淺議新形勢下政府投資審計工作如何實現(xiàn)新發(fā)展

郭新剛

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，國家財力的增強，民生工程的普遍實施，政府投資建設(shè)項目不斷增加，投入的資金量也在逐年增大，對這方面資金加強監(jiān)管已經(jīng)成為各級政府和社會各界關(guān)注的熱點、焦點。政府投資審計工作面臨的形勢業(yè)已發(fā)生了深刻變化，財政審計、經(jīng)濟責任審計已逐步將投資審計成果進行轉(zhuǎn)化運用。這就要求各級審計部門要主動融入工作大局，實現(xiàn)從微觀管理向宏觀監(jiān)督轉(zhuǎn)型，推動投資審計工作轉(zhuǎn)型升級，面對新形勢，實現(xiàn)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府投資 政府投資審計 新形勢 新發(fā)展

當前我國正處于經(jīng)濟和社會加快發(fā)展且即將轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政府投資審計作為審計工作的一個重要內(nèi)容，應當把握時代脈搏，順應經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，創(chuàng)新思維方式和審計模式。近期，審計署下發(fā)了《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的的意見》，對推動投資審計工作持續(xù)健康發(fā)展，更好發(fā)揮投資審計監(jiān)督職能作用，使政府投資審計工作實現(xiàn)新發(fā)展起到了引導作用。

一、當前政府投資項目審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）超越審計法定職權(quán)，存在法律風險

2017年2月，全國人大法工委印發(fā)的《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》明確指出在投資建設(shè)活動中，負責政府投資和以政府投資為主的建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，建設(shè)工程合同屬于民事合同。為維護國家法制統(tǒng)一，對地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，應當予以清理糾正。因此弄清《審計法》第二十二條規(guī)定“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。”這個審計主業(yè)，是做好政府投資審計的首要任務(wù)，即加強對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目進行審計監(jiān)督，是審計機關(guān)的法定職責，應將其納入審計監(jiān)督范圍。投資審計監(jiān)督對象和范圍應依據(jù)審計法相關(guān)規(guī)定確定，而不是以合同中是否約定“以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”為判斷，這也符合“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的規(guī)定。無論合同雙方是否規(guī)定“以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”，我們都應該按照審計法及實施條例、審計準則規(guī)定的程序和要求開展工作，即按照年度審計計劃實施審計，審計結(jié)束后出具審計報告，下達審計決定，督促被審計單位整改。而實際上部分基層審計機關(guān)參與了一些與審計法定職責無關(guān)的、有可能影響依法獨立進行審計監(jiān)督的項目驗收、工程結(jié)算等管理活動，超越審計權(quán)限，一旦引起法律糾紛，審計機關(guān)很難勝訴。

（二）參與工程項目管理，裁判員運動員不分

按照《財政部建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法〉的通知》（財建〔2004〕369號）第十四條“單項工程竣工結(jié)算或建設(shè)項目竣工總結(jié)算由總（承）包人編制，發(fā)包人可直接進行審查，也可以委托具有相應資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)進行審查。政府投資項目，由同級財政部門審查。單項工程竣工結(jié)算或建設(shè)項目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效”的規(guī)定，結(jié)算審查屬于建設(shè)單位和財政部門的職責。當前有一些基層審計機關(guān)開展投資審計都是在替建設(shè)單位和財政部門搞結(jié)算審查，介入到項目建設(shè)管理環(huán)節(jié)，而真正的結(jié)算審計監(jiān)督并沒有開展，也沒有達到督促建設(shè)各單位履職盡責的目的，屬于典型的越俎代庖、吃力不討好的事情。

（三）超過審計資源范圍，存在質(zhì)量風險

投資項目審計涉及項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個專業(yè)，尤其是新形勢下探索的投資績效審計包括經(jīng)濟效益審計、社會效益審計和環(huán)境效益審計等，要求審計人員不但要具備嫻熟的財務(wù)、工程方面的知識，還需具備社會學、管理學、經(jīng)濟學、環(huán)境學等學科知識，并且能夠綜合運用。但是根據(jù)目前情況來看，在審計范圍上，很多地方不考慮審計機關(guān)人力資源等實際情況，要求“凡投必審”，由此遠遠超過了審計機關(guān)人力資源的 實際情況。在審計程序上，由于投資審計任務(wù)繁重與審計資源不足的矛盾日益突出，很多審計機關(guān)開展投資審計走所謂“簡易程序”，審計項目的立項、取證、報告等一律從簡。在審計內(nèi)容上，很多地方只是實施單純工程造價審計，以偏代全，這種只追求審減工程造價，忽視工程建設(shè)中的管理漏洞、責任缺失等問題的做法，偏離了審計監(jiān)督的內(nèi)在要求。上述問題的存在必然會影響審計監(jiān)督質(zhì)量，進而損害審計公信力。

