民辦幼兒園分類(lèi)管理應(yīng)對(duì)與發(fā)展轉(zhuǎn)型策略

芻議　章露紅

2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》。新的《民辦教育促進(jìn)法》已于2017年9月1日起生效，標(biāo)志著中國(guó)民辦教育正式進(jìn)入營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類(lèi)管理新時(shí)代。目前，各地政府也在積極出臺(tái)與分類(lèi)管理相配套的實(shí)施意見(jiàn)。在分類(lèi)管理的大背景下，作為民辦教育體量最大的民辦幼兒園，該如何理性作出分類(lèi)選擇？現(xiàn)有民辦幼兒園（2016年11月7日以前正式設(shè)立的）該如何積極應(yīng)對(duì)分類(lèi)登記？現(xiàn)有合法權(quán)益如何依法得到保護(hù)？在新一輪改革中如何謀求更大的發(fā)展？本刊本期“特別策劃”欄目特邀業(yè)內(nèi)政策、法律、財(cái)稅、投融資、管理等方面的專(zhuān)家和民辦幼兒園的園長(zhǎng)（董事長(zhǎng)）就新政背景下民辦幼兒園的分類(lèi)選擇與發(fā)展轉(zhuǎn)型問(wèn)題進(jìn)行討論，以期準(zhǔn)確傳達(dá)新法新政的有關(guān)精神，幫助民辦幼兒園園長(zhǎng)（董事長(zhǎng)）在面對(duì)重大制度變革時(shí)作出正確選擇，防范和規(guī)避政策性風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)外部環(huán)境的調(diào)適和內(nèi)部自身建設(shè)的加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展。

2015年12月27日，我國(guó)《教育法》完成修訂，刪除了“不以營(yíng)利為目的”等有關(guān)條款，意味著正式放開(kāi)了營(yíng)利性民辦學(xué)校的準(zhǔn)入；2016年11月7日，《民辦教育促進(jìn)法》完成修訂，正式確立了我國(guó)民辦學(xué)校營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類(lèi)管理的法律框架；2017年9月1日，新《民辦教育促進(jìn)法》正式生效，標(biāo)志著我國(guó)民辦教育正式進(jìn)入了分類(lèi)管理新時(shí)代。民辦教育新法新政出臺(tái)以后，筆者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、微信社群互動(dòng)與面對(duì)面交流等方式，了解各地民辦幼兒園舉辦者應(yīng)對(duì)分類(lèi)管理的態(tài)度和有關(guān)準(zhǔn)備。持續(xù)一年多的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分舉辦者對(duì)新法精神和一些重要政策條款還存有理解偏差，比如誤解了營(yíng)利性和公益性的關(guān)系，認(rèn)為營(yíng)利性民辦園一定會(huì)喪失公益性；誤解了非營(yíng)利性和高收費(fèi)的關(guān)系，認(rèn)為非營(yíng)利性民辦園就一定要低收費(fèi)，等等。在應(yīng)對(duì)方面，有些舉辦者已有明確選擇意向，并結(jié)合自身園所情況準(zhǔn)備了多套方案。但大部分舉辦者仍處于矛盾和觀望之中，尚無(wú)明確選擇意向，甚至表露出“到時(shí)看情況，隨大流”的心態(tài)。

