土耳其“悄無聲息”的“南下”之路

李亞男

2017年9月，土耳其在索馬里的軍事基地正式投入使用，這是土在非洲大陸的第一個、也是其海外最大的軍事基地；同年12月，土又與蘇丹政府達成協(xié)議，租借其位于紅海沿岸的薩瓦金島，引發(fā)了有關(guān)土在非洲再建軍事基地的猜想。更有評論驚呼，土耳其在非洲后來居上，“野心”顯露無遺。然而，回顧土非關(guān)系發(fā)展軌跡，不難發(fā)現(xiàn)土能有今日在非的“高調(diào)”存在，乃是近20年深耕細作之功。尤其是2011年后，國際社會的目光被中東亂局吸引，更多關(guān)注土在亂局中的困境與突圍，未曾注意到它已悄無聲息地開拓了一條“南下”非洲的戰(zhàn)略通道。

“悶聲好發(fā)財”

土耳其與非洲的歷史聯(lián)系可以追溯到奧斯曼帝國時期，彼時北非曾是橫跨歐亞非三洲的突厥帝國的一部分?，F(xiàn)代土耳其與非洲、尤其是撒哈拉以南非洲的關(guān)系則要從冷戰(zhàn)結(jié)束開始算起。此前，土耳其全面“西向”，將非洲視為偏遠落后之地，未給予過多重視。1998年，土政府出臺“向非洲開放”政策，開始把非洲納入外交戰(zhàn)略的通盤考慮。但受土國內(nèi)問題牽制，該政策在2003年之前都未貫徹落實。正義與發(fā)展黨上臺后，土非關(guān)系才出現(xiàn)實質(zhì)性改善。正發(fā)黨制定了“與非洲經(jīng)濟關(guān)系戰(zhàn)略性發(fā)展計劃”，官民并舉，以宗教和人道主義援助開道，借助軟實力促進對非經(jīng)濟合作。2011年后，土非合作開始更多向政治與軍事安全領(lǐng)域拓展。2017年5月，土外長宣布“向非洲開放”政策已轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴练呛献骰锇椤闭?，土在非洲大陸影響力與日俱增。

政治上，土既注重與非洲國家發(fā)展雙邊關(guān)系，也注重與地區(qū)或次區(qū)域組織建立良好的合作機制。過去十年，埃爾多安以總理、總統(tǒng)身份先后出訪非洲30余次、訪問國家23個，次數(shù)多、行程密、范圍廣，位居各國領(lǐng)導(dǎo)人之最。土在非洲使館數(shù)量從2002年的不足十個，增長到2017年的39個，2018年將進一步增至44個。土是非洲聯(lián)盟的戰(zhàn)略合作伙伴，同時是非洲發(fā)展銀行的域外成員國，成功發(fā)起并組織了首屆土非合作峰會。憑借非洲國家的支持，土還在2008年當(dāng)選為聯(lián)合國安理會非常任理事國。2016年土發(fā)生未遂政變后，埃爾多安也及時收獲了來自非洲國家的政治支持。

經(jīng)濟上，土對非貿(mào)易與投資增長迅速。2015年，土非貿(mào)易總量為195億美元，是2003年的四倍多。其中，與撒哈拉以南非洲的貿(mào)易額占比達三分之一以上。同年，土對非直接投資超過60億美元，是2003年的60倍。土對外經(jīng)濟關(guān)系委員會與31個非洲國家建立了高層合作機制，其中19個位于撒哈拉以南非洲。此外，土還在非洲26個國家開設(shè)商務(wù)代表處，與38個國家簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)議、落實互惠條款。土承包商在非工程項目達1150多個（2015年），價值超550億美元。土耳其航空公司在非洲開拓了全球最大市場，運營52條航線，業(yè)務(wù)覆蓋30多個國家。

在軍事與安全領(lǐng)域，土非合作日漸深入。隨著與非經(jīng)貿(mào)關(guān)系蓬勃發(fā)展，土開始尋求硬實力與軟實力匹配的外交政策，積極向非展示“強大又安全”的新形象。土政府先后與地區(qū)強國（如埃塞俄比亞、尼日利亞、南非等）簽署軍事與國防工業(yè)合作協(xié)議，內(nèi)容涉及軍售、人員培訓(xùn)、聯(lián)合軍演等；與肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達、喀麥隆等國的軍事合作也穩(wěn)步推進。2014年，土海軍沿非洲海岸線進行航行訪問，抵達24個國家、停留25個港口，其中19個是首訪。2017年9月，土在索馬里耗資5000萬美元的軍事基地建成使用，主要用于培訓(xùn)索馬里士兵、打擊極端組織“青年黨”。土藉此成為第55個在非洲開設(shè)軍事基地的國家，躋身軍事強國“海外俱樂部”。12月，土又與蘇丹達成協(xié)議，在東非和非洲之角共同打擊恐怖主義，加強在紅海的軍事合作，雙方朝“永久性軍事關(guān)系”邁進一大步。此外，土還積極參與聯(lián)合國在塞拉利昂、剛果（金）、科特迪瓦、布隆迪等地的維和行動，贏得非洲國家的廣泛好評。

