杭州市“鄰里中心”規(guī)劃創(chuàng)新研究與探索?

◎ 凌 璇 公 理

提 要：“鄰里中心”是為居民提供文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)管理及商業(yè)等日常生活服務(wù)的“一站式”公共服務(wù)中心，是現(xiàn)有街道級(jí)公共服務(wù)中心和社區(qū)級(jí)公共服務(wù)中心的提升版?；趯?duì)杭州市現(xiàn)有街道、社區(qū)兩級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配置原則和建設(shè)模式的調(diào)查，分析了目前居住區(qū)及以下級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配套所存在的問(wèn)題，對(duì)其他先進(jìn)城市的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，從等級(jí)、功能、差異化配置、建設(shè)實(shí)施等方面提出了杭州市“鄰里中心”規(guī)劃創(chuàng)新建議。

公共服務(wù)能力水平是衡量城市宜居性的一項(xiàng)重要指標(biāo)，《2017年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)要“加快提升公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新發(fā)展、資源環(huán)境等支撐能力”，《中國(guó)共產(chǎn)黨杭州市第十二次代表大會(huì)報(bào)告》中提出要“深化公共服務(wù)體系建設(shè)”。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，對(duì)目前的居住區(qū)及以下級(jí)公共服務(wù)配套也提出了更高的要求。

本著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，促進(jìn)公共服務(wù)資源的有效整合和統(tǒng)籌利用，更好地為居民提供優(yōu)質(zhì)、便捷、專業(yè)的各類公共服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)活力與宜居性，特編制《杭州市“鄰里中心”規(guī)劃研究》?！班徖镏行摹笔菫榫用裉峁┪幕w育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)管理及商業(yè)等日常生活服務(wù)的“一站式”公共服務(wù)中心，是現(xiàn)有街道級(jí)公共服務(wù)中心和社區(qū)級(jí)公共服務(wù)中心的提升版。研究總結(jié)了街道、社區(qū)兩級(jí)“鄰里中心”的配置導(dǎo)則，針對(duì)增量地區(qū)和存量地區(qū)分別提出了建設(shè)模式導(dǎo)引。

一 居住區(qū)及以下級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配套問(wèn)題分析

本研究選取了不同年齡階段、不同地理區(qū)位、不同住宅特征的調(diào)研樣本，采用問(wèn)卷調(diào)查和座談訪談等方式，從設(shè)施需求的年齡差異、區(qū)域差異等方面，分析了杭州市目前居住區(qū)及以下級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配套所存在的問(wèn)題。

（一）供給總量整體達(dá)標(biāo)，個(gè)類不足

一是總量規(guī)模方面，杭州市體育設(shè)施總量與標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，其他設(shè)施基本達(dá)到規(guī)定要求（見(jiàn)圖1）；二是單處規(guī)模方面，杭州市居住區(qū)級(jí)文化活動(dòng)中心面積偏小，基本在3000m2以下，遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)水平，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)面積也普遍低于標(biāo)準(zhǔn)水平。

圖1 杭州市主城區(qū)各類設(shè)施總量差距分析

（二）設(shè)施布局不合理

一是新老城區(qū)差異明顯，各類設(shè)施空間布局不均，杭州市中心區(qū)和外圍區(qū)差異較大，中心城區(qū)密度高，綜合服務(wù)水平較高，外圍城區(qū)則相反，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、養(yǎng)老設(shè)施和體育設(shè)施尤為明顯；二是“零小散”問(wèn)題突出，尤其是社區(qū)用房，杭州市六城區(qū)社區(qū)用房分散比例為54.6%，以西湖區(qū)分散度最高，平均分散度為3.62，十幾個(gè)社區(qū)分散至10處以上，最多的社區(qū)分散至36處；三是空間組織不合理，部分設(shè)施空間關(guān)聯(lián)性弱，沒(méi)有形成較好的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)關(guān)系，如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面考慮較少，文化、體育設(shè)施也較少鄰近公園、綠地、廣場(chǎng)等，未能實(shí)現(xiàn)資源共享，發(fā)揮整體效益。

