政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目全過程管理的研究

任河 朱偉利 李赫 王翠

(1.北京北咨信息工程咨詢有限公司，北京 100062;2.清華大學(xué)，北京 100084)

0 引言

近年來，隨著信息化技術(shù)水平的不斷提高，信息技術(shù)在公共服務(wù)、城市管理、決策指揮上的應(yīng)用越來越突出，中央和地方各級(jí)政府在信息化建設(shè)上的投入也在逐年增加。但是與傳統(tǒng)的工程類項(xiàng)目相比，絕大多數(shù)信息化項(xiàng)目的管理工作主要由建設(shè)單位自行完成，存在管理的專業(yè)性能力欠缺、人員配置不足等問題，亟須引入專業(yè)的信息化項(xiàng)目管理服務(wù)。但相對(duì)于市場的迫切需求，一般的信息化咨詢單位不具備這樣的能力，也不清楚信息化項(xiàng)目管理服務(wù)的職責(zé)、邊界、管理方法等。

針對(duì)這種情況，筆者詳細(xì)梳理了近年來所承擔(dān)的政府固定資產(chǎn)投資大型信息化項(xiàng)目的管理工作，并進(jìn)行總結(jié)、提煉，從項(xiàng)目全過程管理的角度，對(duì)項(xiàng)目管理的重點(diǎn)、職責(zé)、范圍等進(jìn)行了整理、分析和論述。希望有助于提升國內(nèi)信息化項(xiàng)目的管理水平，同時(shí)促進(jìn)我國政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目全過程管理業(yè)務(wù)的長足發(fā)展。

1 政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目建設(shè)中管理服務(wù)方式

政府固定資產(chǎn)投資的工程項(xiàng)目所采用的項(xiàng)目管理方式，一種是項(xiàng)目代建管理，以土建工程類居多；另一種是委托管理，信息化項(xiàng)目多采用此種方式。

(1)項(xiàng)目代建管理是指政府通過招標(biāo)等方式選擇代建單位，為政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目提供前期手續(xù)、招標(biāo)采購、勘察設(shè)計(jì)、工程施工、驗(yàn)收及后期審計(jì)、結(jié)算等階段管理服務(wù)，并獨(dú)立承擔(dān)控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、安全和進(jìn)度的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。代建單位應(yīng)當(dāng)具有與代建規(guī)模相適應(yīng)的施工總承包一級(jí)、工程咨詢甲級(jí)、工程設(shè)計(jì)甲級(jí)、工程監(jiān)理甲級(jí)中的一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)。

項(xiàng)目代建管理的特點(diǎn)是決策型管理，承擔(dān)實(shí)現(xiàn)政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的管理承包責(zé)任。政府資金也直接撥付到代建單位，由代建單位負(fù)責(zé)管理、支付等，如北京天壇醫(yī)院遷建工程就是采用了代建管理服務(wù)方式。

(2)項(xiàng)目委托管理是指政府部門作為建設(shè)主體，引入第三方項(xiàng)目管理單位配合政府部門對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或某個(gè)階段的管理。項(xiàng)目管理單位不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助建設(shè)單位進(jìn)行項(xiàng)目管理。

項(xiàng)目委托管理的特點(diǎn)是在建設(shè)單位的領(lǐng)導(dǎo)下組織管理。項(xiàng)目管理單位除一般的管理工作外，也有可能協(xié)助建設(shè)單位進(jìn)行前期立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理等，即承擔(dān)項(xiàng)目的全過程管理。

近幾年，政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目逐步采用引入第三方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理，其中多數(shù)都是委托管理模式。本文主要針對(duì)委托管理中項(xiàng)目全過程管理進(jìn)行論述，重點(diǎn)介紹管理的階段、職責(zé)、范圍和重點(diǎn)注意事項(xiàng)等。

2 信息化項(xiàng)目全過程管理的階段及特點(diǎn)

政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目建設(shè)階段一般包括項(xiàng)目立項(xiàng)階段、設(shè)計(jì)招標(biāo)階段、設(shè)計(jì)及概算編制階段、監(jiān)理招標(biāo)階段、施工招標(biāo)階段、施工階段、竣工驗(yàn)收與竣工結(jié)算階段(圖1)。

圖1 政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目管理階段

項(xiàng)目全過程管理就是在上述階段全面參與管理：在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，組織編制可行性研究報(bào)告，協(xié)助辦理審批流程；在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，組織完成設(shè)計(jì)等工作；在項(xiàng)目實(shí)施階段，為建設(shè)單位提供招標(biāo)管理、設(shè)計(jì)管理、采購管理、施工管理、試運(yùn)行和竣工驗(yàn)收等服務(wù)，協(xié)助建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、投資、合同、安全、信息等進(jìn)行全面的管理和控制。

2.1 項(xiàng)目立項(xiàng)階段管理

這個(gè)階段應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行前期調(diào)研、業(yè)務(wù)需求分析、編制項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告(含投資估算)，以及立項(xiàng)申報(bào)相關(guān)環(huán)節(jié)。該階段管理的重點(diǎn)是立項(xiàng)管理、造價(jià)管理等服務(wù)，主要包括：

