預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中主觀性指標(biāo)的有效性分析
——以湖南省為例

■//王晶晶

一、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分析

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)單位投入、產(chǎn)出、結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效管理的核心是預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)（馬國(guó)賢，2014）。財(cái)政部2013年印發(fā)了參考性的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，供各地的各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)根據(jù)實(shí)際工作結(jié)合個(gè)性指標(biāo)使用。各預(yù)算部門開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，二者的評(píng)價(jià)指標(biāo)都是按投入、過程、產(chǎn)出、效果的流程進(jìn)行設(shè)置，并且指標(biāo)設(shè)置均包含諸如“資金到位率”、“預(yù)算完成率”等客觀性指標(biāo)，也包含諸如“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會(huì)效益“等主觀性指標(biāo)?？陀^性指標(biāo)可以直接取用預(yù)算單位已有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，但主觀性指標(biāo)需由預(yù)算單位根據(jù)實(shí)際情況自行設(shè)置為個(gè)性化指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。盡管客觀性指標(biāo)和主觀性指標(biāo)對(duì)于全面綜合評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效情況都至關(guān)重要，但是預(yù)算單位普遍存在對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不夠重視（宋建琦，2017）、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠透明（盧真，2016）等問題，故本文擬對(duì)以下問題進(jìn)行討論：（1）跟客觀性指標(biāo)相比，主觀性指標(biāo)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用。（2）各預(yù)算單位對(duì)主觀性指標(biāo)是否進(jìn)行了個(gè)性化設(shè)置。（3）個(gè)性化設(shè)置是否合理。

根據(jù)上述提出的問題，本文擬以湖南省省級(jí)預(yù)算單位公布的部門整體支出績(jī)效自評(píng)報(bào)告為對(duì)象進(jìn)行研究。之所以以湖南省為例，原因在于：一是近年來湖南省省級(jí)財(cái)政信息公開水平居于全國(guó)前列。2016年，湖南省省級(jí)財(cái)政透明度位居全國(guó)第二。二是湖南省省級(jí)財(cái)政重視績(jī)效評(píng)價(jià)公開工作。除中央規(guī)定范圍外，將省直部門的績(jī)效評(píng)價(jià)納入了預(yù)決算公開范圍——所有省直部門公開項(xiàng)目支出績(jī)效表和部門整體支出績(jī)效表，同時(shí)，要求各省直部門開展財(cái)政支出績(jī)效自評(píng)工作，并公開支出績(jī)效的自評(píng)結(jié)果。之所以以部門整體支出績(jī)效自評(píng)報(bào)告為研究對(duì)象，原因在于：部門整體支出績(jī)效自評(píng)結(jié)果能反映部門整體支出的綜合自評(píng)結(jié)果，同時(shí)涵蓋的單位范圍較廣。

2009年，湖南省基本搭建起財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架，并在2012年首次研究制定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。經(jīng)過多年的發(fā)展完善，湖南省省級(jí)財(cái)政部門設(shè)置的2016年度整體支出績(jī)效自評(píng)指標(biāo)體系按照投入、過程、產(chǎn)出及效率的評(píng)價(jià)過程設(shè)置了3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，根據(jù)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，又劃分成了5個(gè)二級(jí)指標(biāo)和17個(gè)三級(jí)指標(biāo)。具體指標(biāo)和分值構(gòu)成見圖1。

圖1　自評(píng)指標(biāo)和分值構(gòu)成圖

根據(jù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)說明，本文將預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、職責(zé)履行指標(biāo)下的所有三級(jí)指標(biāo)和預(yù)算管理中的公用經(jīng)費(fèi)控制率、“三公經(jīng)費(fèi)”控制率、政府采購(gòu)執(zhí)行率指標(biāo)作為客觀指標(biāo)，客觀指標(biāo)可以根據(jù)單位的決算報(bào)表數(shù)據(jù)、新建樓堂館所情況、績(jī)效辦的考核打分等客觀情況直接計(jì)算而得；將預(yù)算管理指標(biāo)下的管理制度健全性、資金使用合規(guī)性、預(yù)決算信息公開性和履職效益指標(biāo)下的所有三級(jí)指標(biāo)均作為主觀指標(biāo)，主觀指標(biāo)需要績(jī)效自評(píng)人員根據(jù)客觀情況經(jīng)一定程度的主觀分析和判斷進(jìn)行自評(píng)打分，尤其是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益指標(biāo)，需由預(yù)算單位根據(jù)單位實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)性化設(shè)置后進(jìn)行自評(píng)打分。