（三）后期建設(shè)滯后，管理不到位

一是部分設(shè)施建設(shè)不同步，一些公益性服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局或配置不合理，或是因?yàn)殚_發(fā)時(shí)序安排和建設(shè)資金等問(wèn)題，造成設(shè)施建設(shè)的滯后，如拱墅區(qū)申花板塊，近兩年住宅地塊建設(shè)迅猛，但是周邊的配套設(shè)施卻沒(méi)有同步建成；二是管理上缺乏靈活性，導(dǎo)致部分設(shè)施活力不足，如文化體育設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心等，雖然配置了很多器材、設(shè)備，但是缺乏活動(dòng)的組織、開放時(shí)間不合理、宣傳不夠居民知曉較少等導(dǎo)致使用率低，造成了資源的閑置浪費(fèi)。

（四）規(guī)劃公共服務(wù)水平整體提高，但與新標(biāo)準(zhǔn)相比仍存在差距

一是總量上，部分設(shè)施與標(biāo)準(zhǔn)之間的差距進(jìn)一步增大，2016年修訂版《杭州市城市規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施基本配套規(guī)定（修訂）》在文化設(shè)施、體育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施等方面的標(biāo)準(zhǔn)均有一定程度的提高，與控規(guī)配置的差距拉大；二是空間上，部分設(shè)施覆蓋率偏低，各類設(shè)施平均空間覆蓋率為66.27%，其中，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和社區(qū)居委會(huì)整體空間覆蓋率較高，為90%以上，但是文化活動(dòng)站、居住區(qū)體育中心和托老所覆蓋率只有40%～50%，老城區(qū)整體覆蓋率較高（75%以上），外圍新區(qū)則相對(duì)較低（50%左右）。

二 上海、香港等城市經(jīng)驗(yàn)的借鑒

（一）上海：構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈，多途徑挖掘公共空間，創(chuàng)新管理方式

上海新一輪城市總體規(guī)劃編制中提出了“15分鐘社區(qū)生活圈”，其目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)“步行可達(dá)、活力便捷、高效復(fù)合、共享共贏”的設(shè)施圈。根據(jù)居民的設(shè)施使用頻率和步行到達(dá)的需求程度，以家為核心將設(shè)施按照5分鐘—10分鐘—15分鐘圈層布局，在5分鐘圈層上盡量布局幼兒園、公園、養(yǎng)老設(shè)施以及菜場(chǎng)等老人和兒童使用程度較高的設(shè)施?；诰用袢粘；顒?dòng)特征，將高關(guān)聯(lián)度的設(shè)施以步行尺度鄰近布局，除派出所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等需獨(dú)立用地的設(shè)施以外，鼓勵(lì)各類公共服務(wù)設(shè)施綜合設(shè)置，建立高效靈活的利用機(jī)制。

另外，上海土地資源緊缺，尤其是老城區(qū)，街道或社區(qū)通過(guò)多種手段收購(gòu)或租用存量空間，改為公共服務(wù)用房，如普陀長(zhǎng)壽鄰里中心，街道租用商業(yè)用房，改造成集養(yǎng)老、文化、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、便民商業(yè)等為一體的街道級(jí)鄰里中心；在保障空間的同時(shí)，積極探尋新的運(yùn)營(yíng)管理方式，如浦東三林世博家園部分設(shè)施引進(jìn)社會(huì)組織代為運(yùn)營(yíng)，同時(shí)鼓勵(lì)大學(xué)生、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等參與到活動(dòng)中來(lái)，提升了空間的吸引力。

（二）蘇州：構(gòu)建明確的標(biāo)準(zhǔn)，推行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)

