英俄“外交戰(zhàn)”：復(fù)雜的政治背景和被濫用的國際機制

葉強

自3月4日俄羅斯前特工斯克里帕爾及其女兒在英國索爾茲伯里遭“化學(xué)毒劑襲擊”后，英俄兩國圍繞這一事件的外交風(fēng)波持續(xù)發(fā)酵，已有20多個國家加入了這場對俄“外交戰(zhàn)”，并發(fā)展到大批互逐外交官和關(guān)閉總領(lǐng)館的地步。不過，在英國及其他西方國家與俄激烈對峙的同時，解決事件的國際法軌道也悄然開啟。英方已將事件提交聯(lián)合國安理會特別會議討論，并提請禁止化學(xué)武器組織（OPCW）介入調(diào)查。英國外交大臣約翰遜稱“準(zhǔn)備與俄方一起調(diào)查斯克里帕爾‘中毒案”，英國工黨領(lǐng)袖科爾賓也要求政府“按照國際法通過適當(dāng)渠道進行調(diào)查以得出結(jié)論”。俄駐英大使雅科文科則表示俄“愿在國際法律機制框架內(nèi)解決這一事件”。

然而，英俄間的“斯克里帕爾案”的紛爭并非一起孤立的外交事件，而是有著復(fù)雜的地緣政治沖突背景，是長期以來俄與西方關(guān)系螺旋下降的最新寫照。在這種情況下，現(xiàn)有處理和解決此類事件的國際法機制恐難達到各方預(yù)期效果，反而存在被濫用的危險。

被濫用的安理會職能

英國認(rèn)為“斯克里帕爾案”的嚴(yán)重性首先在于其“化學(xué)武器攻擊”的性質(zhì)。

3月13日，英國常駐聯(lián)合國代表團致函安理會主席，并附上首相特雷莎·梅的親筆信。梅首相在信中指稱：“經(jīng)警方調(diào)查，在索爾茲伯里使用的化學(xué)物質(zhì)是一種已達到化學(xué)武器級別的名為‘諾維喬克（Novichoks）的神經(jīng)毒劑。這種毒劑最初由蘇聯(lián)研發(fā)，后由俄羅斯保留下來”，“除俄羅斯外，沒有哪個國家具備發(fā)動此種化學(xué)武器攻擊的能力和動機”。梅認(rèn)為“存在兩種可能的情況：要么俄羅斯試圖使用化學(xué)武器在英國的土地上實施謀殺，要么俄對其所儲存的神經(jīng)毒劑失去了控制”，因此要求安理會敦促俄方“立即、全面、完整地向禁止化學(xué)武器組織公開‘諾維喬克項目情況”。次日，安理會應(yīng)英方要求召開特別會議。

3月27日，禁化武組織總干事阿赫邁特·尤祖姆居稱，該組織已對此次事件中的物質(zhì)進行取樣，送多個實驗室進行分析，預(yù)計結(jié)果將在兩三周內(nèi)公布。

英國作為常任理事國，推動安理會在并無國際權(quán)威機構(gòu)調(diào)查結(jié)論的情況下召開特別會議，有濫用安理會職能和程序之嫌。傳統(tǒng)上，安理會的職能僅限于保護成員國免受國際沖突或國內(nèi)叛亂等情勢的侵害，以及處置涉及特定國家對國際和平與安全的威脅問題。近年，安理會的關(guān)注重點開始向恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴散等普遍性問題轉(zhuǎn)移。對于“斯克里帕爾案”，一些西方國家聲稱本案所涉“化學(xué)武器”“對國際和平與安全構(gòu)成威脅”，從而屬于安理會應(yīng)表關(guān)切的問題。姑且不論這種邏輯是否牽強附會，僅就目前階段而言，禁化武組織尚未公布調(diào)查結(jié)果，也無直接證據(jù)表明事件背后存在國家行為，英國等西方國家就將事件定性為“威脅國際和平與安全”是說不通的。

當(dāng)前，一些國家動輒利用“安全”議題號令召開安理會會議，甚至對仍存重大分歧的議案發(fā)起強行表決，有關(guān)動向值得警惕。安理會自1946年通過第一項決議至1990年伊拉克入侵科威特前，在漫長的40多年時間里僅通過了659項決議，但自1990年第660號決議起至2018年3月27日第2409號決議，20余年時間里就通過了1750項。這固然有冷戰(zhàn)后國際機制在維護國際和平與安全方面得以發(fā)揮更重要作用的歷史背景，但也不可否認(rèn)，安理會正日益成為國際政治斗爭的新工具，面臨低效和分裂的風(fēng)險。

被曲解的國際公約規(guī)則

在“斯克里帕爾案”中，英國指責(zé)俄羅斯未全面履行《禁止化學(xué)武器公約》規(guī)定的義務(wù)，并對俄作出“有罪推定”。然而事實表明，英國在理解和適用公約條款方面存在瑕疵。

首先，將“斯克里帕爾案”涉及的化學(xué)物質(zhì)界定為《禁止化學(xué)武器公約》意義上的“化學(xué)武器”、從而建立與俄羅斯的關(guān)聯(lián)，是對公約的曲解。公約第2條以“使用目的”為依據(jù)給出了化學(xué)武器的定義和標(biāo)準(zhǔn)：只要屬于公約禁止的目的，任何能夠?qū)ι斐蓚Φ幕瘜W(xué)品都屬于化學(xué)武器。公約同時對“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、研究、醫(yī)療、藥物或其它和平目的”不加禁止。所以，即使在“斯克里帕爾案”中被使用的物質(zhì)確是蘇聯(lián)研發(fā)的“諾維喬克”毒劑，俄羅斯仍有基于公約不加禁止之和平目的保存這種化學(xué)物質(zhì)的權(quán)利，研發(fā)、保存者并不必然等同于非法使用者。況且，英國也承認(rèn)可能存在俄“失去了對其所儲存神經(jīng)毒劑的控制”的情況。

