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    PPP大清理收官

    2018-04-20 05:07:48唐如鈺
    財經(jīng)國家周刊 2018年8期
    關(guān)鍵詞:政府

    唐如鈺

    到今年3月底,隨著持續(xù)了四個月的全面集中清理暫告一段落,火了四年的PPP市場終于冷靜了下來。

    2017年11月,財政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號,下稱“92號文”),要求各地在2018年3月底前完成對不符合規(guī)定的PPP項目的集中清理工作,PPP市場迎來了“史上最嚴”禁令。

    各種“偽PPP”、明股實債、違規(guī)融資擔保以及一再跨越地方政府財政能力紅線的等亂象,都被92號文來了一腳“急剎車”。

    本輪清理有望冷卻市場的狂熱情緒,迫使其回歸理性,這也將成為市場規(guī)范發(fā)展的新起點,為接下來解決一系列問題鋪路——構(gòu)建國家層面的PPP法律體系、部際協(xié)調(diào)機制、明確主管部門,以及在各級政府打造專業(yè)的PPP業(yè)務團隊等。

    為何“跑偏”

    PPP模式在公共基礎(chǔ)設施服務領(lǐng)域優(yōu)勢明顯,在我國的城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用。清華大學PPP研究中心首席專家王守清表示,2014年以來國家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮:

    一是緩解地方債務壓力;二是希望引入專業(yè)團隊,以“專人專事”提高公共基礎(chǔ)設施服務的質(zhì)量與效率,并旨在強調(diào)中后期的運營和管理環(huán)節(jié);三是讓企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設施建設和服務的全周期,借此打造具備國際競爭力的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè),幫助其更好地走出去并支持國家“一帶一路”建設。

    中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成向《財經(jīng)國家周刊》記者表示,從國際經(jīng)驗來看,PPP項目通常投資大、周期長、不確定性因素多,只是提供公共基礎(chǔ)設施服務的模式之一,“大面積運用并不科學”。

    財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示,截至2017年9月末,全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫(下稱“項目庫”)項目總數(shù)多達14220個,累計投資額17.8萬億元,覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。

    一些激進的心態(tài)和對政策的曲解,導致PPP逐步偏離初衷,甚至出現(xiàn)了反向效果,大幅增加了地方政府的隱形債務。據(jù)第三方咨詢機構(gòu)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至4月8號,共有2330個項目被清理退出,其中25.28%屬于可行性缺口補助,23.29%為政府付費。

    “實際的問題項目或遠多于此?!蓖跏厍逑颉敦斀?jīng)國家周刊》表示?!度珖鳳PP綜合信息平臺項目庫第8期季報》顯示,截至2017年9月末,政府付費項目和可行性缺口補助類項目占前述項目庫總數(shù)的79.6%,且與2016年、2017年相比呈逐季上升趨勢。

    據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解,目前全國絕大部分地區(qū)已經(jīng)完成了PPP項目清庫,并對一些不合規(guī)項目進行了整改。而逾期未完成清理工作的地區(qū),也將由財政部PPP中心指導和督促其于30日內(nèi)完成整改。

    記者梳理發(fā)現(xiàn),本輪清理中,各地區(qū)、各行業(yè)的退庫情況存在明顯差異。

    明樹數(shù)據(jù)顯示,截至4月8號,項目庫退庫來源前五位,分別是新疆、內(nèi)蒙、云南、甘肅和貴州。退庫數(shù)量最多的行業(yè)分別為:市政工程(704個)、交通運輸(234個)和旅游(193個);涉及投資額分別為:4510.5億元、6474.2億元和2345.4億元。由此不難發(fā)現(xiàn),一部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在本輪清理中壓力凸出,成為“重災區(qū)”。

    多位受訪專家分析,經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)易“跑偏”,主要源于“差錢”和“唯GDP論”。

    一方面,經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政收入普遍薄弱,加之新預算法的限制,使其常將PPP作為推動地方公共基礎(chǔ)設施建設和地方經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。另一方面,長久以來的“GDP競賽”邏輯,使得部分地方政府在開展PPP工作時動機跑偏,急功近利地催生出大量“偽PPP”、明股實債、拉長版BT、違規(guī)融資擔保以及跨越其財政可承受紅線等違規(guī)行為。

    觀望與焦慮

    本輪清理之后,各方態(tài)度如何?

