改革開放以來央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的演進(jìn)與展望

●黃君潔 王靜雯

一、引言

數(shù)千年的中國(guó)政治歷史經(jīng)驗(yàn)指向了中央地方關(guān)系的重要性，一個(gè)穩(wěn)定的中央地方關(guān)系，不僅決定了國(guó)家政治是否穩(wěn)定，更決定了國(guó)家的興衰。改革開放以來，我國(guó)對(duì)央地關(guān)系的改革試圖跳出先前“一統(tǒng)就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，著眼于以制度化建設(shè)來構(gòu)建合理有序的政府間關(guān)系。面對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，如若不能從制度層面對(duì)央地關(guān)系加以調(diào)整與改善，不僅會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，還會(huì)直接影響到一國(guó)的有效治理。學(xué)界對(duì)于央地關(guān)系改革大方向觀點(diǎn)同樣落腳于對(duì)制度體系的探討，而要重構(gòu)及優(yōu)化央地關(guān)系，則需要抓住問題的主要矛盾，那么構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，合理劃分央地財(cái)政事權(quán)就是這一改革的重要突破口，可以作為推動(dòng)央地關(guān)系重構(gòu)的撬動(dòng)支點(diǎn)。

顯然，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分攸關(guān)國(guó)家治理全局。而央地間事權(quán)和責(zé)任的劃分是一個(gè)系統(tǒng)性工程，是財(cái)政體制、行政管理體制甚至政治體制的綜合，從根本上只能通過法律來解決（楊志勇，2016）；中央和地方之間的權(quán)力分配應(yīng)該呈現(xiàn)相對(duì)均衡的態(tài)勢(shì)，在縱向與橫向的權(quán)力平衡中應(yīng)偏重橫向的權(quán)力分配（燕繼榮，2014）；在改革中財(cái)政體制是央地關(guān)系調(diào)整的首要重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)注重形成地方政府與中央部門間的縱向制衡機(jī)制，地方政府積極性的調(diào)動(dòng)需以中央財(cái)政的穩(wěn)定為前提（高培勇，2017）。在黨的十八大之前，改革注重央地財(cái)政關(guān)系對(duì)于全局性改革的重要意義，但并未充分認(rèn)識(shí)到明確事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是合理財(cái)政分配的前提與根本，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)是實(shí)現(xiàn)合理財(cái)政分配格局的重要前提和基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告即對(duì)央地關(guān)系改革提出新要求——“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。

從指導(dǎo)文件來看，財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。事權(quán)分為中央事權(quán)、地方事權(quán)和共同事權(quán)，公共事務(wù)的屬性是中央與地方政府間事權(quán)劃分的根本依據(jù) （王浦劬，2016）。公共事務(wù)的政治屬性和經(jīng)濟(jì)屬性是其最主要的屬性，因而決定了政府事權(quán)的基本屬性；支出責(zé)任是對(duì)履行財(cái)政事權(quán)的規(guī)范保障，界定清晰財(cái)政事權(quán)相應(yīng)就能對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行較為明確的劃分，由此財(cái)政事權(quán)的劃分是改革的重中之重。

改革開放以來，我國(guó)央地間關(guān)系在經(jīng)濟(jì)權(quán)力調(diào)整與政治權(quán)力探索間推進(jìn)，學(xué)術(shù)界提出了中國(guó)式分權(quán)，即政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的組合的解釋框架(BlanchardandShieifer，2000； 王 永 欽 等 ，2007；傅勇與張晏，2007；高琳，2012 等)。就經(jīng)濟(jì)權(quán)力而言，中央與地方政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理上高度分權(quán)，就政治權(quán)力而言，我國(guó)在實(shí)際運(yùn)行中采用的是行政逐級(jí)發(fā)包制，雖然地方政府在地區(qū)事務(wù)上擁有一定的自由裁量權(quán)，但央地間的委托代理關(guān)系始終是二者間不可否置的本質(zhì)權(quán)力關(guān)系，行政垂直集權(quán)決定了地方政府“唯上”的行動(dòng)選擇，盡管地方政府掌握著諸多的權(quán)力，但是地方政府只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，代表中央政府管理本地區(qū)事務(wù)。我國(guó)央地關(guān)系演進(jìn)中，對(duì)于財(cái)權(quán)劃分調(diào)整都是在財(cái)政收入規(guī)模擴(kuò)張到一定程度后發(fā)生的，而對(duì)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分則是一個(gè)由模糊到清晰的過程。以央地間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的明朗化路線為依據(jù)，具體可分為四個(gè)階段：1978—1992年的放權(quán)讓利階段；1993—2011年的制度創(chuàng)新與突破階段；2012—2015年的明朗議題與醞釀改革階段；2016至今的細(xì)化落實(shí)階段。