(1)協(xié)助建設(shè)單位選擇有相應(yīng)資質(zhì)、具備相應(yīng)能力的可行性研究報(bào)告編制單位，并協(xié)助雙方簽訂合同。一般情況下，可行性研究報(bào)告編制單位應(yīng)具備工程咨詢甲級(jí)資質(zhì)(或與建設(shè)規(guī)模相對(duì)應(yīng))。

(2)組織可行性研究報(bào)告(以下簡稱“可研報(bào)告”)編制單位開展報(bào)告的編制工作。協(xié)助建設(shè)單位提出需求，協(xié)助組織調(diào)研，對(duì)編制過程中質(zhì)量、內(nèi)容、進(jìn)度等進(jìn)行管理。

可研報(bào)告編制中要重點(diǎn)關(guān)注四點(diǎn)，即需求清晰、建設(shè)必要、技術(shù)可行和投資合理。投資估算是在立項(xiàng)階段依據(jù)調(diào)研和需求分析，對(duì)項(xiàng)目的投資數(shù)額進(jìn)行估算，是可研報(bào)告的重要組成部分，是項(xiàng)目主管部門審批的依據(jù)之一，是項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和方案優(yōu)選的依據(jù)之一，是設(shè)計(jì)階段編制設(shè)計(jì)預(yù)算、確定限額設(shè)計(jì)的依據(jù)之一。因此，投資估算的精確度不僅影響可研報(bào)告的質(zhì)量，而且也直接關(guān)系設(shè)計(jì)概算和施工圖編制的準(zhǔn)確性。信息化項(xiàng)目與工程類項(xiàng)目在立項(xiàng)階段最大的區(qū)別之一就是投資表中要有詳細(xì)的設(shè)備清單。

在編制過程中，做好造價(jià)管理是項(xiàng)目管理單位的重點(diǎn)工作內(nèi)容之一。

(3)可研報(bào)告經(jīng)過建設(shè)單位確認(rèn)后，組織業(yè)內(nèi)的信息化專家對(duì)報(bào)告中項(xiàng)目建設(shè)的可行性、技術(shù)先進(jìn)性、投資的合理性等方面進(jìn)行論證。論證通過后定稿。

(4)協(xié)助建設(shè)單位立項(xiàng)報(bào)批流程管理。政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目審批的第一個(gè)環(huán)節(jié)，是可研報(bào)告報(bào)本級(jí)信息化技術(shù)主管單位進(jìn)行前置技術(shù)評(píng)審(如經(jīng)信委、信息辦等)。評(píng)審?fù)ㄟ^后，再報(bào)送本級(jí)發(fā)展和改革委審批。本級(jí)發(fā)展和改革委審批通過后取得項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)。

項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)中包含項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)，項(xiàng)目管理費(fèi)用就是使用這筆資金。當(dāng)然很多項(xiàng)目是在立項(xiàng)批復(fù)后，才通過招標(biāo)選擇項(xiàng)目管理單位參與管理的。

2.2 設(shè)計(jì)招標(biāo)階段管理

該階段管理的主要工作包括：

(1)協(xié)助建設(shè)單位選擇有相應(yīng)資質(zhì)、具備相應(yīng)能力的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各階段的招標(biāo)工作。

(2)設(shè)計(jì)招標(biāo)階段各單位的分工和職責(zé)如下(表1)。

表1 設(shè)計(jì)招標(biāo)階段各單位職責(zé)分工表

(3)招標(biāo)程序應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國招投標(biāo)法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的有關(guān)要求執(zhí)行。

(4)編制招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)合理確定對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)方法、標(biāo)段、工期以及擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而且格式應(yīng)當(dāng)符合法規(guī)要求。另外，應(yīng)重點(diǎn)注意招標(biāo)文件履約保證金或履約保函的約定及比例。

2.3 設(shè)計(jì)及概算編制階段管理

設(shè)計(jì)及概算編制階段是重點(diǎn)協(xié)助建設(shè)單位對(duì)設(shè)計(jì)內(nèi)容、進(jìn)度、質(zhì)量、資金進(jìn)行計(jì)劃和控制。設(shè)計(jì)階段是全過程造價(jià)控制的重點(diǎn)，項(xiàng)目管理單位在設(shè)計(jì)階段為建設(shè)單位提供咨詢服務(wù)是控制建設(shè)投資的最好手段，也是充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，協(xié)助建設(shè)單位建立設(shè)計(jì)與項(xiàng)目實(shí)施的橋梁與紐帶。主要工作包括：

