“與臺灣交往法案”：懸在中美關(guān)系和兩岸關(guān)系頭上的達(dá)摩克利斯之劍

郭擁軍

特朗普政府進(jìn)入第二年后，中美關(guān)系出現(xiàn)險惡之勢。美國祭出232調(diào)查、301調(diào)查，氣勢洶洶地對中國輸往美國的商品征收高額關(guān)稅，試圖以此減少正常經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生的貿(mào)易逆差。然而，兇險之勢遠(yuǎn)不止于此，美國在臺灣問題上的最新挑釁才是對中美關(guān)系基石的侵蝕。

圖謀改變美臺關(guān)系性質(zhì)

2018年3月16日，特朗普總統(tǒng)在白宮簽署多項法案，其中包括一項僅從名稱就足以挑動兩岸所有中國人神經(jīng)的法案——“與臺灣交往法案”。這是繼1979年中美建交之際美國制定的《與臺灣關(guān)系法》后，第二個以“臺灣”命名的專項法律。

和美國很多冗長的法律相比，“與臺灣交往法案”很短促，僅有三頁多一點，具有實質(zhì)意義的核心內(nèi)容更短。該法第三條第二款的表述如下：

“政策聲明：以下內(nèi)容應(yīng)可作為美利堅合眾國的政策：

（1）允許美國政府所有層級的官員，包括負(fù)責(zé)國家安全事務(wù)的內(nèi)閣級官員、將級軍官及其他行政部門官員赴臺，會見對口的臺灣官員；

（2）在對其尊嚴(yán)給予恰如其分尊重的前提下，允許臺灣高級別官員進(jìn)入美國，并會見國務(wù)院、國防部及其他內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的美國官員；

（3）鼓勵臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處及臺灣在美設(shè)立的其他機(jī)構(gòu)開展活動，包括舉辦有美國國會議員、聯(lián)邦/州/地方政府各級官員、臺灣任何高官參加的各種活動?！?/p>

寥寥數(shù)語，卻嚴(yán)重違反一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報，挑釁中國的核心利益。

自1949年以來，臺灣問題就一直是橫亙在中美之間、具有“否決權(quán)”的關(guān)鍵議題。中美建交前后，三個具有國際法效力的聯(lián)合公報一定程度上妥善處理了臺灣問題。在1978年的中美建交公報中，美國表示“承認(rèn)中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此范圍內(nèi)，美國人民將同臺灣人民保持文化、商務(wù)和其他非官方關(guān)系?！边@里明確將中美建交后的美臺關(guān)系定性為非官方、民間性質(zhì)。按照這一定性，美臺官員之間不能進(jìn)行任何形式、任何層級的往來。

“與臺灣交往法案”顯然試圖通過推動美臺軍政官員之間的雙向往來，以法律形式白紙黑字、堂而皇之地改變美臺關(guān)系的性質(zhì)。按照上面的條款，不但美國官員可以去臺灣“洽談公事”，臺灣官員也可以去美國；不但行政官員可以會談，軍事將領(lǐng)、國防官員也可以；不但低級官員可以會談，最高級別的官員也可以。這些條款倘若徹底付諸實施，例如美國邀請臺灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人訪美或者美國總統(tǒng)登上臺灣島，美臺就完全不是“非官方關(guān)系”，而幾乎是恢復(fù)“正式外交關(guān)系”。臺灣政治大學(xué)國際事務(wù)學(xué)院副院長黃奎博指出，“與臺灣交往法案”形同打破《與臺灣關(guān)系法》中“人民對人民”交流的定義，而拉到官方層級。淡江大學(xué)戰(zhàn)略研究所副教授、陸委會前副主委黃介正則表示，美臺斷交以來美國長期遵循一個中國政策，具體內(nèi)涵是“一法三公報”，即《與臺灣關(guān)系法》和中美三個聯(lián)合公報；特朗普簽署“與臺灣交往法案”改變了政策框架，美國的一中政策已經(jīng)邁向“兩法三公報”。

路線圖呼之欲出

“與臺灣交往法案”剛剛成法，美臺一些人士就急不可耐地提出落實該法的細(xì)則、路線圖。美國前副國務(wù)卿阿米蒂奇領(lǐng)銜的“2049計劃”拋出題為“大變局中的美臺關(guān)系：邁向更美好的未來”報告，認(rèn)為美臺官方目前的交流層級和節(jié)奏根本不夠、應(yīng)該予以升級。為此，“美國民主選舉產(chǎn)生的最高級別的官員都應(yīng)該與其在臺灣的對口同事機(jī)制性地、定期接觸”，美國助理國務(wù)卿和助理國防部長近期應(yīng)赴臺進(jìn)行年度會晤，內(nèi)閣級別的官員要機(jī)制性地訪臺，甚至特朗普和蔡英文“應(yīng)尋找機(jī)會、進(jìn)行會晤”。