蘇州鄰里中心的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較為明確，一般占地面積1.0～3.0ha，建筑面積1.2萬(wàn)～3.0萬(wàn)m2，服務(wù)半徑500m，包含的主要內(nèi)容為商業(yè)、郵政、餐飲店、美容美發(fā)、維修店、醫(yī)療衛(wèi)生、書店、文化活動(dòng)中心等12項(xiàng)基本功能，并且規(guī)定公益性和商業(yè)類的比例為0.45∶0.55。在明確的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，由蘇州鄰里中心有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，形成“鄰里中心”的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

（三）香港、臺(tái)灣：政府主導(dǎo)、社會(huì)參與

香港的居民參與和社區(qū)自治、自助能力都較高，居民廣泛參與到社區(qū)照顧、社區(qū)健康計(jì)劃、公民教育、家庭計(jì)劃等服務(wù)工作中，70%以上的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目由民間團(tuán)體提供；臺(tái)灣在推動(dòng)社區(qū)發(fā)展時(shí)強(qiáng)調(diào)部門牽頭、各方協(xié)同配合，鼓勵(lì)購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，注重培養(yǎng)人才，加強(qiáng)社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)公民主體意識(shí)。

三 杭州市“鄰里中心”規(guī)劃的建議

（一）兩級(jí)中心分級(jí)體系，強(qiáng)調(diào)服務(wù)半徑

根據(jù)所含設(shè)施服務(wù)人口和服務(wù)范圍的不同，建立“街道—社區(qū)”兩級(jí)“鄰里中心”體系，其中街道級(jí)“鄰里中心”按步行時(shí)間15分鐘控制，服務(wù)半徑為800～1000m，建筑一般規(guī)模為10000～15000m2；社區(qū)級(jí)“鄰里中心”按步行時(shí)間5～10分鐘控制，服務(wù)半徑為300～500m，建筑規(guī)模一般為2000～2500m2。各街道和社區(qū)可根據(jù)功能組合及服務(wù)半徑的需求，設(shè)置一處或多處“鄰里中心”。

（二）靈活選擇功能模塊，適應(yīng)不同需求

以基本保障和民生服務(wù)為主導(dǎo)，采取“6（公益類） ＋X（商業(yè)服務(wù)類）”形式，提高“鄰里中心”整體活力和運(yùn)行效率。確保公益類設(shè)施的建筑規(guī)模占比在70%以上，并和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、商業(yè)服務(wù)類設(shè)施聯(lián)合設(shè)置。

在功能模塊的選擇上，從使用便利、設(shè)施聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)、便于管理等方面考慮，街道級(jí)“鄰里中心”建議以“文化＋體育”“醫(yī)療衛(wèi)生＋養(yǎng)老”“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)綜合”等功能模塊為基礎(chǔ)（見(jiàn)圖2），根據(jù)具體情況，直接選取，或相互組合（如“文化＋體育＋農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)”），或另外從功能庫(kù)中選擇設(shè)施對(duì)基礎(chǔ)模塊進(jìn)行擴(kuò)充（如“文化＋體育＋養(yǎng)老”），實(shí)現(xiàn)“搭積木”式組合模式（見(jiàn)圖3）；社區(qū)級(jí)“鄰里中心”一般采用“綜合型”，包含文化室、體育健身點(diǎn)、居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心、社區(qū)居委會(huì)、便民商業(yè)等（見(jiàn)圖4）。

圖2 街道級(jí)“鄰里中心”常見(jiàn)功能組合

圖3 街道級(jí)“鄰里中心”擴(kuò)展功能組合

圖4 社區(qū)級(jí)“鄰里中心”功能組合

（三）按照城區(qū)情況不同，差異化配置

結(jié)合新老城區(qū)及不同街道、社區(qū)功能和人口特點(diǎn)，因地制宜地配置“鄰里中心”。隨著老齡化程度的加深，特別是老城區(qū)不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，在老城區(qū)老齡化率較高的社區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)配置老年人養(yǎng)老、文化體育設(shè)施；考慮到青年人工作需要及生活習(xí)慣，在外圍青年和學(xué)齡兒童較多的區(qū)域，重點(diǎn)配置體育健身、文化娛樂(lè)等設(shè)施，并適當(dāng)增加?jì)胗淄泄?、職業(yè)培訓(xùn)等功能；在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型青年人才集聚的特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)塊，適當(dāng)配置健身、娛樂(lè)及理財(cái)方面的商業(yè)設(shè)施。