截至2018年2月，已有11個(gè)省份正式出臺(tái)了分類(lèi)管理的地方配套政策，其中對(duì)于分類(lèi)登記工作，普遍設(shè)定了3～5年的過(guò)渡期。這個(gè)過(guò)渡期看似較長(zhǎng)，但多數(shù)省份政策出臺(tái)距離新法實(shí)施已有一段時(shí)間，所以過(guò)渡期說(shuō)長(zhǎng)也不長(zhǎng)了。例如上海市明確規(guī)定，現(xiàn)有民辦學(xué)校（2016年11月7日前正式設(shè)立的）應(yīng)當(dāng)在2018年12月31日前向主管部門(mén)提交關(guān)于學(xué)校辦學(xué)屬性選擇的書(shū)面材料，未按期提交材料的學(xué)校將不得轉(zhuǎn)為營(yíng)利性民辦學(xué)校，所以留給舉辦者選擇和過(guò)渡的時(shí)間并不十分充裕。在這個(gè)過(guò)渡期內(nèi)，是繼續(xù)觀望，到時(shí)慌不擇路、盲從隨眾，還是積極應(yīng)對(duì)、加快轉(zhuǎn)型，在新一輪改革中抓住創(chuàng)新發(fā)展機(jī)遇，謀求園所的持續(xù)高質(zhì)發(fā)展？筆者以為，理性的選擇當(dāng)是后者。為此，筆者結(jié)合對(duì)新法新政的理解以及對(duì)舉辦者在分類(lèi)選擇階段面臨的困惑的深入分析，為民辦幼兒園舉辦者如何應(yīng)對(duì)分類(lèi)管理和發(fā)展轉(zhuǎn)型提以下五點(diǎn)參考意見(jiàn)。

一、認(rèn)清形勢(shì)，直面選擇

當(dāng)前，隨著國(guó)家整體教育事業(yè)的發(fā)展和民辦學(xué)前教育外部政策的調(diào)整，民辦幼兒園舉辦者需要認(rèn)清三個(gè)方面的客觀事實(shí)，找準(zhǔn)發(fā)展方向。

一是，不忘初心，堅(jiān)定國(guó)家發(fā)展民辦教育的信心。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民辦教育在增加教育供給、提供多樣選擇、提高教育效率、改善教育公平和激發(fā)辦學(xué)活力等方面發(fā)揮了重要的作用，是“我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，是促進(jìn)教育改革的重要力量?！币虼?，無(wú)論是國(guó)家的宏觀政策，還是地方的具體政策，都強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育”“鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”“規(guī)范和促進(jìn)民辦教育發(fā)展”。所以，舉辦者一定要堅(jiān)定國(guó)家發(fā)展民辦教育的信心。分類(lèi)管理，對(duì)民辦教育實(shí)施差異化扶持政策，是為了破解民辦教育發(fā)展長(zhǎng)期存在的一些制度性瓶頸問(wèn)題，落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)扶持政策，拓展民辦教育發(fā)展空間，修法意圖是“促進(jìn)”而非“促退”。

二是，分類(lèi)管理，勢(shì)在必行；分類(lèi)選擇，迫在眉睫。有關(guān)是否實(shí)行民辦教育分類(lèi)管理的爭(zhēng)論可以追溯到2002年《民辦教育促進(jìn)法》立法時(shí)關(guān)于“合理回報(bào)”問(wèn)題的討論。在2009年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》制定過(guò)程中兩種觀點(diǎn)再次交鋒，最后《規(guī)劃綱要》做出積極探索分類(lèi)管理試點(diǎn)的折衷選擇。2016年11月7日《民辦教育促進(jìn)法》完成修訂，正式確立我國(guó)民辦教育分類(lèi)管理的法律框架。新法已經(jīng)生效，對(duì)舉辦者而言，分類(lèi)選擇，勢(shì)在必行。從法理上講，選擇非營(yíng)利性，新設(shè)立的幼兒園要放棄產(chǎn)權(quán)（對(duì)存量幼兒園，新法授權(quán)地方政府通過(guò)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)加以彌補(bǔ)），但可獲得各種體制優(yōu)勢(shì)及政策優(yōu)惠。選擇營(yíng)利性，可以完全享有幼兒園的產(chǎn)權(quán)和控制權(quán)，但也會(huì)面臨成本攀升、競(jìng)爭(zhēng)力下降等情況。以下筆者結(jié)合民辦教育新法新政的有關(guān)政策條款，對(duì)分別選擇營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦幼兒園所享受到的差異化政策待遇作對(duì)比，供舉辦者參考（見(jiàn)下表）。