在島內(nèi)，臺前駐美官員林正二在《自由時報》撰文呼吁“善用‘與臺灣交往法案、提升臺美關(guān)系”，具體提出七項主張，包括通過與美國智庫、外交和國安機(jī)構(gòu)合辦研討會，為臺灣外事、防務(wù)、經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)人赴美搭建平臺，促成其訪問美國國務(wù)院、國防部、商務(wù)部并參觀軍事設(shè)施。馬英九時期的臺駐美機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人沈呂巡更結(jié)合近期可能事件，依次列出臺灣應(yīng)爭取的具體清單：6月美國在臺協(xié)會臺北辦事處新館落成，美國派內(nèi)閣級官員或國務(wù)院高層出席；今年“漢光演習(xí)”，美國派現(xiàn)役將領(lǐng)帶隊觀摩；臺副領(lǐng)導(dǎo)人陳建仁9月率領(lǐng)所謂“加入聯(lián)合國宣達(dá)團(tuán)”赴紐約活動；蔡英文和臺行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人賴清德分別在年內(nèi)或任內(nèi)訪問母校康奈爾大學(xué)、哈佛大學(xué)，同時訪問華盛頓并會晤美國高層；臺“外交”、防務(wù)部門負(fù)責(zé)人年內(nèi)到華盛頓洽公，視察駐美機(jī)構(gòu)；駐美人員可進(jìn)入現(xiàn)在仍受到限制的美國官署洽公。

特朗普政府蠢蠢欲動

“與臺灣交往法案”主要是由美國國會兩院推動形成的。該案由眾議員夏波特2017年1月13日提出后，相繼獲得81名眾議員的聯(lián)署支持。法案2018年1月9日在眾議院以呼聲表決形式通過，2月28日在參議院以無異議表決方式通過。在經(jīng)特朗普簽署成為第115-135號公法后，具體如何實施就落到行政當(dāng)局身上。

3月1日，就在“與臺灣交往法案”的立法程序進(jìn)入總統(tǒng)簽署階段后，美國行政部門就此做了表態(tài)。國務(wù)院東亞局發(fā)言人表示，按照美國憲法，行政部門和國會是獨立且分離的政府部門，雙方在制定和實施美國外交政策上都扮演重要角色，但任何一方都不可以控制或代替另一方發(fā)言。這樣的表態(tài)似乎有與國會表達(dá)不同意見甚至唱反調(diào)的意味，似乎特朗普不會在法定日期內(nèi)主動簽署該法案，而將采取令其自動生效的不作為做法，在不開罪國會、不影響該法生效的前提下婉轉(zhuǎn)地表達(dá)不同意見。3月16日之前，在特朗普集中簽署的一批法案中確實沒有將“與臺灣交往法案”納入，更加強化了外界的這種想象。然而，3月16日，在自動生效的最后一刻，特朗普還是簽署了這一法案。

美國在臺協(xié)會前理事主席卜睿哲對特朗普此舉頗有不解，表示難以解讀其想傳遞什么訊息，但原則上可能是想改善與臺灣的關(guān)系。實際上，特朗普傳遞的訊息、信號還是很好解讀的。他顯然背書了國會兩院的一致意見，有意落實該法關(guān)鍵條款；中間或許有所猶豫，但經(jīng)過商人式的權(quán)衡最終還是做了選擇。而且，這種深思熟慮后的做法更強烈地代表了其政策的現(xiàn)時選擇和未來走向。何況，在提升美臺官方互動層級方面，特朗普本人有過令人難以忘卻的赫然紀(jì)錄。早在2016年12月，當(dāng)選總統(tǒng)僅三周，特朗普就在沒有任何法律依據(jù)、沒有任何前例的情況下，悍然與臺灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文通電話，以實際行動挑戰(zhàn)一個中國政策。何況，一年來，從退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》到閃電解職國務(wù)卿蒂勒森等，特朗普在一系列內(nèi)外議題上淋漓盡致地展現(xiàn)了其不可預(yù)測、顛覆性的執(zhí)政風(fēng)格。由此展望，特朗普本人盡管在“與臺灣關(guān)系法案”的前期立法過程中并未積極鼓吹，但商人的精明、本能完全可能推動他順?biāo)浦?，在未來將該法作為與大陸博弈的籌碼而加以運用。曾參加2015年“習(xí)馬會”的臺灣政治大學(xué)名譽教授邱坤玄認(rèn)為：“該法涉及的是臺美雙方官員互訪議題，已經(jīng)突破了《與臺灣關(guān)系法》界定的非官方關(guān)系限制。即使宣稱‘與臺灣交往法案沒有法律約束力，但是潘多拉盒子一打開就有向上發(fā)展的可能。何況以特朗普不可預(yù)測的特質(zhì)，有了法律依據(jù)，隨時都可以做出突破性安排，作為遏制中國的籌碼?！?/p>