（四）考慮設(shè)施特征屬性，明確設(shè)置要求

為提高設(shè)施的利用率，便于專業(yè)設(shè)施的專業(yè)化服務(wù)，宜臨近的內(nèi)容應(yīng)考慮復(fù)合設(shè)置。同一條出行鏈上的設(shè)施和一些聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的設(shè)施宜復(fù)合設(shè)置；為了便于使用管理，便民商業(yè)設(shè)施適宜設(shè)置在一層臨街位置，文化體育設(shè)施適宜與地面開敞空間或屋頂花園聯(lián)合設(shè)置；為保障安全，有特殊安全和環(huán)境需求的設(shè)施不宜與其他設(shè)施集中設(shè)置，為避免干擾，有動(dòng)靜矛盾的設(shè)施，也需相互遠(yuǎn)離設(shè)置以減少影響。

（五）細(xì)化地塊審批條件，保障用房配置

考慮到設(shè)施使用的安全性、便利性、開敞性、靈活性需求，“鄰里中心”在選址方面應(yīng)符合環(huán)保、消防安全、衛(wèi)生防疫等有關(guān)部門規(guī)定，并與公交站點(diǎn)、地鐵站點(diǎn)、中小型公園、廣場(chǎng)、游園或綠地等開敞空間結(jié)合設(shè)置；在布局模式方面，可以根據(jù)用地情況靈活選擇，包括平面式、垂直式、混合式、結(jié)合式布局；在建筑設(shè)計(jì)時(shí)，需注重各功能板塊的樓層分布、獨(dú)立出入口設(shè)置、室外活動(dòng)場(chǎng)地、停車位要求等方面的具體要求進(jìn)行統(tǒng)籌，形成合理的建筑方案。

（六）多種建設(shè)模式并行，因地制宜

根據(jù)用地條件、發(fā)展階段的不同，采取不同的“鄰里中心”建設(shè)模式。從設(shè)施建設(shè)的角度，可分為新建型與改造型，應(yīng)因地制宜地運(yùn)用新建、附建、存量功能置換、原址擴(kuò)建等建設(shè)模式，多途徑推進(jìn)“鄰里中心”建設(shè)。

（七）區(qū)分增量及存量空間，差異化指引

增量地區(qū)重在構(gòu)建，在規(guī)劃要求方面，新建地區(qū)可以控規(guī)的“鄰里中心”規(guī)劃地塊儲(chǔ)備庫(kù)為基礎(chǔ)，直接參考配置導(dǎo)則開展規(guī)劃編制及建設(shè)實(shí)施工作；存量地區(qū)重在修補(bǔ)，首先要對(duì)街道公共服務(wù)水平進(jìn)行規(guī)模評(píng)價(jià)和布局評(píng)價(jià)，在規(guī)劃要求方面，以“循序漸進(jìn)、因地制宜、分類實(shí)施”為原則，通過(guò)查漏補(bǔ)缺、現(xiàn)狀挖潛，逐步完善公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)水平。

（八）部分區(qū)域試點(diǎn)先行，有序推進(jìn)

采用“先易后難、先急后緩”的原則，各區(qū)選擇“鄰里中心”試點(diǎn)若干處。近期建設(shè)的新建區(qū)、大規(guī)模改造的舊城區(qū)、城中村改造地區(qū)、現(xiàn)狀水平低供需矛盾突出的地區(qū)應(yīng)該優(yōu)先啟動(dòng)試點(diǎn)建設(shè)，同時(shí)明確年度建設(shè)目標(biāo)，分期、分批建設(shè)“鄰里中心”。