美國對巴基斯坦“大棒”政策的邏輯與困境

李紅梅

2018年1月1日凌晨，美國總統(tǒng)特朗普在社交媒體推特上發(fā)表了其新年的首條消息，指責巴基斯坦在獲得美國大量援助的情況下仍不盡心反恐，他還表示美國今后不會再容忍巴的“欺騙”，引發(fā)廣泛關(guān)注。美巴兩國長期以來缺乏戰(zhàn)略互信，雙邊關(guān)系持續(xù)惡化非一日之寒。特朗普政府自去年8月以來就頻頻釋放對巴強硬信號。與布什和奧巴馬政府在對巴問題上奉行相對溫和的政策不同，特朗普政府在“美國優(yōu)先”原則的指導下更顯強硬，基本從成本與收益比較的“經(jīng)濟思維”出發(fā)進行權(quán)衡。

美國對巴援助發(fā)展的“波浪式”歷程

1月4日，美國國務(wù)院正式確認美國將暫停對巴基斯坦2.55億美元的軍事援助。按之前規(guī)劃，這筆錢主要由美國提供給巴基斯坦用于從美國購買軍事裝備。美國國務(wù)院表示，美國暫停對巴安全援助將不會影響對巴基斯坦的民用援助，而且也不是永久性的取消，只要巴基斯坦采取堅決措施打擊阿富汗塔利班、哈卡尼網(wǎng)絡(luò)后，美國就會恢復對巴安全援助。從被凍結(jié)的2.55億美元費用內(nèi)容來看，這部分費用主要包括2016財年美國原計劃向巴提供的軍事援助費用，以及此前還未支付或未交付的部分軍事援助資金，同時還包括本應(yīng)支付給巴基斯坦的聯(lián)盟支持補償金。4日當天，美國國務(wù)院同時還根據(jù)1998年國際宗教自由法案將巴基斯坦列入“嚴重違反宗教自由的特別觀察名單”中。1月8日，美國國防部又宣布已暫停根據(jù)國防授權(quán)法案2017財年計劃提供給巴基斯坦的9億聯(lián)盟支持費用。

從歷史角度看，美國對巴基斯坦的援助并非美鼓吹的那么“慈善”，其在某種程度上充滿現(xiàn)實主義和實用主義色彩，并根據(jù)美國不同時期的戰(zhàn)略重點呈“波浪式”特征。自1947年巴基斯坦宣布獨立后，美巴關(guān)系發(fā)展密切，在冷戰(zhàn)背景下巴基斯坦被美國視為反蘇前沿陣地，具有重要戰(zhàn)略價值。整個冷戰(zhàn)時期，美國的對巴援助經(jīng)歷了兩個時段的“波峰”期，分別是1955～1965年和1982～1991年。其中1955～1965年期間出于對蘇冷戰(zhàn)的需要，美國加大了對巴基斯坦的援助力度，軍事援助增長比較明顯，但大部分年份還是以經(jīng)濟援助為主。巴基斯坦也分別于1954年和1955年加入了由美國主導的中央條約組織和巴格達條約組織。而1982～1991年期間則主要是為了對抗蘇聯(lián)入侵阿富汗的需要，美國在這一階段對巴援助以軍事援助為主，經(jīng)濟援助比例較小。而冷戰(zhàn)期間的其他年份則側(cè)重經(jīng)濟援助。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著巴基斯坦戰(zhàn)略地位的下降，美國的援助迅速下降并主要進行少部分象征性的經(jīng)濟援助，而1998年巴基斯坦核試爆后美國直接停止了對巴援助。2001年9.11事件后，巴基斯坦被視為美國反恐前沿陣地，戰(zhàn)略地位顯著上升，自2002年開始美國對巴援助出現(xiàn)迅猛增長態(tài)勢，并以軍事援助為主。其中2010年達到了有史以來的最高點，根據(jù)美國國會研究事務(wù)處的數(shù)據(jù)其全年援助總額高達45億美元。自2010年后，根據(jù)美國對阿反恐政策的調(diào)整，美國對巴援助又呈不斷下降趨勢，其中援助總額從2014年的20億美元下降到了2016年的10億美元左右。根據(jù)美國國會研究事務(wù)處公布的數(shù)據(jù)，從2002年至2017年，美國對巴援助總額已達340億美元左右。

同時，2010年后經(jīng)濟援助比例逐年增加。根據(jù)美國全球發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)，2002至2009年，僅30%的美國對巴援助用于巴基斯坦經(jīng)濟建設(shè)需要，70%用于相關(guān)軍事援助項目。而在2010～2014年這段時期內(nèi)，經(jīng)濟援助的比例則增加到了40%左右。在美國看來，大量軍事援助不僅未幫助實現(xiàn)美國的反恐戰(zhàn)略目標，反而適得其反。為此，美國不僅大幅度降低對巴援助總額，而且在比例上逐漸下調(diào)軍事援助，增加經(jīng)濟援助的權(quán)重。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1948～2016年期間，美國共向巴基斯坦提供了近783億美元的援助。盡管如此，從美國對巴援助的這種“波浪式”發(fā)展特征來看，美國的戰(zhàn)略利益始終是決定美國對巴援助變化的首要因素。而這也埋下了美巴關(guān)系惡化的必然性：當美國覺得沒有實現(xiàn)自身戰(zhàn)略利益后必然會借助援助這個工具對巴施壓。