二、定量研究

本文以湖南省103個(gè)省級(jí)預(yù)算單位為研究主體，通過在預(yù)算單位門戶網(wǎng)站、省政府門戶網(wǎng)站、湖南財(cái)政網(wǎng)等網(wǎng)站進(jìn)行資料收集，共取得62家單位的績(jī)效自評(píng)報(bào)告，其中17家預(yù)算單位僅公開自評(píng)報(bào)告正文，未公開績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)打分表。另外45家單位公開有自評(píng)打分情況。

（一）總體自評(píng)結(jié)果

45家預(yù)算單位，平均自評(píng)得分92.2分，中位數(shù)為92.2分，與平均分一樣。100分的有3家單位，占總數(shù)的7%；90（含）-100分（不含）的有33家單位，占總數(shù)的73%；80（含）-90分（不含）的有8家單位，占總數(shù)的18%；70（含）-80分（不含）的有1家單位，占總數(shù)的2%。最高自評(píng)分為100分，最低自評(píng)分75分。自評(píng)分分布情況見表1。

從表1可以看出，單位進(jìn)行預(yù)算績(jī)效自評(píng)的整體打分水平是較高的，80%的單位自評(píng)分?jǐn)?shù)都超過了90分，主要集中在90-95分區(qū)間，甚至有3家單位自評(píng)分出現(xiàn)了滿分。這3家自評(píng)滿分的單位中，有1家單位在省委、省政府組織的2016年度湖南省績(jī)效評(píng)估工作中被評(píng)為“優(yōu)秀”等次，而另2家單位均被評(píng)為“合格”等次（沒有單位被評(píng)為“不合格”等次）。在財(cái)政部門對(duì)預(yù)算績(jī)效自評(píng)工作評(píng)審結(jié)果中，36家自評(píng)分為90分以上的單位里，僅有6家單位被評(píng)為“優(yōu)秀”（90分以上，部分未公開績(jī)效自評(píng)報(bào)告或未公開自評(píng)得分的單位被評(píng)為優(yōu)秀），3家自評(píng)滿分的單位中，僅有1家被評(píng)為“良好”，而另2家未出現(xiàn)在通報(bào)結(jié)果名單中（財(cái)政部門僅對(duì)自評(píng)工作“優(yōu)秀”和“良好”的單位名單進(jìn)行列示，“一般”和“不合格”單位名單未公布）。顯然，自評(píng)結(jié)果與“他評(píng)”結(jié)果的差異較為顯著，自評(píng)結(jié)果存在“高估”現(xiàn)象。進(jìn)一步分析原因，雖然財(cái)政部門要求及時(shí)公開績(jī)效自評(píng)結(jié)果，但未有專門對(duì)及時(shí)公開情況進(jìn)行檢查通報(bào)，同時(shí)對(duì)自評(píng)結(jié)果和財(cái)政檢查結(jié)果差異較大的后續(xù)缺乏監(jiān)管和反饋機(jī)制。導(dǎo)致預(yù)算單位的自評(píng)結(jié)果公開率僅60%左右，在開展預(yù)算績(jī)效自評(píng)工作時(shí)缺乏動(dòng)力、沒有壓力，存在“認(rèn)不認(rèn)真一個(gè)樣”的心理陷阱。

表1　自評(píng)分分布情況表

為此，應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效自評(píng)結(jié)果的公開口徑、公開內(nèi)容進(jìn)行明確，并加強(qiáng)對(duì)各單位預(yù)算績(jī)效公開情況和自評(píng)結(jié)果的檢查，同時(shí)將公開情況列入評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。重視對(duì)預(yù)算績(jī)效自評(píng)結(jié)果的“再評(píng)價(jià)”和“他評(píng)價(jià)”，并公開檢查結(jié)果。財(cái)政部門可以通過成立專家組，委托第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)等方式開展預(yù)算績(jī)效檢查。對(duì)于自評(píng)結(jié)果和單位實(shí)際績(jī)效情況差異大的預(yù)算單位給予特別關(guān)注，甚至開展實(shí)地監(jiān)督檢查。建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的表彰機(jī)制，促使單位重視預(yù)算績(jī)效自評(píng)工作，提高預(yù)算績(jī)效自評(píng)的質(zhì)量。

