農(nóng)民住房入市法律保障機制探究

摘 要：由于立法禁止宅基地、農(nóng)房的自由流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村大量房屋被荒廢和閑置，不但浪費資源還影響城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。解決矛盾的關(guān)鍵在于為農(nóng)房入市找到合理路徑，為此要通過設(shè)計法律規(guī)則，讓宅基地、農(nóng)房的流轉(zhuǎn)在風(fēng)險可控的前提下在法律的軌道上進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)房；入市；保障機制

中圖分類號：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0021-02

作者簡介：楊曉（1978-），男，湖南江華人，碩士研究生，衡陽師范學(xué)院法學(xué)院，講師，從事經(jīng)濟(jì)法研究。

黨的十八屆三中全會提出，要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

現(xiàn)實的情況是，囿于宅基地的社會保障功能和“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，在現(xiàn)行的法律框架下，宅基地與農(nóng)房是不能作為商品自由流轉(zhuǎn)的。我國房產(chǎn)、土地法律法規(guī)政策的滯后性已經(jīng)成為影響城鄉(xiāng)一體化的障礙，要實現(xiàn)宅基地使用權(quán)（以下簡稱“宅基地”）、農(nóng)戶住房（以下簡稱“農(nóng)房”）入市流轉(zhuǎn)，需要大幅度修訂和完善相關(guān)法律作為依據(jù)和支撐。農(nóng)房在相關(guān)法律尚不完備的條件下流轉(zhuǎn)，不但會沖擊現(xiàn)有建設(shè)用地市場秩序，也會難以清晰界定和實現(xiàn)國家、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)益，進(jìn)而損害農(nóng)民利益，影響國家耕地安全和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村穩(wěn)定。

因此，應(yīng)總結(jié)試點區(qū)域宅基地、農(nóng)房流轉(zhuǎn)所取得的經(jīng)驗，盡快修改和調(diào)整同集體建設(shè)用地、宅基地、農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)制度設(shè)立相悖的法律條款，如適時修訂《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》；應(yīng)構(gòu)建具體制度，防范農(nóng)房入市所產(chǎn)生的風(fēng)險，確保交易的安全、穩(wěn)定高效，為進(jìn)一步開展城鄉(xiāng)一體化土地市場建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。

一、農(nóng)房入市法律保障機制構(gòu)建應(yīng)遵循的原則

（一）保護(hù)耕地原則

人多地少，土地資源匱乏是我國的基本國情。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快的情況下，城市建設(shè)用地呈現(xiàn)快速擴張趨勢，農(nóng)用地日趨減少已是嚴(yán)峻的現(xiàn)實。在人口逐漸增加的情況下，如何保障我國的糧食供給與糧食安全，是影響社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大政治問題。正如《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中強調(diào)那樣，我國必須堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實責(zé)任，堅決守住十八億畝耕地紅線?，F(xiàn)代化的農(nóng)房流轉(zhuǎn)制度不應(yīng)該以損害基本的農(nóng)田保護(hù)制度為代價換取眼前的經(jīng)濟(jì)利益，換取地方利益、部門利益與團(tuán)體利益。應(yīng)該在確保耕地數(shù)量不減少的前提下，通過構(gòu)建具體的宅基地退出機制，閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)機制，通過構(gòu)建政府監(jiān)管與市場利益調(diào)節(jié)機制，讓閑置的資源變成資產(chǎn)進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，從而盤活存量土地與房產(chǎn)資源，增加建設(shè)用地的有效供給，化解房產(chǎn)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，進(jìn)而為農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展提供制度支持，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供法律制度支持。

（二）保障農(nóng)民合法利益原則

宅基地與農(nóng)房流轉(zhuǎn)涉及到各級政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會與村民的利益協(xié)調(diào)與重新分配。農(nóng)民個體由于不掌握公權(quán)力和交易信息，在交易談判中幾乎不掌握話語權(quán)，極易受到公權(quán)力機構(gòu)與集體經(jīng)濟(jì)組織的侵犯，現(xiàn)實生活中農(nóng)民因征地拆遷合法權(quán)益遭受侵害的事件層出不窮。故，現(xiàn)代化的農(nóng)房流轉(zhuǎn)制度，不應(yīng)該以犧牲農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定與農(nóng)民的合法權(quán)益來促進(jìn)所謂城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，國家應(yīng)該從宏觀層面居中制定法律，通過創(chuàng)新規(guī)則設(shè)計，建立健全農(nóng)村最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度與住房保障制度，讓農(nóng)民在農(nóng)房流轉(zhuǎn)中有話語權(quán)，讓農(nóng)房流轉(zhuǎn)既促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收。讓農(nóng)房流轉(zhuǎn)取得雙贏或者多贏的社會效果。