在社會與文教領(lǐng)域，土立足長遠，著重培育軟實力。高度重視對非援助，將其視為非洲政策的切入點，覆蓋醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)后重建等各個領(lǐng)域，具體措施包括：提供農(nóng)業(yè)人才培訓(xùn)與技術(shù)轉(zhuǎn)移，資助農(nóng)業(yè)基建和涉農(nóng)研究；援建醫(yī)院，組織免費體檢；援建學(xué)校和清真寺，資助“伊瑪目”交流計劃；提供獎學(xué)金，鼓勵非洲學(xué)生到土耳其學(xué)習(xí)；通過世衛(wèi)組織、世界糧食組織和紅新月會等直接向非捐贈，致力于解決干旱和糧食匱乏問題。2017年，土在非洲成為僅次于美國的第二大人道主義援助國。考慮到土國民收入水平與經(jīng)濟體量，這種援助顯得尤為慷慨。除援助外，土還與非洲國家發(fā)展多種形式的教育合作，在非洲開設(shè)數(shù)量眾多的土耳其學(xué)校等。這些政策給土帶來極為豐厚的回報，不僅在非洲樹立了良好的國家形象，而且擴大了文化和宗教影響力，更重要的是土借此在非洲培養(yǎng)了一大批各領(lǐng)域精英，成為未來數(shù)十年土非關(guān)系向好發(fā)展的有力保障。

下一盤“大棋”

土耳其的對非政策（或者更確切地說是正發(fā)黨與埃爾多安的對非政策）由多重因素促成，既是主動選擇，也有被動應(yīng)對；既為解決當(dāng)前問題，也為長遠發(fā)展鋪路。

首先，是新奧斯曼主義興起和正發(fā)黨外交戰(zhàn)略調(diào)整的產(chǎn)物。作為具有溫和伊斯蘭色彩的保守派政黨，正發(fā)黨上臺后著手調(diào)整土此前極端親西方的立場，提出外交“戰(zhàn)略縱深”理念，認為土應(yīng)突破狹隘的“東西方橋梁”的定位，充分發(fā)掘身處歐亞中心、聯(lián)系中東非洲的地理優(yōu)勢，利用奧斯曼帝國宗教文化遺產(chǎn)的影響力，努力成為“中心國家”，在地區(qū)與全球事務(wù)中發(fā)揮更積極的作用，與各地區(qū)發(fā)展更密切的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，進一步謀求伊斯蘭世界和突厥語國家的“領(lǐng)導(dǎo)者”地位，恢復(fù)昔日的“帝國榮光”。在這一認知系統(tǒng)下，非洲既是土外交三大支柱中“大周邊”的重要組成部分，也是土拓寬雙邊與多邊聯(lián)系的大舞臺，更因其數(shù)量眾多的穆斯林而成為伊斯蘭世界不可或缺的一部分。這三重身份決定了非洲在正發(fā)黨政府全方位的平衡外交布局中處于重要地位，其中那些擁有眾多遜尼派人口的非洲國家更是土耳其關(guān)注的重點。

其次，受經(jīng)濟利益直接驅(qū)動。一方面，土經(jīng)濟外向型特征明顯，對國際市場和外部資金依賴較深，但傳統(tǒng)上其外部市場構(gòu)成較單一，主要以歐美等西方國家為主。這導(dǎo)致土經(jīng)濟利益分布相對集中，抗風(fēng)險能力差。20世紀60年代美國因塞浦路斯問題對土施加制裁，90年代歐盟借入盟談判向土強壓各項改革條件，均引起土經(jīng)濟急速震蕩。近年來歐盟市場不振、美國經(jīng)濟增速放緩，也給土經(jīng)濟帶來直接打擊，迫其“東向”和“南下”尋求新市場對沖風(fēng)險。非洲作為其“南下”的重要方向，發(fā)揮了有效的“平衡器”作用。另一方面，土經(jīng)濟在2002至2012年經(jīng)歷了“黃金十年”的高速增長，上升為全球第17大經(jīng)濟體，被譽為繼金磚國家之后最有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d經(jīng)濟體之一。與其他新興中等國家一樣，土為維持經(jīng)濟持續(xù)增長，也迫切需要尋找自然資源和較為低端的出口與投資市場，避開競爭激烈、門檻高的成熟市場。非洲發(fā)展不充分、經(jīng)濟機會多，能夠滿足土眾多企業(yè)的需求，因此受到土重視。而撒哈拉以南非洲更被土視為未來全球經(jīng)濟的新增長點，對其寄予厚望。