不僅特朗普本人，其團(tuán)隊核心成員也可能對法案的簽署起到推波助瀾的作用。就在簽署“與臺灣交往法案”之際，特朗普對執(zhí)政團(tuán)隊進(jìn)行了上任以來最大一波調(diào)整。先是國務(wù)卿蒂勒森在出訪非洲途中被羞辱性地解職，改由中央情報局長蓬佩奧接任。接著，總統(tǒng)國家安全顧問麥克馬斯特被替換，代之以前副國務(wù)卿、前駐聯(lián)合國大使博爾頓。新?lián)Q上的這兩人都是保守派中的保守派，在兩岸之間支持臺灣。2016年蔡英文當(dāng)選臺灣領(lǐng)導(dǎo)人時，時任眾議員的蓬佩奧專門發(fā)布聲明和推特表示祝賀。他也多次投票支持臺灣以觀察員身份加入國際刑警組織、國際民航組織。民進(jìn)黨當(dāng)局對其的打分是“非常友好”。

而博爾頓則更可能是“加油門”的角色，因為其一貫的主張與“與臺灣交往法案”中的有關(guān)條款極為契合。2016年1月蔡英文剛當(dāng)選，他就在《華爾街日報》刊文，主張美國政府在國務(wù)院正式接待臺灣官員、提升美國在臺協(xié)會臺北辦事處位階到“正式外交代表團(tuán)”、正式邀請臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人到美國訪問、允許美國最資深官員到臺灣處理公務(wù)，最后是全面恢復(fù)“外交承認(rèn)”。特朗普與蔡英文通話在招致美國戰(zhàn)略界主流一片批評后，博爾頓卻公開力挺，聲稱臺灣符合“國家的定義”，當(dāng)“民主國家領(lǐng)袖”致電時美國總統(tǒng)就應(yīng)該接聽。2017年，特朗普正式就職前夕，博爾頓又揚言一中政策是1972年的事，現(xiàn)在是美國對一中政策表達(dá)不同看法的時候。如此立場，博爾頓一定會張開雙臂擁抱“與臺灣交往法案”，盡可能創(chuàng)造條件付諸實施。

另外，在美國的“臺獨”組織也將不遺余力地予以推動。“臺灣人公共事務(wù)協(xié)會”早在2004年就針對美臺高層互訪議題提出相關(guān)主張，之后持續(xù)推進(jìn)，到2015年提出“與臺灣交往法案”立法主張，并積極游說美國國會。這次該法得以成法，“臺灣人公共事務(wù)協(xié)會”可謂得償夙愿、大受鼓舞，未來勢必將游說重點轉(zhuǎn)為具體實施。該會總會長郭正光直呼“草根外交奏效”，表示“我們在國會倡議臺灣的腳步永不停歇，對臺美關(guān)系提升與維護(hù)的工作永不間斷，春天的三月，Lets March for Taiwan?。。　庇辛恕芭c臺灣交往法案”的蔭庇，這些在美國的“臺獨”組織勢必更加有恃無恐地在華盛頓開展活動。

中美關(guān)系和兩岸關(guān)系或陷入險境

在1982年的“八一七公報”中，美國重申：“無意侵犯中國的主權(quán)和領(lǐng)土完整，無意干涉中國的內(nèi)政，也無意執(zhí)行‘兩個中國或‘一中一臺政策?！薄芭c臺灣交往法案”與此完全抵觸，蓄意將美臺關(guān)系在性質(zhì)上從非官方改變?yōu)楣俜?，在交往層級上無限上綱、上不封頂，是以國內(nèi)立法形式公然侵犯中國領(lǐng)土和主權(quán)完整，干涉中國內(nèi)政，制造“兩個中國”“一中一臺”。美臺關(guān)系的這種惡性變動趨勢，破壞著中美關(guān)系的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，進(jìn)而也惡化著業(yè)已陷入僵局、處于下行通道的兩岸關(guān)系。

2017年12月以來，特朗普政府相繼出臺了《國家安全戰(zhàn)略報告》《國防戰(zhàn)略報告》《核態(tài)勢評估報告》等，將中國定位為“修正主義大國”“競爭對手”，闡述一中政策時強調(diào)《與臺灣關(guān)系法》而不提中美三個聯(lián)合公報。在美國政界如此戰(zhàn)略思維下，在中美經(jīng)貿(mào)矛盾白熱化態(tài)勢下，在朝鮮半島局勢瞬息劇變下，“與臺灣交往法案”儼如一把懸在中美關(guān)系和兩岸關(guān)系頭上的達(dá)摩克利斯之劍，馬鬃隨時可能斷開，劍隨時可能掉下來。

而對中國而言，臺灣問題是核心利益。3月20日，習(xí)近平在第十三屆全國人民代表大會第一次會議閉幕式上發(fā)表重要講話時指出：“維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一，是全體中華兒女共同愿望，是中華民族根本利益所在……中國人民有堅定的意志、充分的信心、足夠的能力挫敗一切分裂國家的活動！中國人民和中華民族有一個共同信念，這就是：我們偉大祖國的每一寸領(lǐng)土都絕對不能也絕對不可能從中國分割出去！”因此，一旦美國讓這把達(dá)摩克利斯之劍掉下來，中美必然迎來比經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)更加嚴(yán)重、更加難以調(diào)和的矛盾沖突，雙方關(guān)系勢必掀起驚濤駭浪，兩岸關(guān)系也將隨之風(fēng)雨飄搖。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院涉臺事務(wù)研究中心主任、美國研究所副所長，博士，研究員）