    記者發(fā)現(xiàn),眼下各利益方對PPP的態(tài)度開始趨于冷靜和觀望,等待全國清庫結(jié)果和更為詳細的監(jiān)管新規(guī)落地。

    首先,商業(yè)銀行表現(xiàn)得甚為謹慎。記者從全國多家商業(yè)銀行了解到,不少銀行已暫停了對PPP增量項目的信貸審批和存量項目的進一步放款。

    一家國有大行成都分行公司業(yè)務部負責人介紹,2017年其所在銀行審批了4個PPP項目,眼下因項目缺乏現(xiàn)金流和政策收緊等原因,其中3個項目已暫停放貸。唯一“幸免”的項目,是因為其享有政府可行性缺口補助,即項目出險時將由地方財政補貼,或地方政府以股本投入和其他優(yōu)惠政策等形式給予經(jīng)濟補助,因此擁有了地方政府的隱性擔保。

    至于3個被停項目會否恢復放貸,該銀行人士表示,“要等政策明朗后再定,畢竟能否入庫是我們信貸審核的重要標準,至少是入省級項目庫?!?/p>

    其次,此前頗為積極的一部分企業(yè)亦轉(zhuǎn)向謹慎。

    西部地區(qū)一家國資大型綜合建筑安裝施工企業(yè)早前成立了投資管理部,并計劃將PPP項目作為該部門的核心業(yè)務之一。但隨著去年以來政策收緊和清理工作的開展,該企業(yè)暫緩了旗下所有PPP項目。

    “公司沒有正式發(fā)文,但內(nèi)部已有默契,基本暫停了所有在談項目?!痹撈髽I(yè)投資管理部工作人員向《財經(jīng)國家周刊》記者說到。

    第三,部分地方政府在觀望的同時,也表現(xiàn)出了一絲焦慮。

    四川某市財政部門工作人員向記者透露,去年11月以來,按照四川省財政廳專家組審核意見,該市已對4個PPP項目進行了集中整改,集中在交通運輸、城鎮(zhèn)開發(fā)和污水處理領(lǐng)域。“之前我們渴望通過PPP項目緩解債務壓力,但實際效果遠不如預期,以后恐怕會更難?!?/p>

    王守清認為,本輪清理后,市場將出現(xiàn)一段短暫的冷卻期。預計今年二季度以后,市場將逐漸回暖并回歸較為理性的發(fā)展。

    在清理之外,更應深研亂象之源。

    溫來成認為,大量使用政府付費和可行性缺口補助,不僅未能減輕地方政府債務負擔,一定程度上更是對未來財政的提前預支。

    王守清分析,參與PPP項目的多是具備國資背景的建筑工程類企業(yè),通常存在“重建設、輕運營”的慣性思維,往往聚焦于項目的可用性付費,忽視甚至企圖退出中后期的運營和管理,導致“跑偏”。

    前述西部建筑安裝施工企業(yè)人士就向記者坦言,建筑工程類企業(yè)參與PPP不僅面臨轉(zhuǎn)型壓力,還得“換腦”——“僅僅是端正思想,就充滿了挑戰(zhàn)”。

    此外,各地通常以國資背景的企業(yè)為參與主體,也在一定程度上將政府負債轉(zhuǎn)嫁給了國有企業(yè),與當下兩者“去杠桿”的政策方針不太符合。

    溫來成表示,與民營企業(yè)相比,多數(shù)國有企業(yè)在投融資上優(yōu)勢明顯,但長遠來看,應積極吸引更多的民營企業(yè)、外資企業(yè)進入以降低國企份額,實現(xiàn)項目資本和業(yè)務團隊的多元化。

    規(guī)范新起點

    多位受訪專家向《財經(jīng)國家周刊》記者表示,本輪清理僅是PPP規(guī)范發(fā)展的新起點,接下來仍有諸多問題待解。

    首先,應盡快從頂層設計上建立PPP的相關(guān)法律和體制機制,對爭議已久的諸多問題作出明確規(guī)范、解釋。

    王守清認為,PPP立法首先要直面三大任務:

    一是制訂全國性的PPP項目實施、操作指南,如進一步明確PPP應用范圍、政府審批權(quán)限、審批流程、管理程序、合同框架和風險分擔原則,以及企業(yè)退出機制和糾紛處理機制等,進一步規(guī)范各參與方的行為。

    二是從機制上建立國家級PPP補缺資金,以促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設施建設,平衡區(qū)域發(fā)展;同時減輕經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府的財政負擔,吸引社會投資者參與。

    三是建立PPP管理的部際協(xié)調(diào)機制。PPP運作模式復雜、涉及政府部門眾多,各部門之間仍存在監(jiān)管割裂、各自為政的現(xiàn)象。須盡快建立起包括財政部、發(fā)改委、自然資源部、“一行兩會”等多部委在內(nèi)的協(xié)調(diào)機制;并且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中,為項目發(fā)展提供更靈活的土地使用機制。

    溫來成進一步建議,應盡快明確單一主管部門,徹底解決監(jiān)管的交叉、空白以及權(quán)責不明等問題。

    其次,加強各級政府的PPP人才團隊建設。

    多位受訪人士坦言,前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無論政府、企業(yè)還是金融機構(gòu)、咨詢公司,均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問題,因此亟待政府加強人才團隊培訓工作,并創(chuàng)造條件逐步吸引具備豐富經(jīng)驗的國際人才加入。

    再者,溫來成強調(diào),PPP項目存在投資金額大、投資周期長、不確定性因素多、風險相對較高等特點,即便在英國、加拿大等發(fā)展經(jīng)驗成熟的國家,PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%,“PPP要因地制宜。”

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