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村穩(wěn)定原則

農(nóng)業(yè)屬于比較效益低的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)積貧積弱的局面目前仍未改觀。農(nóng)業(yè)發(fā)展需要政策、資源、資金的大力支持。新型的農(nóng)房流轉(zhuǎn)制度必須貫徹促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村穩(wěn)定的理念。具體來說，在農(nóng)房流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)該增強農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者、農(nóng)戶的融資能力，以此解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對資金的大規(guī)模需求，為此構(gòu)建具體可行的農(nóng)房抵押擔(dān)保制度勢在必行。此外，在農(nóng)房流轉(zhuǎn)過程中不能忽略村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，應(yīng)該通過農(nóng)房流轉(zhuǎn)增加集體經(jīng)濟(jì)組織的收益和發(fā)展?jié)撃?，提升集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)涉農(nóng)大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的能力。只有從事農(nóng)業(yè)種植的效益提高，才能吸引更多農(nóng)業(yè)勞動者，才能促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。

二、構(gòu)建農(nóng)房入市法律機制的幾點思考

（一）加快相關(guān)法律修訂，使其入市有法律依據(jù)

要盡快修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》中關(guān)于禁宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地不得流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定。

1.從國家基本法律層面構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)城市商品房與農(nóng)宅、集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同等入市、同權(quán)同價”。建議修改《物權(quán)法》中的相關(guān)條款，把集體建設(shè)用地使用權(quán)納入“建設(shè)用地使用權(quán)”范疇，從而實現(xiàn)國有和集體兩類建設(shè)用地的“同地同權(quán)”。通過從法律層面賦予和保障農(nóng)民對宅基地的完整物權(quán)，對農(nóng)民住房的完整產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民住房與宅基地名正言順地成為農(nóng)民可以依法處分的合法財產(chǎn)。

2.建義修改《土地管理法》的相關(guān)內(nèi)容，將其第四十三條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”之內(nèi)容修改為“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地和集體土地。”建議刪除《土地管理法》第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”之內(nèi)容。建議刪除《房地產(chǎn)法》第九條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”之內(nèi)容。為宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)提供法律規(guī)則依據(jù)。

3.建義修改《擔(dān)保法》、《土地管理法》等法律關(guān)于農(nóng)村宅基地不能抵押的限制，允許宅基地上設(shè)立抵押權(quán)，賦予宅基地地上房屋抵押權(quán)及宅基地一并抵押的權(quán)利，允許農(nóng)民通過宅基地抵押、租賃等流轉(zhuǎn)的方式享有宅基地財產(chǎn)權(quán)帶來的合法權(quán)益。

只有對上述法律進(jìn)行修訂，才能徹底排除宅基地、農(nóng)房入市的法律障礙，維護(hù)法律的公平正義精神。只有遵循依法治國的基本理念，系統(tǒng)構(gòu)建我國宅基地、農(nóng)房入市的具體規(guī)則，才能真正保障宅基地、農(nóng)房依法入市。

（二）完善配套制度建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場

1.加快宅基地與農(nóng)房的確權(quán)登記頒證步伐，明確界定產(chǎn)權(quán)主體

按照確權(quán)、登記、發(fā)證、收集整理相關(guān)資料的工作程序，我國城市國有土地使用權(quán)及商品房的確權(quán)登記制度比較健全，城市商品房交易市場相對成熟。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的登記受立法滯后及歷史因素的影響，進(jìn)展很不順利。大部分農(nóng)房沒有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，即便已經(jīng)登記的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為涉及的檔案資料也不健全，加之土地勘測技術(shù)的運用不普及和相關(guān)人員的瀆職，導(dǎo)致既存的資料也漏洞百出。

雖然我國的《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)出臺，但其操作性不強，并未涉及到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、具體的不動產(chǎn)登記規(guī)則。故，應(yīng)該盡早出臺《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》，對依法取得的宅基地與合法、合規(guī)建設(shè)的農(nóng)房發(fā)放統(tǒng)一的有法律效力的宅基地使用權(quán)證和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證，真正在法律上認(rèn)同和確認(rèn)宅基地、房屋的完整物權(quán)，確保其有抵押、繼承、出租、交易、入股、等所有財產(chǎn)的完整物權(quán)屬性。出臺相關(guān)實施細(xì)則時要考慮到登記機關(guān)設(shè)置的便利，要考慮登記程序的簡便性與可操作性，要考慮登記的實際效果與可執(zhí)行性。

