建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展新體制

陳浴宇

城鄉(xiāng)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最為重要的一個關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系是否協(xié)調(diào)，是反映國家或區(qū)域發(fā)展是否協(xié)調(diào)的一個關(guān)鍵標(biāo)志。截至2016年底，中國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%，有10個省份超過60%，其中江蘇省城鎮(zhèn)化率達(dá)到了67.7%。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生的歷史性變化，表明我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入了形成城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的重要時期。但必須看到的是，我國城鄉(xiāng)差距仍然較大，深層次矛盾仍然突出，“三農(nóng)”問題仍是我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的桎梏，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展仍是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重大任務(wù)。

近10年來，中央高度重視城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，一號文件連續(xù)多年聚焦“三農(nóng)”問題，城鄉(xiāng)發(fā)展思想和理論不斷深化。2017年，黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，明確“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重”，這意味著鄉(xiāng)村振興已經(jīng)上升至國家戰(zhàn)略，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)將迎來新一輪的重大發(fā)展機(jī)遇?！俺青l(xiāng)融合”成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，由過去的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”向“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展，由過去資源的單向流動向二者互動互通發(fā)展，中國城市與鄉(xiāng)村正逐步向互相促進(jìn)、密切聯(lián)系的命運(yùn)共同體轉(zhuǎn)變。

在快速城鎮(zhèn)化過程中，與經(jīng)濟(jì)高速增長、大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口涌入的城市相對應(yīng)的是人口漸稀、發(fā)展衰落的廣大鄉(xiāng)村。但隨著時代的發(fā)展和進(jìn)步，鄉(xiāng)村的價值和使命已經(jīng)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，當(dāng)代鄉(xiāng)村已不僅是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地和農(nóng)民聚居地，還兼具維護(hù)生物多樣性的生態(tài)功能、保護(hù)鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)土的文化功能、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能、穩(wěn)定城鄉(xiāng)關(guān)系的社會功能以及滿足詩意棲居的生活功能等多重功能和價值。同時，隨著人們物質(zhì)文化生活需求的不斷提升，田園牧歌式的鄉(xiāng)村生活方式將成為未來不少人的向往和追求。近年來，全國各地相繼興起鄉(xiāng)建實(shí)踐熱潮，如田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)等，正是鄉(xiāng)村多維價值愈來愈受社會重視的體現(xiàn)。因此，需要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的潮流，科學(xué)引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口、資源、技術(shù)等要素的雙向循環(huán)流動，提升鄉(xiāng)村內(nèi)生活力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展與振興。

如何重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，關(guān)鍵在于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，引導(dǎo)城鄉(xiāng)兩者互為資源、互為市場、互為補(bǔ)充、互相服務(wù)，促使城鄉(xiāng)共同體在經(jīng)濟(jì)、社會、資源、空間、生態(tài)等方面持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，使鄉(xiāng)村成為吸引各類優(yōu)質(zhì)資源集聚、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)勃興、鄉(xiāng)土文化繁榮、人居環(huán)境優(yōu)美的宜居魅力家園。

經(jīng)濟(jì)融合增動力。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心所在，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展不是將城市創(chuàng)造的財(cái)富直接轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村區(qū)域，而是要通過政策要素供給增強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。從政策供給的角度，改變長期以來形成的重城輕鄉(xiāng)的政策環(huán)境，制定向鄉(xiāng)村區(qū)域傾斜的扶持性政策，不斷拓展增收渠道，引導(dǎo)更多農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富。從鄉(xiāng)村自身發(fā)展的角度，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，利用“生態(tài)+”“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式開發(fā)農(nóng)業(yè)的多重功能，構(gòu)建“接二連三”的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向；挖掘放大鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢和農(nóng)業(yè)特色，形成一批具有地域特色和品牌競爭力的農(nóng)業(yè)地理標(biāo)志品牌，真正把農(nóng)業(yè)打造成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)。