三是，普惠導(dǎo)向，大勢(shì)所趨。完善普惠性民辦幼兒園扶持政策，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)，是當(dāng)前我國(guó)發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的基本思路。2017年4月，教育部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》提出，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）要達(dá)到80%左右。2016年，我國(guó)共有民辦幼兒園15.42萬(wàn)所，占全部幼兒園的64.3%；民辦園在園兒童2437.66萬(wàn)人，占全部在園兒童的55.2%。可以預(yù)見(jiàn)，如果要達(dá)到80%的普惠性幼兒園指標(biāo)，無(wú)論是以園所數(shù)占比還是以在園兒童數(shù)占比測(cè)算，都至少要求一半以上的民辦園進(jìn)入普惠性序列。因此，舉辦者在營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類(lèi)選擇時(shí)要慎重考慮與“普惠性”“非普惠性”的組合選項(xiàng)。

二、知己知彼，從容應(yīng)對(duì)

在各地長(zhǎng)短不一的過(guò)渡期內(nèi)，舉辦者應(yīng)當(dāng)積極做好分類(lèi)管理的有關(guān)準(zhǔn)備工作，而非坐待政府的統(tǒng)一介入。舉辦者應(yīng)重視以下四個(gè)方面的準(zhǔn)備工作。

第一，讀懂政策。在作分類(lèi)選擇之前，一方面要深入研讀國(guó)家民辦教育系列新法新政，正確理解國(guó)家修法精神，了解國(guó)家民辦教育和學(xué)前教育的宏觀政策走向；另一方面，要關(guān)注當(dāng)?shù)孛褶k教育新政的研制動(dòng)態(tài)和實(shí)施要點(diǎn)。特別是和舉辦者權(quán)益密切相關(guān)的現(xiàn)有民辦幼兒園分類(lèi)選擇的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)方案、分類(lèi)登記環(huán)節(jié)的配套政策，以及收費(fèi)、稅收、土地、財(cái)政補(bǔ)助和信貸等方面的差異化支持政策。

第二，洞察市場(chǎng)。隨著普惠性學(xué)前教育資源的擴(kuò)大、二孩出生率的提升、信息技術(shù)和教育產(chǎn)業(yè)的深度融合、資本市場(chǎng)對(duì)幼教領(lǐng)域的青睞，整個(gè)幼教產(chǎn)業(yè)格局正發(fā)生變化。舉辦者在作出分類(lèi)選擇時(shí)，不僅要深入分析當(dāng)?shù)孛褶k學(xué)前教育市場(chǎng)的生態(tài)，更要著眼于整個(gè)行業(yè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，做出利于自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的理性選擇。

第三，了解自己。摸清家底、自我排查是舉辦者應(yīng)對(duì)分類(lèi)管理必然要做的前提性工作。當(dāng)涉及資產(chǎn)清算等有關(guān)工作時(shí)，舉辦者需要在法律和財(cái)稅層面對(duì)幼兒園的舉辦者資格、法人治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度、資產(chǎn)情況、人事關(guān)系、重大合同等多方面進(jìn)行排查，為應(yīng)對(duì)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)和分類(lèi)登記環(huán)節(jié)做好準(zhǔn)備。

第四，積極與外部溝通。一方面，舉辦者要積極與園所的教職工溝通，把有關(guān)決策和保障措施及時(shí)告知教職員工，以穩(wěn)定師資隊(duì)伍；另一方面，借鑒同行轉(zhuǎn)型思路，借助行業(yè)協(xié)會(huì)力量和政策、財(cái)稅、法律等領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的力量，積極就有關(guān)政策訴求和行政主管部門(mén)溝通。

