淺議“規(guī)范性文件”在法律體系中的效力界定

陳孟

摘要：“規(guī)范性文件”雖未在法律體系之內(nèi)，但卻在法律實(shí)踐中對(duì)公民的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生重要影響。理論界也對(duì)“規(guī)范性文件”的法律效力，范圍界定存在諸多分歧。為此，本文將著重就“規(guī)范性文件”的法律效力及界定問(wèn)題展開(kāi)探析。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件 法律界定 效力分析

我國(guó)《立法法》中對(duì)法律的規(guī)范，主要通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章等進(jìn)行說(shuō)明，而對(duì)于“規(guī)范性文件”，由于其數(shù)量多，在法律實(shí)踐中往往存在混亂現(xiàn)象。如在行政規(guī)范性文件中，多數(shù)法理學(xué)教材都將之等同于國(guó)務(wù)院通過(guò)的具有規(guī)范性的命令、決定，在法律效力上與相關(guān)行政法規(guī)等同；而對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件，如全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，則都將之視為“法律”，與法律具有同等效力。事實(shí)上，在這些規(guī)范性文件中，學(xué)界并未形成一致性意見(jiàn)。為此，本文將就行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行澄清，探析其效力。

一、“規(guī)范性文件”的廣義用法與狹義化趨勢(shì)

從法律領(lǐng)域來(lái)看，“規(guī)范性文件”主要指具有規(guī)范性的、適用于不同對(duì)象的各種文件。如2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中，將共產(chǎn)黨的一些紀(jì)律性文件設(shè)定為“規(guī)范性文件”。從法律實(shí)踐中來(lái)看，對(duì)于“規(guī)范性文件”的內(nèi)涵，并非僅限于法律之外。通過(guò)檢索法律領(lǐng)域的“規(guī)范性文件”，多為地方性法規(guī)、規(guī)章及最高法司法解釋，以及某些司法文件、行政機(jī)關(guān)的文件等，卻未在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律或國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)中出現(xiàn)。如在1989年《行政訴訟法》第32條“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。其他一些法律中如《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等也采用同樣說(shuō)法。2006年《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中，也規(guī)定了“規(guī)范性文件的備案審查”內(nèi)容。此外，最高法、最高檢在作出審判、檢察工作中也應(yīng)用了該解釋?？梢?jiàn)，“規(guī)范性文件”的廣義用法已經(jīng)存在在法律實(shí)踐中。由此來(lái)看，“規(guī)范性文件”的狹義用法也相當(dāng)普遍。