（二）客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)自評(píng)結(jié)果對(duì)比

10項(xiàng)客觀指標(biāo)，45家單位共計(jì)進(jìn)行了450次自評(píng)打分，其中341次為滿分，占總評(píng)分次數(shù)的75.78%。7項(xiàng)主觀指標(biāo)，45家單位共計(jì)進(jìn)行了315次的自評(píng)打分，其中304次為滿分，占總評(píng)分次數(shù)的96.51%。進(jìn)一步分析，主觀指標(biāo)的自評(píng)滿分率大大高于客觀指標(biāo)，這是由于主觀性指標(biāo)的“可操作型”大大高于客觀性指標(biāo)造成的，比如，對(duì)于諸如“相關(guān)管理制度得到有效執(zhí)行”、“降低行政成本效果”到底是“較好”、“一般”還是“無效果”等較模糊的主觀指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各單位的主觀評(píng)價(jià)權(quán)限很大，同時(shí)主管部門對(duì)主觀指標(biāo)自評(píng)結(jié)果的真實(shí)性檢查難度高，也為預(yù)算單位寬松的主觀自評(píng)創(chuàng)造了條件。

將每項(xiàng)指標(biāo)45家單位的平均自評(píng)分除以該項(xiàng)指標(biāo)的分值得到該項(xiàng)指標(biāo)的平均得分率，乘以100則可衡量該項(xiàng)指標(biāo)在百分制下的得分水平。各項(xiàng)指標(biāo)的平均得分率見表2。

主觀指標(biāo)的得分率，不論是各項(xiàng)指標(biāo)得分率還是平均得分率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過92.2分的總樣本的平均分，同時(shí)接近滿分。而客觀指標(biāo)中有近一半得分遠(yuǎn)低于總樣本的平均分，平均得分率也僅有86.63%。這說明，主觀指標(biāo)自評(píng)分大大地抬高了部門整體績(jī)效自評(píng)分。值得注意的是，筆者在搜集績(jī)效自評(píng)報(bào)告時(shí)發(fā)現(xiàn)，至少有10家單位在客觀指標(biāo)自評(píng)打分時(shí)沒有嚴(yán)格按照省財(cái)政廳要求的指標(biāo)說明進(jìn)行打分，根據(jù)自評(píng)報(bào)告中公開的實(shí)際收支情況進(jìn)行重新計(jì)算的情況下，客觀指標(biāo)平均得分率還要再降低2個(gè)百分點(diǎn)?？陀^指標(biāo)打分只需按照指標(biāo)說明和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算評(píng)分，不需要進(jìn)行任何主觀判斷，而評(píng)分結(jié)果仍存在一定程度虛高的情況，那對(duì)于可以“靈活”判斷的主觀指標(biāo)可能存在更大的水分。結(jié)果也證明，主觀指標(biāo)的自評(píng)分要遠(yuǎn)高于客觀指標(biāo)。出于單位自身形象等方面原因的考慮，在主觀性指標(biāo)這類“可操作性”強(qiáng)的指標(biāo)上，更容易出現(xiàn)“高估性”的打分，主觀性指標(biāo)未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

針對(duì)指標(biāo)“可操作性”過強(qiáng)的問題，應(yīng)完善指標(biāo)體系建設(shè)，科學(xué)設(shè)置主觀指標(biāo)。突出指標(biāo)的具體、明確、細(xì)化、可衡量性?？珊饬啃圆粌H僅是對(duì)指標(biāo)設(shè)置的量化，還可以通過對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)、分檔設(shè)置。