二、央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分的四個(gè)階段

（一）1978—1992年：放權(quán)讓利階段

黨的十一屆三中全會(huì)后，中共中央正式提出發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改革趨向于中央政府向地方政府放權(quán)讓利，此階段中央政府在保障宏觀調(diào)控事權(quán)的前提下，在政府事權(quán)特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)限上對(duì)地方政府作了較大的讓渡。地方政府的政治權(quán)力得到法律確認(rèn)，并且擁有地方干部人事任免權(quán)；經(jīng)濟(jì)權(quán)力上得到了大幅度的提升，在國(guó)有企業(yè)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諸多經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域擁有自主權(quán)力；在財(cái)政權(quán)力方面實(shí)現(xiàn)分級(jí)包干，按照行政隸屬關(guān)系劃分各級(jí)政府間收支范圍。

中央政府從法制基礎(chǔ)、財(cái)政管理體制以及人事任免方面對(duì)擴(kuò)大地方政府事權(quán)做出了嘗試。1979年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及在1982年憲法修訂過程中所增加的“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”一節(jié)，實(shí)現(xiàn)了地方政府權(quán)力的憲法確認(rèn)，開啟了地方政府權(quán)力法治化和穩(wěn)定化進(jìn)程。

在人事任免權(quán)方面，主要體現(xiàn)在干部管理制度的變革。中共中央于1984年啟動(dòng)干部制度改革，賦予地方政府更多的人事任免自主權(quán)，將下管兩級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鹿芤患?jí)，實(shí)行干部分級(jí)管理，為地方政府更好地自主治理地方事務(wù)奠定了良好的組織權(quán)力基礎(chǔ)。

在財(cái)政事權(quán)方面，經(jīng)歷了三次重大調(diào)整，在劃分各級(jí)預(yù)算收支的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)包干。1980—1984年，我國(guó)實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政收入分成體制，又被形象地稱作“分灶吃飯”，中央與地方政府按照經(jīng)濟(jì)體制中的隸屬關(guān)系劃分其各自的預(yù)算收支范圍，這就從財(cái)政分權(quán)上賦予地方治理更多的可能性；1985—1987年實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制，在照顧地方政府既得利益的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高中央預(yù)算收入占全國(guó)收入的比重；1988年開始實(shí)行“多種形式包干”的財(cái)政體制。此外，當(dāng)時(shí)實(shí)行政企分開的舉措，擴(kuò)大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)立自主發(fā)展，不再成為央地資源分配博弈中的籌碼；同時(shí)對(duì)大中型城市放寬管理權(quán)限，通過建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等形式，賦予地方政府更多的自主管理權(quán)和決策權(quán)，也進(jìn)一步拓寬了地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理方面的發(fā)展空間，有效地激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性與主動(dòng)性。

雖然中央政府在諸多公共事務(wù)上向地方政府實(shí)行了分權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)了地方政府治理積極性，但此時(shí)對(duì)于中央地方事權(quán)的認(rèn)識(shí)界定仍然較為模糊，基本上以財(cái)政分成為主體進(jìn)行改革，并未意識(shí)到央地關(guān)系的核心問題在于事權(quán)內(nèi)容的界定和劃分。當(dāng)時(shí)的這種分權(quán)改革屬于哪里出問題就改哪里、補(bǔ)哪里，并未有系統(tǒng)性、全局性的戰(zhàn)略安排，容易衍生出央地“兩個(gè)積極性”目標(biāo)不一致的分歧，即地方政府過度追求自身利益，盲目投資，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，與此同時(shí)中央政府宏觀調(diào)控能力不斷削弱的困境。央地目標(biāo)分歧的直接結(jié)果反映在央地的財(cái)政狀況上。中央財(cái)政運(yùn)行到20世紀(jì)80年代中后期遇到了兩個(gè)較為突出的問題：一是中央本級(jí)財(cái)源萎縮，中央財(cái)政連年出現(xiàn)赤字，宏觀調(diào)控能力不足；二是上繳比例較大，留成比例較低的地區(qū)組織收入的積極性不高。