特朗普政府“有錢能使鬼推磨”的邏輯

特朗普政府對巴基斯坦的強硬政策是基于一種“有錢能使鬼推磨”（Money Talks）的邏輯，美國過去甚至認為巴基斯坦是主要靠援助發(fā)展的國家。美國認為可以通過削減對巴援助，以及通過影響世界銀行、歐盟、英國、德國、日本等相關(guān)組織和國家的對巴援助政策來達到“敲打”巴基斯坦的目的，迫使其回到符合美國反恐利益的政策軌道上來。自9.11事件后美國參與阿富汗反恐以來，美國對巴基斯坦的援助可謂“大手筆”。然而美國認為自2002年以來巴基斯坦就沒有“認認真真”地、徹底地履行對美的反恐承諾，指責巴基斯坦拿美國的錢替自己消災(zāi)，利用美國的大量援助發(fā)展針對印度的力量，甚至支持反美組織。

從美國戰(zhàn)略界看，當前，絕大部分人支持對巴實施強硬政策，通過援助手段進行施壓，并在具體援助項目上設(shè)立嚴格的監(jiān)督標準。特朗普政策顧問團成員史蒂文·羅杰斯在接受卡塔爾電視臺采訪時就信誓旦旦地稱，美國對巴強硬政策將使巴基斯坦重回談判桌，并堅信在大多數(shù)情況下“有錢能使鬼推磨”。美國國務(wù)院一名高級官員在就對巴援助問題回答記者提問時表示，“美國繼續(xù)希望巴基斯坦在反對恐怖分子和恐怖組織問題上采取與美國一致的堅決措施”，因此暫停對巴援助的目的是為了向巴政府施壓，使其能“浪子回頭”。由此可以看出美國這種“有錢能使鬼推磨”的政策邏輯。

在對巴援助上美國感到“委屈”和“被欺騙”，然而從巴基斯坦角度來看，盡管它在美國的援助接收對象國中長期名列前茅，但是實際到手的援助額卻遠未達到美國國會授權(quán)援助額。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2002年到2010年，巴基斯坦財政部僅獲得了美國國會授權(quán)的180多億美元援助額中的86.47億，到手援助資金的“大縮水”也加劇了雙方的矛盾。同時，美國對巴基斯坦為支持美國反恐而做出的巨大犧牲和貢獻并未給予應(yīng)有的承認，也是雙方爭執(zhí)不休的關(guān)鍵因素。在巴基斯坦看來，巴自9.11后加入美國反恐陣營以來為反恐付出的成本遠遠高于美國的實際援助額，其中7萬多巴基斯坦人因此喪生，經(jīng)濟損失更是不可估量，粗略估計2001～2013年，巴基斯坦因參與美國反恐所造成的經(jīng)濟損失高達1000億美元左右。這一系列因素綜合導致了雙邊戰(zhàn)略互信的深度赤字。

“大棒”政策的現(xiàn)實困境

美國對巴援助政策長期以來存在一種矛盾：通過大量的軍事和安全援助有助于增強巴基斯坦與美國合作反恐的能力和效率，但軍事援助勢必會強化巴軍方在國內(nèi)政治和巴社會中的影響力，而這又有違美國在巴基斯坦的長期和整體戰(zhàn)略目標，即鼓勵巴基斯坦發(fā)展為一個“民主”“自由”的國家，甚至打造為伊斯蘭世界的“民主樣板”。

同時，盡管目前美國希望通過援助手段施壓巴基斯坦，以使其重回美國所期望的反恐軌道，但從長遠來看，美國這種“大棒”政策存在現(xiàn)實困境，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，巴基斯坦在美國在阿富汗反恐中的地位無可替代。自特朗普公布新南亞戰(zhàn)略后，其強調(diào)要增加在阿富汗的戰(zhàn)略存在，加大介入力度，避免使阿富汗成為一個“真空地帶”從而為恐怖分子創(chuàng)造機會。然而維持在阿富汗的戰(zhàn)略存在必須解決后勤保障的運輸問題，從阿富汗周邊地區(qū)和國家來看，阿西面的伊朗不可能為美國提供過境通道；而自阿北面通過俄羅斯領(lǐng)土、以及通過俄羅斯有很強影響力的中亞地區(qū)，則由于受齟齬不斷的美俄關(guān)系影響而缺乏現(xiàn)實性；唯有繼續(xù)依靠東南方向的巴基斯坦提供過境通道。這也是為什么美國除了巴基斯坦別無選擇的最重要原因。其二，“有錢能使鬼推磨”的邏輯并非“萬金油”，維護主權(quán)完整、國家安全依然是一國處理對外關(guān)系的根本原則，一國不可能為了獲取援助而采取從根本上危害其國家利益的行為。因此，盡管在對巴基斯坦外交上美國處境尷尬，但也別無選擇。從長遠來看，有兩大因素或?qū)⒅鲗磥砻腊完P(guān)系的發(fā)展：一是，美國在阿富汗的反恐決心和力度；二是，巴基斯坦對美國強硬政策的反應(yīng)。

（作者為復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院國際關(guān)系專業(yè)博士研究生）