表2　自評(píng)指標(biāo)平均得分率情況表

（三）個(gè)性化指標(biāo)設(shè)置情況

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)表中的指標(biāo)說明，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩項(xiàng)指標(biāo)要“根據(jù)部門實(shí)際情況有選擇地進(jìn)行設(shè)置，并將其細(xì)化為相應(yīng)的個(gè)性化指標(biāo)?！备鞑块T是否進(jìn)行了合理的個(gè)性化設(shè)置呢？結(jié)果是，僅有18家單位進(jìn)行了指標(biāo)的個(gè)性化設(shè)置，僅占樣本量的40%。其中僅有4家單位設(shè)置了客觀、可衡量的數(shù)字化指標(biāo)，如：審計(jì)建議采納率、旅游總收入、中小微企業(yè)貸款額、為國(guó)家挽回直接經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額等。其他單位僅進(jìn)行了職能闡述性的指標(biāo)設(shè)置，不夠明確、具體、可衡量，設(shè)置不合理。因此，預(yù)算單位對(duì)主觀性指標(biāo)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)置的比例低，合理個(gè)性化設(shè)置程度低。

個(gè)性化指標(biāo)有效設(shè)置率很低，一方面反映出預(yù)算單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的不夠重視，另一方面也反映出預(yù)算績(jī)效自評(píng)工作缺乏監(jiān)督和指導(dǎo)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作主管部門有必要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位個(gè)性化指標(biāo)設(shè)置的指導(dǎo)和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)個(gè)性化指標(biāo)設(shè)置的重要性。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的培訓(xùn)，提高預(yù)算績(jī)效工作人員的專業(yè)水平。

三、結(jié)論及展望

根據(jù)對(duì)2016年度省級(jí)預(yù)算單位整體支出績(jī)效自評(píng)結(jié)果的研究和分析，本文發(fā)現(xiàn)：

1.跟客觀性指標(biāo)相比，主觀性指標(biāo)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。這是由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏監(jiān)督檢查機(jī)制、有效約束和主觀性指標(biāo)設(shè)置欠科學(xué)。

2.個(gè)性化指標(biāo)的有效設(shè)置程度較低。這是由于預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作不夠重視，缺乏監(jiān)督、指導(dǎo)造成的。

因此，今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督和檢查，完善監(jiān)督機(jī)制和表彰機(jī)制，提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明性；同時(shí)，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系，尤其是完善主觀性指標(biāo)設(shè)置；還要重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)。

本文研究存在的局限性包括：主觀指標(biāo)評(píng)分高于客觀評(píng)分的原因可能是多樣的，不僅僅是主觀判斷的“寬松”造成；樣本量的有限可能會(huì)影響研究結(jié)果的可靠性。未來研究方向包括：造成主客觀指標(biāo)評(píng)分差距原因的進(jìn)一步分析，如何優(yōu)化自評(píng)指標(biāo)的設(shè)置，以及怎樣進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作管理等。

參考文獻(xiàn):

[1]馬國(guó)賢.論預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效指標(biāo)〔J〕.地方財(cái)政研究，2014（03）.

[2]白景明.政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告發(fā)布探討〔J〕.人民論壇，2011（06）.

[3]Clarkson，Max B E.A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporate social perfor?mance.Academy of Management〔J〕.The Academy of Management Review，Jan 1995（01）.

[4]陳國(guó)權(quán)，李志偉.從利益相關(guān)者的視角看政府績(jī)效內(nèi)涵與評(píng)估主體選擇〔J〕.成都:理論與改革，2005（03）.

[5]閻波，吳建南，劉佳.基于利益相關(guān)者理論的政府績(jī)效評(píng)估與問責(zé)〔J〕.經(jīng)濟(jì)管理，2011（07）.

[6]蔡立輝，劉曉洋.政府績(jī)效評(píng)估中的博弈及其影響〔J〕.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2016（03）.

[7]馬蔡琛，沈雁寒.公共預(yù)算績(jī)效提升的博弈分析_基于利益相關(guān)方互動(dòng)影響的考察〔J〕.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（06）.

[8]陳志斌.政府會(huì)計(jì)概念框架整體分析模型〔J〕.會(huì)計(jì)研究，2009（02）.

[9]宋建琦.事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究〔J〕.國(guó)際商務(wù)財(cái)會(huì)，2017（04）.

[10]盧真.我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的問題分析-以上海市為例〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究參考，2016（31）.