劉琳
4月2日,中央財經(jīng)委員會第一次會議首次提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”,這也意味著中國地方債治理有了新的思路。
當(dāng)天的會議指出,打好防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn),“要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路,分部門、分債務(wù)類型提出不同要求,地方政府和企業(yè)特別是國有企業(yè)要盡快把杠桿降下來,努力實現(xiàn)宏觀杠桿率穩(wěn)定和逐步下降”。
“點名”地方政府,充分說明地方去杠桿的任務(wù)之艱巨。近年來,盡管地方債務(wù)的舊風(fēng)險正在得到化解,但新債務(wù)也在不斷累積,再加上PPP項目中出現(xiàn)的一些違規(guī)操作,以及地方穩(wěn)增長和防風(fēng)險的施政壓力等等,都加大了地方政府去杠桿的難度,更有力度與更為精細(xì)化的政策勢在必行。
多位專家對記者說,結(jié)構(gòu)性去杠桿,不僅體現(xiàn)在整個經(jīng)濟體系內(nèi)重點化解地方政府和國有企業(yè)的杠桿,對于地方債本身,不同的項目、不同的債務(wù)類型、不同的投融資主體,也需要更有針對性的舉措,需要多維度的治理手法。
全國兩會結(jié)束不久,地方債治理就迎來緊鑼密鼓的新動作,表現(xiàn)出“有壓也有促”的政策思路,治理手法本身就符合“結(jié)構(gòu)性”特點:“壓”主要是控投資、堵后門,“促”則體現(xiàn)為開前門、重績效。
控投資之舉重點落在PPP項目的管控上。自2017年底,財政部及各級財政部門便開始PPP項目庫清庫工作,即對已經(jīng)進入PPP項目庫的項目重新審核,不合規(guī)的集中清理。
按照財政部規(guī)定,清庫工作應(yīng)于2018年3月底前完成。據(jù)第三方咨詢機構(gòu)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計,自2017年清庫開始至2018年4月8日,有2330個項目被清理出庫,占比16.38%。
在中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚看來,這些清庫退庫的項目,不能出現(xiàn)半拉子工程,未來如果社會資本方要求退出,而且在一定時間內(nèi)政府找不到可以替代的新的社會投資,那么當(dāng)年地方政府新發(fā)行的債券就要投到這個項目中,而不應(yīng)再啟動投資新項目?!爸挥羞@樣,才能通過退庫清庫達(dá)到控制盲目投資的效果?!?/p>
除了加強監(jiān)管、剔除違規(guī)投資外,財政部另一個防范地方新增債務(wù)累積的方法,是為地方投融資劃出更為明確的“禁區(qū)”。
3月,財政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》,通過四個“不得”,進一步堵住了違規(guī)投融資的后門。即除購買地方政府債券外,國有金融企業(yè)不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資,不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款;不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?;虺袚?dān)償債責(zé)任;不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或PPP項目資本金。
值得注意的是,一旦違規(guī),相關(guān)機構(gòu)所受到的處罰也相當(dāng)嚴(yán)厲。金融機構(gòu)違規(guī)提供融資的處罰,從以往行政罰款及對相關(guān)責(zé)任人警告、記過為主,升級為下調(diào)機構(gòu)評級。而涉及到地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的地方國企,則可能面臨更為嚴(yán)峻的融資環(huán)境,《通知》要求國有金融企業(yè)應(yīng)對上述違規(guī)國企暫停或?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)。
興業(yè)研究分析師程謙認(rèn)為,伴隨這四個“不得”以及嚴(yán)厲的懲罰措施,未來融資平臺的相關(guān)融資渠道可能進一步收緊,信托計劃、資管計劃以及委托貸款等非標(biāo)業(yè)務(wù)將面臨收縮。
“結(jié)構(gòu)性去杠桿”提法里,分債務(wù)類型的要求或?qū)㈦S著棚改專項債的發(fā)行,得到進一步落實。
4月初,財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》,提出2018年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開展試點,有序推進試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作。
2017年,財政部就推出了土地儲備專項債和政府收費公路專項債,此番再度推出棚改專項債新品種,無疑是地方債治理“開前門”的又一力舉。
中國財政科學(xué)研究院副研究員樊軼俠認(rèn)為,棚戶區(qū)改造項目通常都需要幾十億甚至上百億元資金投入,當(dāng)前政府財政撥款、土地出讓金凈收益以及國家政策性銀行貸款等融資方式,已顯現(xiàn)出資金規(guī)模不夠、持續(xù)性不足等問題。
“甚至還有一些地區(qū)利用棚改形成的土地做杠桿,開展大規(guī)?;ㄍ顿Y,從而形成了新的隱性風(fēng)險?!狈W俠說。
棚改專項債,則將地方政府債務(wù)陽光化,借多少錢、融多少資,都通過債券公開發(fā)行的方式,放在明面上。
本次棚改專項債發(fā)行的政策細(xì)則,也延續(xù)了以往項目收益專項債券的一系列優(yōu)點。
“比如,債券募集資金??顚S?,住建部門與財政部門共同配合,提高了融資預(yù)算的精確性,控制了全年棚戶區(qū)改造專項債券的總額度等等。”中央財經(jīng)大學(xué)教授王雍君說。
據(jù)記者了解,2018年可能還有更多地方專項債推出。“未來在鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及有關(guān)重大區(qū)域發(fā)展的領(lǐng)域,都會積極探索試點發(fā)行專項債。”一位接近財政部的人士說。
發(fā)行專項債,是將過去地方政府土地抵押等投融資模式轉(zhuǎn)變?yōu)殛柟饣膫l(fā)行模式,然而融資渠道和融資方式的轉(zhuǎn)變,并不必然等于融資效率的提高?!叭绻ㄟ^專項債募集來的資金不能有效使用,比如用款不專、效率低下,還是會存在債務(wù)堆積的風(fēng)險?!蓖跤壕f。
為了防控上述問題,財政部至少從兩個維度采取行動。一方面是總量管理,也就是對地方債實行限額管理,由上一級政府確定下一級政府的舉債限額,給其債務(wù)總額設(shè)置“天花板”。據(jù)了解,2018年地方政府債務(wù)限額約為21萬億元,新增債務(wù)限額是2.18萬億元。
總量“天花板”之下,各地如何分蛋糕?財政部強調(diào)正向激勵原則,即對于財政實力強、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排,反之少安排或不安排。
另一方面則是將大力加強績效管理。比如引導(dǎo)各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務(wù)資金,對地方政府債務(wù)資金實行強監(jiān)管,地方債融資只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性開支,并要優(yōu)先保障在建工程項目建設(shè)等等。
“而本年度債權(quán)融資的使用效率,又將影響下一年當(dāng)?shù)卣塬@得多少債券發(fā)行的配額?!敝袊斦茖W(xué)研究院研究員白景明說,“舉債必問效、無效必問責(zé),從而引導(dǎo)地方形成良性循環(huán)?!?/p>