（二）1993—2011年：制度創(chuàng)新和突破階段

黨的十四大后，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大政方針在真正意義上被確定，這成為央地關(guān)系合理建構(gòu)新的起點(diǎn)。緊隨其后的以分稅制為代表的系列制度改革，在財(cái)政權(quán)力、立法權(quán)、行政權(quán)等方面的制度性建設(shè)，則使得中央政府與地方政府的事權(quán)劃分與支出責(zé)任界定朝著規(guī)范化、合理化方向發(fā)展。這一時(shí)期，未有對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的進(jìn)一步探索，而是對(duì)央地間支出責(zé)任進(jìn)行了劃分：中央政府承擔(dān)國(guó)防、外交及自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出，地方政府承擔(dān)本地區(qū)社會(huì)發(fā)展及自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出；在政治權(quán)力上，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源管理上簡(jiǎn)化垂直管理層級(jí)，形成中央與各級(jí)地方政府間的委托代理關(guān)系，并且對(duì)政府間行政處罰權(quán)作了進(jìn)一步劃分。

1994年，我國(guó)開始了以分稅制為目標(biāo)模式的財(cái)政體制改革，主要進(jìn)行關(guān)于中央與地方事權(quán)劃分（特別是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的劃分），同時(shí)劃分中央與地方政府的支出范圍：“中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出”。 這一改革舉措在一定程度上理順了中央與地方之間的財(cái)政收支關(guān)系，適度收緊中央財(cái)權(quán)，增強(qiáng)了其宏觀調(diào)控的能力。

圖1 1994—2002年中央與地方政府支出比重

從政治權(quán)力上看，同時(shí)期中央還啟動(dòng)了金融銀行業(yè)和國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，金融資源由屬地管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾恚瑖?guó)有資產(chǎn)管理由“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝c各級(jí)政府之間的委托代理關(guān)系。1996年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)中央與地方政府的權(quán)限范圍進(jìn)行了明確規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰；國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定”，進(jìn)一步規(guī)范化中央與地方政府在公共事務(wù)管理中的處罰權(quán)限，為履行政府管理職責(zé)提供了制度性保障。為消除政企不分的組織基礎(chǔ)，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，1998年開始，以國(guó)務(wù)院為首率先進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，隨后兩年陸續(xù)啟動(dòng)省級(jí)政府和黨委的機(jī)構(gòu)改革、市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。截止2002年6月，全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬人。

圖2 1994—2002年中央與地方財(cái)政收入比重

分稅制改革的政策效應(yīng)在20世紀(jì)90年代末開始逐步顯露，在2000年后中央財(cái)政收入呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)張趨勢(shì)。此次擴(kuò)張促使改革者開始再一次審視中央與地方政府關(guān)系，2002年開始進(jìn)行的行政審批制度改革就是對(duì)央地關(guān)系失衡局面的又一次政策反應(yīng)，同年10月國(guó)務(wù)院首批取消789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，此后陸續(xù)取消和下放行政審批權(quán)限，賦予地方政府或地方企業(yè)更多自主決策權(quán)。

黨的十六屆三中全會(huì)提出要“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)”，將改革目光投射到合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)上，明確了由以財(cái)政體制為主向以事權(quán)劃分為主的央地關(guān)系改革方向，此后在中央和地方政府的政治權(quán)力劃分上作出了制度性建設(shè)。在2000年通過的《立法法》中首次集中規(guī)定了中央政府與地方政府的立法權(quán)，此后通過的《行政許可法》，則更為清晰地界定了中央和地方政府的行政權(quán)力，明確規(guī)定只有全國(guó)人大及其常委會(huì)所通過的法律才擁有設(shè)定行政許可的權(quán)力，地方性法規(guī)在法律、行政法規(guī)尚未規(guī)定的范圍內(nèi)可設(shè)定行政許可。

由于土地資源在央地之間的分配關(guān)系，為了加強(qiáng)對(duì)地方土地使用權(quán)的監(jiān)管，中央在2004年對(duì)省級(jí)以下土地部門實(shí)行垂直管理后，國(guó)土資源部向地方派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局，監(jiān)督檢查各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況。

