領(lǐng)導(dǎo)意志、拍腦袋式的決策、不按預(yù)算行事、規(guī)避政策法規(guī)的要求和管理、官員任期內(nèi)為自己政績增光的短期行為。這種方式在粗放式發(fā)展以及小城市建設(shè)中可能會有效，但是現(xiàn)在城市越來越大，建筑越來越多，地面和地下管網(wǎng)之間的關(guān)系越來越復(fù)雜，問題就不容易解決了。

海綿城市和PPP合作模式就是對這種目光短淺的粗放式城市建設(shè)的一種否定。比如，同樣是硬化路面，可以是麗江式的石板路，那個小城中奔流不息的“大河”旁邊的石板路和當(dāng)?shù)厍嗌骄G水交相輝映，讓國內(nèi)外游客流連忘返；也可以是哈爾濱市中央大街那樣的石塊路，用大石塊鋪就，上百年了，很少維修，被當(dāng)?shù)厝朔Q為“坦克路”。

特許性是其內(nèi)容

海綿城市建設(shè)和PPP聯(lián)姻，需要決策者在多個層面上做出轉(zhuǎn)變。首先是觀念層面上從排斥到接納的轉(zhuǎn)變，因為之前我們國家?guī)缀跛谐鞘卸际莻鹘y(tǒng)型的快速排水模式，強調(diào)首端快速排除，在末端集中處理。然而，幾十年經(jīng)濟發(fā)展結(jié)果表明，首端排水不快、末端淤積厲害、途中大量堵塞；而海綿城市理念則強調(diào)吸收吸納天賜雨水，緩排緩釋，從源頭開始管理，從源頭開始分散，途中逐漸消減。其次是技術(shù)層面上的轉(zhuǎn)變，涉及的技術(shù)問題很多，比如在地面上要改變草地和硬化路面的比例、加大前者以適應(yīng)雨量并達到會水面積的均衡；在地下要重新設(shè)計下水道管徑、坡度和阻力以提高過水量和流速；在管道上實現(xiàn)雨水和污水分流——因為前者可以直接利用而后者需要進污水處理廠，以便建成統(tǒng)一的中水系統(tǒng)。第三，也是非常重要的一點，就是給予社會資本合作方以特許經(jīng)營權(quán)。

在海綿城市建設(shè)的PPP設(shè)計上，政府和社會資本是一種合作關(guān)系，而不是政府包辦，更不是政府改頭換面、自己代理自己——就像地方政府融資平臺那樣。傳統(tǒng)的融資平臺模式已經(jīng)充分暴露其弊端，因為它們既是企業(yè)又代表政府，不是按市場規(guī)律而是按領(lǐng)導(dǎo)意志行事和投資，經(jīng)常有財務(wù)賬目混亂、與政府間往來款不清的問題。融資平臺過多，使得地方政府無法控制自己的債務(wù)，無法構(gòu)建轄區(qū)內(nèi)資產(chǎn)負(fù)債表，導(dǎo)致債臺高筑卻疏于規(guī)范，由此引發(fā)許多腐敗問題。

海綿城市建設(shè)的PPP設(shè)計應(yīng)該是特許經(jīng)營的方式，是一種純粹的契約關(guān)系而非之前的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在這種關(guān)系中，地方政府將海綿城市建設(shè)的部分或者全部特許權(quán)讓渡給社會資本，這其中包括了權(quán)利與義務(wù)、利益和風(fēng)險。在這種讓渡中，社會資本有要求在某些地區(qū)、某種層面、某些階段享有獨家甚至壟斷權(quán)。特許權(quán)天生具有排他特征，只要這種特征不以損害公共利益為前提。

PPP融資模式通常比較適合規(guī)模較大、短期收益少但長期收益穩(wěn)定的項目，而海綿城市建設(shè)就屬于這類項目。PPP融資模式有利于政府改善自己的資產(chǎn)負(fù)債表，讓專業(yè)公司干專業(yè)的事。PPP融資模式還有利于項目建設(shè)和管理中的風(fēng)險分配，讓控制風(fēng)險能力強的機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。一個可持續(xù)的PPP項目，是以政府部門和私人部門風(fēng)險共擔(dān)為基礎(chǔ)的。