縣（市）土地管理部門要聯(lián)合村集體組織在依據(jù)法律、尊重歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行實地勘測，摸清宅基地的權(quán)利主體?？紤]到實踐中農(nóng)房存在繼承、私下流轉(zhuǎn)、一戶多宅、農(nóng)戶占用集體土地非法建房等情況，為了防止個別村民損害村民小組利益，要通過土地登記確權(quán)頒證，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組、農(nóng)戶四類主體的產(chǎn)權(quán)界限，明確土地、房屋的產(chǎn)權(quán)主體，只有使宅基地、農(nóng)房獲取了有效“身份證件”。才能增強村、村民小組、農(nóng)民對宅基地、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的控制能力。

2.加快構(gòu)建宅基地、農(nóng)房價值評估機制和市場交易體系等配套條件

首先，要健全農(nóng)村有關(guān)宅基地、農(nóng)房資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估制度。要盡快成立由政府主導(dǎo)的農(nóng)宅資產(chǎn)評估機構(gòu)，同時支持社會上的中介機構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估市場，提高評估價值的社會公信力。

其次，要建立有形的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，為農(nóng)宅及宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等提供有效平臺。依據(jù)“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的基本原則，將全市（縣）宅基地、農(nóng)房納入?yún)^(qū)域性的國土資源交易中心交易，通過搭建資源交易平臺，讓價格機制引導(dǎo)宅基地與農(nóng)房的流轉(zhuǎn)，逐步建立多方主體參與的價格形成機制。并適時完善服務(wù)平臺的交易程序、工作機制、配套政策、風(fēng)險防控、中介服務(wù)等。

再次，要建立“政府指導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的定價機制。由縣（市）政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定并公布本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的基準(zhǔn)價格，將其視為轄內(nèi)農(nóng)村宅基地交易的基礎(chǔ)指導(dǎo)價，該指導(dǎo)價影響宅基地交易的成敗，以此維護(hù)農(nóng)民權(quán)利和指導(dǎo)市場價格形成。只要不低于指導(dǎo)價，宅基地流轉(zhuǎn)的價格在交易中心由交易雙方自行協(xié)商，也可以掛牌公開競標(biāo)。

最后，要完善市場監(jiān)管，宅基地流轉(zhuǎn)的受讓方對宅基地的利用符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的，在得到政府批準(zhǔn)后應(yīng)到產(chǎn)權(quán)交易市場交易，交易雙方在提供相關(guān)交易契約、產(chǎn)權(quán)證書，繳納相關(guān)稅費后，才能辦理產(chǎn)權(quán)的登記，以此防止宅基地的私下交易和國家稅費的流失。

3.構(gòu)建公正合理的宅基地、農(nóng)房流轉(zhuǎn)收益分配體制

宅基地及農(nóng)房入市事關(guān)國家、集體、農(nóng)戶的利益，如何協(xié)調(diào)各方的利益事關(guān)流轉(zhuǎn)的成敗。我們應(yīng)構(gòu)建“明確農(nóng)民利益優(yōu)先、明確收益用途、明確收益屬性”為核心的流轉(zhuǎn)收益分配機制，努力形成多方共贏的入市格局。

宅基地流轉(zhuǎn)收益可以考慮在集體土地所有權(quán)主體與宅基地轉(zhuǎn)讓主體之間分成分配。由于土地屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織可考慮取得2成左右的流轉(zhuǎn)收益，用于滿足集體公共設(shè)施建設(shè)的需要，其余8成左右的流轉(zhuǎn)收益都應(yīng)歸農(nóng)戶所有。

宅基地、農(nóng)房的自由流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是社會公平理念對土地制度的變革需求，也是關(guān)系到中國7億農(nóng)民切身利益的大事。由于宅基地、農(nóng)房流轉(zhuǎn)制度的建立涉及到配套制度的改革，比如戶籍制度，農(nóng)村社保制度等。涉及到社會價值理念的轉(zhuǎn)變與市場主體思維的改變，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。對于該項制度的變革，除了在具體法律規(guī)則上細(xì)心研究外，還需對立法理念深入領(lǐng)悟，對社會變革深入分析。唯有如此，才能在資源節(jié)約基礎(chǔ)上讓農(nóng)村居民的合法土地和房產(chǎn)權(quán)益得到保障。

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