社會融合惠民生。圍繞讓鄉(xiāng)村生活更美好的理念，立足補(bǔ)缺補(bǔ)短補(bǔ)軟的目標(biāo)導(dǎo)向，因地制宜、因村施策推動鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化。要順應(yīng)當(dāng)代農(nóng)村家庭社會結(jié)構(gòu)和人口的變化趨勢，研究制定基本公共服務(wù)清單和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動義務(wù)教育、健康養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)、社會保障等基本公共服務(wù)，在城鄉(xiāng)之間逐步實(shí)現(xiàn)布局合理、質(zhì)量相近、可達(dá)性大致相同的公共服務(wù)布局體系。同時，以分類施策、漸進(jìn)改善、有機(jī)更新的方式，持續(xù)推動鄉(xiāng)村道路、供水、供電、通訊、污水和垃圾處理等各方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓廣大農(nóng)民群眾共享現(xiàn)代文明。

資源融合強(qiáng)支撐。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，完善城鄉(xiāng)資源自由流動的通道和途徑，統(tǒng)籌、整合、利用城鄉(xiāng)的優(yōu)勢資源。在發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用的基礎(chǔ)上，也要加強(qiáng)資金、人才、技術(shù)等稀缺資源下鄉(xiāng)的鼓勵和引導(dǎo)。建立健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局，解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的資金問題；創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引進(jìn)機(jī)制，大力培育職業(yè)農(nóng)民，扶持家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體，發(fā)揮科技人才支撐作用，鼓勵社會各界投身鄉(xiāng)村建設(shè)，解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展的技術(shù)和人才問題，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力。

空間融合顯特色。城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局，打通城鄉(xiāng)空間割裂的行政壁壘，將市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、村等各級行政單元作為一個整體，制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全域的空間規(guī)劃，在空間上有效地整合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等各類資源，實(shí)現(xiàn)定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)空間體系。高水平編制村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)空間、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有機(jī)融合。做好重要節(jié)點(diǎn)空間、公共空間、建筑和景觀的詳細(xì)設(shè)計(jì)，引導(dǎo)形成鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。同時，學(xué)習(xí)借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)村營建智慧，保護(hù)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)空間肌理和傳統(tǒng)建筑，傳承鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)，保存鄉(xiāng)村景觀格局。積極倡導(dǎo)“輕介入、微改善”的本土設(shè)計(jì)理念，重塑“山水田林人居”和諧共生關(guān)系。

生態(tài)融合美環(huán)境。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的共融發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)保障。要徹底改變重城輕鄉(xiāng)、忽視鄉(xiāng)村環(huán)境問題的傾向，從以往的城鄉(xiāng)梯度污染向城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境互促互補(bǔ)轉(zhuǎn)化。劃定城市增長邊界，抑制大城市無限蔓延；構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的生態(tài)系統(tǒng)和綠色屏障，實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，嚴(yán)格管控和治理農(nóng)業(yè)面源污染，加快農(nóng)業(yè)廢棄物源頭減量和資源化利用，實(shí)施農(nóng)村河道疏浚、駁岸整治，加強(qiáng)村莊垃圾、污水等生活污染治理，著力營造優(yōu)美和諧的田園景觀。

作為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)途徑，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是一蹴而就的，需要摒棄行政化的思維定勢、路徑依賴和體制束縛，用改革和創(chuàng)新的精神推動鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展，需要經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多方并重。但從根本上看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，必須依靠農(nóng)民積極性的調(diào)動，將鄉(xiāng)村振興建立在農(nóng)民自主決策、自主管理的基礎(chǔ)上。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的工作思路和方法，不僅從村民自治的法理角度對待鄉(xiāng)村建設(shè)問題，還要發(fā)揮農(nóng)民的主人翁精神，讓農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)和管理的全過程，促進(jìn)自下而上的內(nèi)生動力形成，從根本上實(shí)現(xiàn)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展振興，讓更多的人重新認(rèn)識鄉(xiāng)村文明的價值和使命，讓新型城鎮(zhèn)化成為記得住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化，讓現(xiàn)代化成為有根的現(xiàn)代化?！?/p>

（作者系江蘇省城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任）

責(zé)任編輯：王 婷