二、行政法規(guī)、規(guī)章的效力應(yīng)高于相應(yīng)立法主體制定的行政規(guī)范性文件

行政法規(guī)、規(guī)章的制定主體具有差異性，不同立法主體的“規(guī)范性文件”，在法律效力上如何界定？在《憲法》中確定了國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律、規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”；同樣，在一些地方人民政府，各省級(jí)、自治區(qū)、直轄市等也可以根據(jù)法律、法規(guī)要求制定本省、自治區(qū)、直轄市等地方性規(guī)章，決定、命令等。但這些行政法規(guī)、規(guī)章中的“規(guī)范性文件”，其法律效率與性質(zhì)也存在相應(yīng)區(qū)別。顯然，我國(guó)法律體系中對(duì)“規(guī)范性文件”的解釋并非一致。如《立法法》、《行政許可法》等對(duì)行政類法規(guī)和規(guī)章的制定，以及相關(guān)立法保留事項(xiàng)也進(jìn)行了特殊的規(guī)定，但對(duì)于國(guó)務(wù)院和其他行政機(jī)關(guān)所制定的一般規(guī)范性文件，并未給予細(xì)化規(guī)定和說(shuō)明。如在《行政復(fù)議法》中，針對(duì)“國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定”的規(guī)章及內(nèi)容，在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)，也需要提出附帶性審查，說(shuō)明對(duì)于該類規(guī)章也是區(qū)別對(duì)待的。同樣，在行政法規(guī)、規(guī)章與一般行政規(guī)范性文件的效力界定上，行政法規(guī)在法律效力上只能稱為“規(guī)定”、“條例”、“辦法”等，而規(guī)章在法律效力上則只能稱為“規(guī)定”、“辦法”等。也就是說(shuō)，對(duì)于一般性行政規(guī)范性文件，則主要稱為“決議”、“決定”、“命令”、“公告”、“意見(jiàn)”等。由此可見(jiàn)，針對(duì)法律范疇內(nèi)的所謂的“法律”、“行政法規(guī)”、“規(guī)章”、“地方性法規(guī)”，其效力關(guān)系也是較為明確的。不過(guò)，對(duì)于這些法律性文件并不等同于一般性“規(guī)范性文件”，兩者的效力等級(jí)關(guān)系卻顯得模糊。如果行政法規(guī)、規(guī)章與相關(guān)的規(guī)范性文件具有同等效力，則《立法法》第83條中“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、自治條例與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用于新的規(guī)定”，同樣也應(yīng)該適用于規(guī)范性文件之間的沖突。所以，行政法規(guī)的權(quán)威地位，應(yīng)該高于國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的效力；規(guī)章的效力應(yīng)該高于規(guī)章主體制定的一般規(guī)范性文件。

三、對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法性文件與規(guī)范性文件的效力界定

全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其規(guī)范性文件在法律與規(guī)范性文件之間的效力如何界定。盡管當(dāng)前理論界和學(xué)界并未給予格外關(guān)注，但其適用性依然受到質(zhì)疑。按照立法權(quán)限邏輯，立法權(quán)限機(jī)關(guān)也會(huì)制定一般規(guī)范性文件。但對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的決議、決定，沒(méi)有法律性規(guī)范進(jìn)行區(qū)別，雖然多數(shù)決議、決定稱之為“法”，但事實(shí)上應(yīng)該為“條例”、“辦法”、“規(guī)定”、“通則”等。同時(shí)，從立法性文件本身，如果根據(jù)《立法法》規(guī)定，第23條、第41條中“由國(guó)家主席簽署主席令予以公布”的規(guī)定，則應(yīng)該化歸于“法律”體系；否則，僅稱為“規(guī)范性文件”。不過(guò)，我們從全國(guó)人大常委會(huì)公布的“規(guī)范性文件”中，其在實(shí)際應(yīng)用中卻未進(jìn)行嚴(yán)格劃分，也未對(duì)其效力進(jìn)行明確界定。如2013年《中華人民共和國(guó)立法統(tǒng)計(jì)》將“1979年以來(lái)通過(guò)的法律”分為“憲法”、“憲法修正案”、“法律”、“法律解釋”和“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”。由此可見(jiàn)，我們從全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室的做法中，對(duì)于立法性文件存在的“法律”與“有關(guān)法律問(wèn)題的決定”解釋，也未將之置于“規(guī)范性文件”，仍被視為“通過(guò)的法律”?？梢?jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)下屬工作部門(mén)所制定的立法性文件，這些“規(guī)范性文件”在法律效力上并未進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分?！读⒎ǚā匪?guī)定的法律程序，如果不符合《立法法》規(guī)定之程序則不能稱為“法律”，只能視為“規(guī)范性文件”。

總的來(lái)說(shuō)，由于“規(guī)范性文件”數(shù)量較多，對(duì)公民權(quán)利、義務(wù)的影響作用較大，在法律未明確規(guī)定的條件下，只有堅(jiān)持法律體系的統(tǒng)一性原則，依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行推論。當(dāng)然，從法律實(shí)踐來(lái)看，要想真正予以明確規(guī)定，還需要從憲法及憲法解釋等方面，將之進(jìn)行修訂和完善，以明確其效力及地位。

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（作者單位：石河子大學(xué)政法學(xué)院）