此番對(duì)于中央與地方政府財(cái)政事權(quán)的初步改革，是對(duì)放權(quán)讓利階段后遺癥的反饋性調(diào)整，但仍然存在著過度關(guān)注財(cái)政收入分成、忽視事權(quán)責(zé)任厘清的問題。分稅制后改革的主線一直是中央與地方間的財(cái)政分成問題，而在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面，幾乎完全按照行政隸屬關(guān)系來劃分，基本維持著屬地化行政發(fā)包的政府間分工框架。在分稅種收入與國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源歸中央所有的情況下，地方政府在財(cái)政收支上面臨著不小的壓力。出于地方財(cái)政壓力地方公共服務(wù)供給的需求，中央將土地資源的使用權(quán)及使用收益讓渡給地方政府，使得土地出讓金收入逐漸成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，同時(shí)也為日后土地財(cái)政問題埋下了種子。

（三）2012—2015年：明朗議題與改革醞釀階段

經(jīng)歷以分稅制為代表的改革探索，中央與地方政府間亟待厘清事權(quán)的本質(zhì)問題逐步浮現(xiàn)。黨的十八以來，我國(guó)關(guān)于中央與地方政府事權(quán)劃分和支出責(zé)任改革的議題逐步明朗化，這一階段明確了進(jìn)一步調(diào)整和合理劃分中央與地方事權(quán)作為全面深化改革、全面依法治國(guó)和建成小康社會(huì)進(jìn)程中的重要途徑和內(nèi)容。這一時(shí)期，事權(quán)正式成為了明確的政策議題，在支出責(zé)任方面，強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)于基礎(chǔ)公共服務(wù)及老少窮地區(qū)建設(shè)的支出責(zé)任；在政治權(quán)力方面，取消大批量中央行政審批權(quán)限，賦予地方各級(jí)政府更直接實(shí)用的管理權(quán)限。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次明確提出適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革重點(diǎn)。次年6月，中共中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出要在調(diào)整中央和地方關(guān)系中建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。該方案具體以適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出的比重、減少中央地方間委托事務(wù)、合理運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制為主體對(duì)改革作出了具體部署。由此，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任問題已經(jīng)正式成為政策議題。

與此同時(shí)，始于2001年的行政審批制度改革仍在持續(xù)進(jìn)行中，截止2012年國(guó)務(wù)院已分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%；在行政權(quán)重新理清與下放過程中，取消行政審批事項(xiàng)、清楚非行政許可審批、中央指定地方許可權(quán)限、削減國(guó)務(wù)院部門設(shè)置的職業(yè)資格許可以及中央層面核準(zhǔn)投資項(xiàng)目等成為改革的主要著力點(diǎn)，削減國(guó)務(wù)院部門設(shè)置職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)的比例達(dá)70%以上，3次修訂政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，累計(jì)減少90%中央層面核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目數(shù)量。

自分稅制改革后，省以上特別是中央政府財(cái)政能力大大增強(qiáng)，雖然提高了全國(guó)財(cái)政統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付的能力，但是地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)力卻大大削弱。過往改革多以財(cái)政收入的劃分為主線，相應(yīng)地伴隨著一定程度上對(duì)中央與地方政府事權(quán)范圍的探索，卻忽視了對(duì)支出責(zé)任的合理劃分，隨之導(dǎo)致中央與地方政府在收支分配上呈現(xiàn)出不對(duì)稱的“剪刀差”現(xiàn)象，即財(cái)政收入大部分在中央，而支出的大部分是在地方。從表面上看，中央政府持續(xù)不斷在權(quán)力下放中做出努力，地方政府被賦予更多的管理職能，但實(shí)際上未能擁有與其職能相匹配的足夠的財(cái)力，這就使得地方政府加大了對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴，實(shí)際上反而是加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方政府的控制。

圖32005—2015年中央與地方政府收入比重

圖42005—2015年中央與地方政府支出比重

另一方面，在事權(quán)的探索分配中先前由中央政府承擔(dān)的部分職能轉(zhuǎn)移到地方政府，加之經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，地方政府所要承擔(dān)的功能越來越多，但同時(shí)地方財(cái)政收入不足以支撐職能的增多，除依賴土地財(cái)政之外，地方政府只能訴諸中央政府對(duì)其進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴越來越大，中央對(duì)地方政府的控制力度相應(yīng)增強(qiáng)。

改革的政策效應(yīng)在這一階段逐漸顯露，財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下沉導(dǎo)致的后果在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)得到較為突出的體現(xiàn)，中西部基層公共服務(wù)能力受到了影響，在義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)救助等民生領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)不足影響基層社會(huì)治理能力，不利于民眾福利改善。