（四）介入工程項目，廉政風險突出

一些地方強制要求將投資審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，部分審計機關(guān)甚至直接參與施工單位結(jié)算、決算的確認和審核，使得審計機關(guān)和審計人員深度介入建設(shè)單位與施工單位的利益糾葛，成為施工單位乃至社會中介機構(gòu)等利益相關(guān)方“公關(guān)”、“圍獵”的對象，客觀上加大了投資審計廉政風險防控難度。加上有的審計機關(guān)內(nèi)控制度不完善或沒有嚴格執(zhí)行，工作中缺乏必要的公開透明和規(guī)范監(jiān)督，存在較大的廉政風險隱患。

二、實現(xiàn)政府投資審計新發(fā)展的對策建議

（一）堅持依法審計，做到不越權(quán)、不越位、不缺位，促進政府投資審計健康可持續(xù)發(fā)展；實事求是、量力而行，突出重點、精準對焦、統(tǒng)籌兼顧、綜合實施，嚴格按照年度審計項目計劃，圍繞特定的審計目標，選擇具體審計內(nèi)容，進而由點及面、以小見大，才能開展好投資審計監(jiān)督。

（二）通過修改地方投資審計法規(guī)，刪除審計越權(quán)條款，補充跟進相關(guān)工作措施。如對地方法規(guī)中“審計報告應當作為辦理政府投資項目竣工決算的依據(jù)?！钡囊?guī)定就應該修改為“建設(shè)單位可以在招標文件中載明或在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)?！蓖ㄟ^將“應當”變?yōu)椤翱梢浴保@就把審計決定對被審計單位的行政法約束力，轉(zhuǎn)化為建設(shè)（業(yè)主）單位與合同簽約方的自愿的民事協(xié)議，也就理順了政府工程審計與政府工程合同之間的法律關(guān)系，改變過去以審計法超越合同法，擴大了審計決定的效力范圍，限制了民事權(quán)利的問題，從根本上解決了“以審代結(jié)（算）”存在的法律風險問題。

（三）加強理論研究和經(jīng)驗總結(jié)，改善投資審計隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)，在配好工程專業(yè)技術(shù)人才的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)計算機、會計、審計方面的復合型人才，提升他們分析研究、依法定性和快速適應工程建設(shè)現(xiàn)代化和大數(shù)據(jù)時代特點的能力；充分利用社會審計組織技術(shù)優(yōu)勢明顯、用人機制靈活、獨立性強的特點，積極探索和研究新的審計組織方式，公開擇優(yōu)選擇協(xié)審單位參與政府投資審計，做到外出成果、內(nèi)防風險，實現(xiàn)“內(nèi)外協(xié)同”、“攻防兼?zhèn)洹薄?/p>

（四）進一步規(guī)范投資審計程序，加強項目審計計劃管理，嚴格按計劃實施審計；加強審計過程管理，嚴格執(zhí)行國家審計準則和審計“八不準”紀律；加強審計結(jié)果管理，依法出具審計結(jié)果文書，嚴把審計質(zhì)量關(guān)。同時要切實加強廉政風險防控，無論是機關(guān)工作人員還是聘用中介或人員，都須從嚴教育控制。除了經(jīng)常開展廉政建設(shè)教育之外，更重要的是在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上、節(jié)點上加強控制，把權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里。

面對新形勢下越來越復雜的工程項目與審計環(huán)境、越來越高的審計執(zhí)法要求、越來越快的審計技術(shù)與軟件的更新?lián)Q代，以及社會對審計越來越高的期望，政府投資審計工作要主動適應新時代新要求，積極推進政府投資審計工作實現(xiàn)新發(fā)展。

參考文獻

[1]戴永勝.新形勢下如何做好政府投資建設(shè)項目審計工作，2017.

[2]全國人大法工委，對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見，2017.