三、權(quán)衡利弊，審慎決策

在正式進(jìn)入分類(lèi)選擇階段前，舉辦者需要統(tǒng)籌考慮多方面因素，權(quán)衡利弊，審慎決策。綜合而言，以下一些影響因素建議舉辦者予以重點(diǎn)關(guān)注：（1）地方政策導(dǎo)向和推進(jìn)落實(shí)情況。存量園（2016年11月7日前正式設(shè)立的）的選擇需要著重考慮幼兒園自我排查情況與補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、分類(lèi)登記等地方配套政策要點(diǎn)；新設(shè)園（2016年11月7日后設(shè)立的）的選擇需要結(jié)合幼兒園發(fā)展愿景和地方差異化扶持政策的實(shí)施要點(diǎn)。（2）辦園初衷和發(fā)展目標(biāo)。是致力于創(chuàng)辦高水平、有特色的名園，還是僅為生存考慮？是想走連鎖式或集團(tuán)化發(fā)展道路，還是想經(jīng)營(yíng)幾所“小而美”的幼兒園？（3）資產(chǎn)總額和可獲得的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)額。租賃辦學(xué)、購(gòu)地建房辦學(xué)、國(guó)資參與辦學(xué)等不同的辦學(xué)形式，以及不同的辦學(xué)階段，幼兒園的投入和積累都有較大差異，應(yīng)根據(jù)幼兒園資產(chǎn)清算情況和當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)政策權(quán)衡“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”的選擇。（4）選擇營(yíng)利性所產(chǎn)生的變更成本。特別是原有土地性質(zhì)為劃撥需改出讓的幼兒園，需補(bǔ)繳的土地出讓金、轉(zhuǎn)制環(huán)節(jié)的稅費(fèi)以及融資成本都需要加以測(cè)算和評(píng)估。營(yíng)利性幼兒園的稅收政策也有待進(jìn)一步明朗。（5）周邊市場(chǎng)需求。是供給不足，需求旺盛，還是家長(zhǎng)可選空間大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈？（6）品牌影響力。是非優(yōu)質(zhì)幼兒園，有招生壓力，還是品牌幼兒園，一位難求？

四、積極規(guī)劃，加快轉(zhuǎn)型

分類(lèi)管理的政策調(diào)整過(guò)程，可以說(shuō)是民辦教育重新洗牌的過(guò)程。如果在過(guò)渡期只是糾結(jié)、觀望和等待，很可能會(huì)錯(cuò)失新一輪改革發(fā)展的機(jī)遇。因此，舉辦者應(yīng)當(dāng)在有相對(duì)明確的選擇意向后，重新規(guī)劃園所的發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施路徑，加快園所在內(nèi)部治理和內(nèi)涵建設(shè)方面的轉(zhuǎn)型升級(jí)。具體而言，以下一些關(guān)鍵事項(xiàng)建議舉辦者予以重點(diǎn)關(guān)注：投資架構(gòu)重建、產(chǎn)權(quán)制度梳理、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、章程制定（修訂）、財(cái)稅規(guī)劃與風(fēng)險(xiǎn)控制、日常運(yùn)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)防范、投融資管理、品牌運(yùn)營(yíng)管理和整體園所品質(zhì)提升，等等。此外，為順利度過(guò)分類(lèi)登記階段，還要提前了解分類(lèi)登記環(huán)節(jié)所涉的有關(guān)事項(xiàng)，比如分類(lèi)登記實(shí)操所涉及的相關(guān)問(wèn)題、起草分類(lèi)登記所涉及的相關(guān)法律文件、準(zhǔn)備相關(guān)資料填報(bào)所需的數(shù)據(jù)等。如有必要，還可以委托一些第三方機(jī)構(gòu)提供驗(yàn)資、財(cái)務(wù)清算、審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)和法律盡職調(diào)查等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

五、內(nèi)涵堅(jiān)守，以質(zhì)取勝

無(wú)論外部政策環(huán)境怎么變化，無(wú)論是選擇營(yíng)利性還是非營(yíng)利性，在我國(guó)民辦教育由規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)入到全面質(zhì)量提升的階段，民辦幼兒園只有堅(jiān)持走內(nèi)涵發(fā)展之路，遵循教育和市場(chǎng)規(guī)律，辦出品牌和特色，才能“以不變應(yīng)萬(wàn)變”，在重大的制度變革中生存下來(lái)，并抓住創(chuàng)新發(fā)展的歷史機(jī)遇。