其次，即便可以合理懷疑俄羅斯作為“諾維喬克”的研發(fā)國可能與該物質(zhì)的“流失”存在關(guān)聯(lián)，英國也沒有按照公約第9條和《關(guān)于執(zhí)行和核查的附件》有關(guān)規(guī)定啟動與俄方“協(xié)商、合作與事實調(diào)查”程序。英俄均為公約締約國，俄方如接到英國請其澄清問題的請求，按公約規(guī)定“應(yīng)至遲于接到請求后10天內(nèi)向請求國提供足以解答疑問或關(guān)切的資料”。在英國官員聲稱斯克里帕爾“中毒”后，俄方即通過外交照會向英方了解涉案化學(xué)物質(zhì)，然而英方不僅拒絕透露詳情，還對俄發(fā)出“最后通牒”，要求俄方“24小時內(nèi)”解釋涉案化學(xué)物質(zhì)為何出現(xiàn)在英國。顯然，英國在具體操作中沒有遵守《禁止化學(xué)武器公約》的程序規(guī)定。

當(dāng)英國在國際多邊場合加緊對俄圍堵的同時，俄方也不甘示弱。俄國家杜馬主席沃洛金表示，“‘中毒案或許應(yīng)在歐洲安全與合作組織議會大會上進行討論，屆時英方需接受質(zhì)詢”。本案背后的復(fù)雜政治因素決定了，英俄在現(xiàn)有國際法框架下業(yè)已掀起的“外交戰(zhàn)”還將不斷開辟新戰(zhàn)場，更多國際機制和規(guī)則還將被濫用，一時難以平息。

“外交戰(zhàn)”背后的政治博弈

“斯克里帕爾案”只是多年來英俄矛盾的一個縮影。

英俄自1553年建立現(xiàn)代意義上的外交關(guān)系以來，英國對歐陸奉行的“均勢政策”決定了其對俄國的擴張始終保持高度警惕。19世紀(jì)時兩國曾在阿富汗展開激烈爭奪，發(fā)生正面對撞。盡管英俄（蘇）在兩次世界大戰(zhàn)中共同對敵作戰(zhàn)，但二戰(zhàn)結(jié)束后立即進入全面對峙，冷戰(zhàn)對兩國處理彼此關(guān)系的心理產(chǎn)生了至今難以扭轉(zhuǎn)的深刻影響。

近年來，英俄圍繞重大國際和地區(qū)問題的立場存在分歧（例如伊拉克戰(zhàn)爭和北約東擴），導(dǎo)致兩國始終不能搭建起基本的政治互信架構(gòu)。而俄羅斯在英流亡勢力問題更成為兩國一系列外交事件的導(dǎo)火索。

英國被俄羅斯視為“顛覆者的大本營”。俄許多金融寡頭、前特工、“民權(quán)”分子和車臣地方分離主義者流亡國外后，到英國尋求“政治避難”，倫敦的貝爾格拉維亞社區(qū)就因此聚集了大批此類人員而被外界戲稱為“倫敦格勒”，附近的伊頓廣場則被稱作“倫敦紅場”。俄羅斯多次就有關(guān)犯罪人員向英方提出引渡請求，均遭拒絕。觀察人士指出，英國的法律制度對俄流亡分子起到保護作用，而英國政府也把保護、扶植俄在英流亡勢力看作是遏俄制俄、干涉俄內(nèi)政的一張牌，以及在一些問題上對俄談判施壓的籌碼。

“斯克里帕爾案”對英國來說恰恰是一次對俄打牌、彌合與歐盟國家關(guān)系、重振在西方世界影響力的大好時機。英國啟動“脫歐”程序以來，同歐盟的關(guān)系持續(xù)緊張，有限的國際空間被進一步壓縮。去年底，歐盟國家集體反對英國在國際法院的法官提名，導(dǎo)致英國自國際法院1945年成立以來首次喪失法官席位。因此，英有借發(fā)起對俄“外交戰(zhàn)”補牢英歐關(guān)系政治基礎(chǔ)的考慮。

雖然此次圍繞“斯克里帕爾案”的“外交群毆”規(guī)模甚大，但并未超過2006年“利特維年科案”所引發(fā)外交事件的嚴(yán)重程度。當(dāng)時，為英國情報機構(gòu)軍情六處服務(wù)的前克格勃特工亞歷山大·利特維年科在倫敦因喝了滲入極罕見放射性元素釙210的茶水被毒殺，在英俄之間引發(fā)激烈外交摩擦。俄一度恢復(fù)戰(zhàn)略轟炸機遠程巡航任務(wù)，派戰(zhàn)機逼近英國領(lǐng)空。從歷史經(jīng)驗看，近年西方國家同俄羅斯的關(guān)系通常會顯示出“斗而不破”的局面。英俄兩國目前在經(jīng)貿(mào)、能源、安全和外交等領(lǐng)域還相互存在著現(xiàn)實需求，在國際和地區(qū)熱點問題上尚需相互倚重，兩國關(guān)系不會倒退至全面冷戰(zhàn)的地步。

（作者為英國中央蘭開夏大學(xué)國際法與比較法研究所研究助理、中國南海研究院助理研究員）