此外，黨的十八屆三中全會(huì)中對(duì)改革中央與地方政府關(guān)系的大部分要求是原則性的，并未有清晰具體的實(shí)施方案。例如，中央和地方的財(cái)政事權(quán)關(guān)系如何理順，是事權(quán)更多地上收，還是財(cái)權(quán)更多地下放；支出責(zé)任范圍的界定，共同事權(quán)中支出責(zé)任如何劃分；國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)屬、權(quán)利、權(quán)力在央地間如何劃分等問題并未有明確的文件出臺(tái)。中央與地方政府事務(wù)責(zé)任和支出不匹配的現(xiàn)狀，改革中關(guān)鍵領(lǐng)域的空白都對(duì)構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰”的中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系提出了新要求。

（四）2016年至今：細(xì)化落實(shí)階段

經(jīng)歷了初步探索與議題明朗化，中央與地方政府事權(quán)改革迎來了細(xì)化落實(shí)的重要階段，2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，首次較為系統(tǒng)地提出從事權(quán)和支出責(zé)任的角度來劃分政府公共權(quán)力的縱向配置，進(jìn)而推進(jìn)財(cái)稅體制改革，這是對(duì)支出責(zé)任與共同事權(quán)劃分提出更為明確的原則性指導(dǎo)，同時(shí)勾畫了央地事權(quán)與支出責(zé)任改革實(shí)施的具體時(shí)間表和路線圖：2016年先從國(guó)防、國(guó)家安全等領(lǐng)域著手，2017—2018年深入到教育、醫(yī)療、環(huán)保、交通等領(lǐng)域，2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，形成央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

相比歷史改革，這一時(shí)期，從經(jīng)濟(jì)屬性方面對(duì)央地間事權(quán)劃分有了較為明確細(xì)致的表述，同時(shí)強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任與事權(quán)相對(duì)應(yīng)；另外在政治權(quán)力方面，延續(xù)行政審批制度改革而開展的權(quán)力清單制度進(jìn)一步梳理地方政府的行政權(quán)限。

另一方面，對(duì)中央和地方增值稅收入進(jìn)一步完善劃分。在《全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》中規(guī)定，從2016年5月1日起，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方的共享范圍，二者共享比例為50%；中央收入增量通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配地方，加大對(duì)中西部地區(qū)的支持力度。2017年在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付比例提高至61.6%，老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)19.7%，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金增長(zhǎng)9.5%。

表1中央與地方政府事權(quán)劃分改革演進(jìn)

同時(shí)，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步推行梳理地方政府行政權(quán)力，明確的權(quán)力清單實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，將政府職能、法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限等內(nèi)容以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開，截至2016年，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府部門均已公布權(quán)力清單。對(duì)于推進(jìn)中央與地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，截至目前，已有20個(gè)省級(jí)政府公布改革工作方案，參照改革進(jìn)度安排，部分省級(jí)政府根據(jù)具體情況選取重點(diǎn)領(lǐng)域陸續(xù)開展試點(diǎn)。就中央事權(quán)劃分和共同事權(quán)的表述還未有具體落實(shí)，省級(jí)政府尚處于互相觀望、有待中央牽頭的狀態(tài)。參照改革時(shí)間表中2016年完成中央事權(quán)劃分的安排，現(xiàn)實(shí)改革進(jìn)度明顯滯后于規(guī)劃安排。

三、央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任未來展望

我國(guó)作為復(fù)合單一制國(guó)家，中央與地方政府關(guān)系具有復(fù)雜的制度路徑和社會(huì)規(guī)定性。歷史改革中對(duì)中央與地方政府積極性的簡(jiǎn)單提倡留下不少制度弊端，隨著市場(chǎng)化改革的深入，央地間目標(biāo)不一致矛盾愈加顯露。中央政府著眼于宏觀調(diào)控，地方政府著力于地方績(jī)效。由于職責(zé)同構(gòu)體制，中央與地方政府之間諸多職責(zé)重疊，中央積極性作用在全國(guó)整體性發(fā)展上，地方積極性作用在利用中央政策發(fā)展地方特殊性方面。央地關(guān)系的變化牽動(dòng)著改革的主線，中央與地方政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分成為構(gòu)建合理有序央地關(guān)系的重要途徑。

改革開放以來，央地間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革一直圍繞著財(cái)政收入分配展開，對(duì)于政府間事權(quán)的劃分處于較為模糊的狀態(tài)。黨的十八大以來，對(duì)于事權(quán)的界定呈現(xiàn)逐步細(xì)化的趨勢(shì)，從公共物品供給的角度劃歸中央、地方以及共同事權(quán)，并且明確事權(quán)范圍內(nèi)的支出由事權(quán)主體承擔(dān)。