其三，是土當(dāng)前“中東困境”的突破口。“阿拉伯之春”引發(fā)中東動蕩以來，土在地區(qū)處境日漸尷尬。一方面，因支持政治伊斯蘭勢力被埃及、沙特、阿聯(lián)酋等國孤立，因支持哈馬斯與以色列交惡。另一方面，在庫爾德問題上與美國立場相左，雙邊關(guān)系持續(xù)緊張；在難民危機中趁機要價激怒歐盟，入盟談判被無限期延長。未遂政變和修憲改制后，土與西方在民主價值觀上的分歧進一步暴露，雙方信任感消磨殆盡、漸行漸遠。雖與俄羅斯、伊朗在敘利亞問題上多有合作，但隨著“伊斯蘭國”被打散、敘戰(zhàn)后安排提上日程，三方矛盾也漸漸浮出水面。目前土在伊敘北部用兵，全力應(yīng)對庫爾德武裝威脅，中東地區(qū)已從土設(shè)想中的“戰(zhàn)略縱深帶”變成麻煩不斷的兵燹之地。在此背景下，埃爾多安近幾年顯著加大了對非洲的戰(zhàn)略投入，既是在困境與壓力中謀求轉(zhuǎn)移和突破，也是為未來應(yīng)對與美歐甚或俄羅斯、伊朗矛盾進一步激化做準備。有非洲作為“后院”，勢將增加土在地緣博弈中的信心和底氣。

舊問題與新挑戰(zhàn)

土耳其經(jīng)營非洲具有先天優(yōu)勢。一是其“非西方”面孔和新興發(fā)展中國家身份能有效減少非洲國家戒心，也避免了被貼上“新殖民主義”標簽；二是其伊斯蘭國家屬性，天然拉近了與非洲一些國家的距離，土耳其商人與民間團體熟悉伊斯蘭金融、遜尼派社會習(xí)俗等，也大大助力了土在非洲的經(jīng)濟與社會活動。土政府以軟實力帶動硬實力、以人道援助帶動政經(jīng)軍全面合作的策略，確實也收到了事半功倍的效果。但非洲并非“隱形的大陸”，雖然土前期能低調(diào)耕耘，但當(dāng)其存在擴大到一定程度時，就無法不引人注意，也無法避免一些舊問題和新挑戰(zhàn)。

一方面，中東國家的競爭和對抗正向非洲擴散，土耳其正逐漸步入新一輪地緣爭奪和教派斗爭。近年來，除土耳其外，沙特、阿聯(lián)酋也都加緊強化在非洲的軍事存在，以對抗伊朗在該地區(qū)日益增加的影響力。沙特與吉布提簽訂系列協(xié)議、與蘇丹達成共識，開展軍事合作；阿聯(lián)酋在厄立特里亞設(shè)立軍事基地，與位于索馬里東北角的索馬里蘭和邦特蘭等半自治政權(quán)也簽署了類似協(xié)議。雖然其直接目標并非針對土耳其，但隨著海灣國家分裂、土力挺卡塔爾對抗沙特，以及土俄伊（朗）戰(zhàn)略準同盟關(guān)系形成，土越來越站到沙特、阿聯(lián)酋的對立面，也不能不感到沙、阿兩國在北非地區(qū)對其形成的戰(zhàn)略壓力。雖然土主要精力仍放在撒哈拉以南非洲，但非盟主要成員埃及與沙、阿日益密切的合作，或?qū)⒃诤艽蟪潭壬系窒猎谡麄€非洲的努力。土加強與蘇丹、索馬里的軍事合作，亦有投棋布子、鞏固勢力范圍之意，但同時也激化了地區(qū)國家間業(yè)已存在的矛盾和敵對關(guān)系。未來土在非洲恐不可避免要卷入其熟悉的對抗與沖突中，“悶聲發(fā)財”的機遇期一去不返。

另一方面，正發(fā)黨政府與“居倫運動”反目成仇，也給土非洲政策帶來了意想不到的麻煩。早期代表土政府活躍在非洲的民間團體如商會、教育協(xié)會等，其成員多數(shù)是居倫的追隨者，土在非洲開設(shè)的學(xué)校也多由“居倫運動”贊助或直接運營、傳播居倫的思想?！熬觽愡\動”不僅影響了大批社會精英、培養(yǎng)了許多政府官員的子女，而且與當(dāng)?shù)孛癖婈P(guān)系融洽，在撒哈拉以南非洲尤其是坦桑尼亞、肯尼亞、莫桑比克、烏干達和南非等國根基深厚。2016年土未遂政變后，埃爾多安將“居倫運動”定性為恐怖組織，要求非洲國家配合關(guān)閉居倫學(xué)校、驅(qū)逐或引渡居倫分子。雖然先后已有六個非洲國家政府同意了土方請求，但埃爾多安想清除“居倫運動”在非洲的影響力卻絕非易事，未來較長時期內(nèi)恐仍需被迫分出精力來應(yīng)對這一問題。非洲國家對土國內(nèi)政治斗爭不感興趣，但關(guān)閉學(xué)校卻使其教育資源受損，這或多或少會損害土一直以來在非洲悉心保持的良好形象。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所助理研究員）