海綿城市建設(shè)和PPP聯(lián)姻一旦形成，雙方就成了利益共同體。依據(jù)住建部估算，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億元?1.5億元。根據(jù)已發(fā)布海綿城市建設(shè)規(guī)劃的試點城市提供的信息，2015年?2017年，每個城市的規(guī)劃投資平均規(guī)模約為80億元，估算我國300多個地級行政區(qū)未來五年內(nèi)投資總額約為3萬億元。周期長，金額大。而且，海綿城市建設(shè)除前期需要投入大量的建設(shè)資金外，后期的維護、運營管理也都需要大量的資金和配套政策的跟進。財政部和住房建設(shè)部特意建立了支持措施。

契約性和道德觀是其核心

如此一來，建設(shè)海綿城市的政府和社會資本就形成了休戚與共的合作方。合作期限則長達多年，長過地方官員的任期。在這么漫長的時期中約束雙方的就是合同，以及合同之上的契約精神。

海綿城市建設(shè)的核心問題是包容，對自然界的包容和對人類社會的包容，講的是寬厚大度、博大胸襟；講的是人與自然和諧相處，社區(qū)和社區(qū)和諧相處，而不是相互排斥、與鄰為壑。PPP的核心問題是契約精神，社會資本之間的契約精神和其與公權(quán)力間的契約精神，講的是言必信、行必果。然而，即使簽署了當(dāng)時看來很完善的合同，即使雙方都具有一定的契約精神，但隨著時間推移，問題可能還會出現(xiàn)。一個PPP項目可能延續(xù)十幾年甚至幾十年，時代會變，規(guī)則也會變，這就需要另一種東西來規(guī)范，即道德規(guī)范，合同中沒有約定的需要用良心做出判斷。就是說，在海綿城市建設(shè)和PPP聯(lián)姻中，合同之上是契約精神，契約精神之上是道德觀念，是簽約各方的良心。

在PPP這種合作方式普及之前，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的一句話，就可能讓事先規(guī)劃好、已經(jīng)按規(guī)定招標(biāo)完畢的方案推翻重做，他們看著不順眼的樓就要拆除，因為城市規(guī)劃方案在某些人眼中就是擺設(shè)，加上對GDP增長的追求、官員提拔的考量，城市建設(shè)越來越追求高大上，相互攀比，越大越好，越氣派越好。

然而，“有權(quán)不可以任性”。在這個社會，任性的官員越多百姓心里就越不踏實，任性的官員越多我們的社會就越不和諧、摩擦以及沖突就會不斷加大、社會成本就會越拉越高，矛盾也就越來越激化。所以在這種聯(lián)姻關(guān)系中，各方在合同面前、法律面前，契約精神和道德觀都不能任性。

海綿城市建設(shè)和PPP聯(lián)姻應(yīng)該是一種多贏的結(jié)局：對地方政府來說，可以從根本上優(yōu)化了城市的功能，完善了自己的資產(chǎn)負(fù)債表，沒有背上長期債務(wù)包袱，當(dāng)然也提高了自己的政績；對社會資本來說，雖然這種合作利潤不高，但是特許經(jīng)營收益卻構(gòu)成了企業(yè)長期和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而且能跟政府合作是市場上最好的信用背書；對老百姓來說則是得到了實惠，可以享受整潔的環(huán)境，生活質(zhì)量大為提高。

（本文得到了中信改革發(fā)展研究基金會的支持，同時是國家社科基金重點項目“海綿城市建設(shè)的融資風(fēng)險與退出機制研究”<批準(zhǔn)號16AZD011> 的階段性成果。作者為北京大學(xué)兼職教授，歡迎讀者與其交流。郵箱：erche2000@sina.com）