對(duì)于中央政府承擔(dān)全國(guó)性公共物品供給，地方政府在地方特殊性公共物品供給的大方向上并未存在較大爭(zhēng)議。改革真正的難點(diǎn)在于央地共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分，目前對(duì)于共同事權(quán)的細(xì)化落實(shí)仍屬于政策空白。在國(guó)務(wù)院關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分指導(dǎo)意見中，具有外部性、信息不對(duì)稱特征的公共物品，如教育、科研、文化、社會(huì)保險(xiǎn)、跨省域的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等被劃分為央地的共同事權(quán)，但具體如何劃分共同事權(quán)的權(quán)力范圍、如何分配支出責(zé)任等問題仍未厘清，需要進(jìn)一步的探索。

另一方面，政府事權(quán)并不僅限于經(jīng)濟(jì)職能的劃分，支持經(jīng)濟(jì)管理職能履行的本質(zhì)是對(duì)政府間政治權(quán)力歸屬的確認(rèn)。中央通過權(quán)力清單制度的建立賦予各級(jí)地方政府確認(rèn)厘清自身權(quán)限的使命，進(jìn)而分配地方政府落實(shí)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革方案，并進(jìn)一步細(xì)化政府間的事權(quán)范圍。但從目前來看，諸多地方政府公布的權(quán)力清單多數(shù)情況下是對(duì)現(xiàn)有權(quán)力的書面確認(rèn)，并沒有起到權(quán)力清單對(duì)政府職能配置的重新調(diào)整，而落實(shí)地方事權(quán)在不同地區(qū)發(fā)展差異基礎(chǔ)上存在著自主性和探索性；并且目前我國(guó)對(duì)于中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法制基礎(chǔ)較為薄弱，我國(guó)憲法、組織法和預(yù)算法對(duì)其規(guī)定較為籠統(tǒng)，其他各項(xiàng)單項(xiàng)法律法規(guī)自成一體，事權(quán)職責(zé)劃分并未有科學(xué)、規(guī)范、高效的法律體系作為支撐是政府間確權(quán)困難的根本原因所在。

因此，未來央地關(guān)系構(gòu)建的重要途徑之一是法治化。從相關(guān)國(guó)家事權(quán)劃分的歷史發(fā)展過程來看，以立法形式來推進(jìn)事權(quán)配置機(jī)構(gòu)改革成為避免改革隨意性和同構(gòu)化的主要手段。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間發(fā)展不平衡問題顯著，決定了不同地區(qū)間對(duì)公共服務(wù)需求偏好和不同地方政府財(cái)政能力的差異性，同時(shí)也對(duì)中央政府的宏觀調(diào)控能力提出了更高的要求，因而構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)、高效合理的事權(quán)配置機(jī)制顯得尤為關(guān)鍵。

值得關(guān)注的是，央地關(guān)系改革并非權(quán)力比例在二者之間的調(diào)整，而是中央與地方政府之間權(quán)力機(jī)制的重建。未來中央和地方之間的權(quán)力分配的邏輯主線應(yīng)該是確立央地間水平分工關(guān)系，即意味著財(cái)政事權(quán)在央地之間應(yīng)呈現(xiàn)相對(duì)均衡的態(tài)勢(shì)，改革在縱向與橫向的權(quán)力平衡中，更應(yīng)該偏重橫向的權(quán)力分配。

在水平性分工中，不同層級(jí)政府承擔(dān)提供不同公共物品的職責(zé)，其各自相應(yīng)的行政權(quán)力的授予應(yīng)來自于地方民主治理的同級(jí)，而非來自于上級(jí)政府；另外，要縮短長(zhǎng)鏈條、遠(yuǎn)距離的垂直化委托代理關(guān)系，促使委托代理關(guān)系的本地化，地方政府承擔(dān)本地公共物品的供給，其委托人應(yīng)是當(dāng)?shù)孛癖姸侵醒胝?，本地化委托代理關(guān)系能夠有效反應(yīng)需求差異偏好，促進(jìn)良性公共物品供給循環(huán)。

總而言之，中央與地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是關(guān)乎國(guó)家治理的系統(tǒng)性工程，與行政管理體制、政府職能轉(zhuǎn)變以及諸多民生領(lǐng)域管理改革息息相關(guān)，需要將其放置在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的整體布局中加以考慮，與深化體制改革進(jìn)程相輔相成。■

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