(1)根據(jù)設(shè)計(jì)招標(biāo)結(jié)果，確定設(shè)計(jì)單位，協(xié)助建設(shè)單位與其簽訂合同。

(2)組織設(shè)計(jì)單位開展設(shè)計(jì)及概算報(bào)告編制工作。

當(dāng)前，世界格局加快演變，世界各國相互依存、休戚與共。推動(dòng) “一帶一路”建設(shè)，各國要秉承 “共商、共建、共享”，牢牢抓住發(fā)展這個(gè) “最大公約數(shù)”，在國際上， “中國歡迎各方搭乘中國發(fā)展的 ‘快車’、 ‘便車’，歡迎世界各國和國際組織參與到合作中來”[1]；在國內(nèi)，各省市積極響應(yīng)“一帶一路”建設(shè)，審時(shí)度勢(shì)、搶抓機(jī)遇、順勢(shì)而為。湖南作為紅色資源大省，充分發(fā)揮紅色文化中所蘊(yùn)含的民族精神和歷史價(jià)值，是堅(jiān)定文化自信，推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛的客觀要求，也是湖南省開放崛起和建設(shè)富饒美麗幸福新湖南的必然需求。

設(shè)計(jì)中，要嚴(yán)格遵循《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案和投資概算報(bào)告編制要求》進(jìn)行編制。重點(diǎn)關(guān)注：按照可研批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及投資進(jìn)行設(shè)計(jì)；設(shè)計(jì)內(nèi)容與可研報(bào)告批復(fù)進(jìn)行對(duì)比差異分析；按照設(shè)計(jì)及概算編制要求進(jìn)行限額設(shè)計(jì)。還需要重點(diǎn)關(guān)注設(shè)計(jì)報(bào)告是否翔實(shí)，是否能夠指導(dǎo)招標(biāo)。

(3)設(shè)計(jì)及概算報(bào)告經(jīng)建設(shè)單位審閱后，組織專家對(duì)報(bào)告進(jìn)行論證。論證通過后定稿。

(4)協(xié)助建設(shè)單位設(shè)計(jì)及概算的報(bào)批手續(xù)辦理。報(bào)送本級(jí)發(fā)展和改革委審批。審批通過后，獲取項(xiàng)目設(shè)計(jì)及概算的批復(fù)。

(5)協(xié)助財(cái)政評(píng)審。一般來說，項(xiàng)目設(shè)計(jì)及概算獲得本級(jí)發(fā)展和改革委批復(fù)后，即可依據(jù)批復(fù)結(jié)果進(jìn)行施工招標(biāo)工作。但是部分省市區(qū)縣，還需要財(cái)政評(píng)審。財(cái)政評(píng)審后依據(jù)結(jié)果，確定標(biāo)的，正式開展招標(biāo)工作。

2.4 監(jiān)理招標(biāo)階段管理

監(jiān)理招標(biāo)階段，項(xiàng)目管理單位協(xié)助建設(shè)單位選擇具備相應(yīng)資質(zhì)、有相應(yīng)能力的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位。一般建議投標(biāo)人應(yīng)具有信息系統(tǒng)工程監(jiān)理乙級(jí)或以上資質(zhì)證書(具體應(yīng)按照項(xiàng)目規(guī)?？紤])。

監(jiān)理招標(biāo)文件應(yīng)明確總監(jiān)理工程師、監(jiān)理駐場團(tuán)隊(duì)的人數(shù)、資格等要求。評(píng)分辦法中對(duì)監(jiān)理大綱的評(píng)判是重點(diǎn)之一，包括投標(biāo)人對(duì)監(jiān)理“三控制二管理一協(xié)調(diào)”的內(nèi)容、監(jiān)理措施方法、實(shí)施計(jì)劃、監(jiān)理重點(diǎn)部位及節(jié)點(diǎn)的理解和解決辦法等。

2.5 施工招標(biāo)階段管理

施工招標(biāo)階段，除建設(shè)單位、項(xiàng)目管理單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)外，設(shè)計(jì)單位應(yīng)承擔(dān)招標(biāo)技術(shù)文件的編制。設(shè)計(jì)單位應(yīng)嚴(yán)格遵照項(xiàng)目設(shè)計(jì)及概算的批復(fù)編制招標(biāo)技術(shù)文件(技術(shù)規(guī)格說明書)。

2.6 施工階段管理

前面階段屬于施工前的準(zhǔn)備階段，進(jìn)入施工階段則是項(xiàng)目管理工作中的重中之重。施工過程中項(xiàng)目管理單位要充分發(fā)揮好協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理的作用，在建設(shè)單位的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位、施工單位(可能是多個(gè))、監(jiān)理單位、審計(jì)單位等多方關(guān)系，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、投資、變更等實(shí)施有效控制，做好項(xiàng)目合同、文檔的管理，對(duì)實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研判，妥善處理好項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的各種糾紛。

信息化項(xiàng)目由于自身特點(diǎn)，容易受國家政策、技術(shù)發(fā)展等因素以及業(yè)務(wù)需求變化的影響，從而導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容與批復(fù)和招標(biāo)投標(biāo)相比會(huì)產(chǎn)生變化。因此，這一階段，一定要防止過多變更影響投資，項(xiàng)目管理單位在施工階段要嚴(yán)格做到“按照設(shè)計(jì)進(jìn)行計(jì)量”“嚴(yán)格控制項(xiàng)目變更”，避免不必要的變更發(fā)生。必須變更時(shí)，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)變更、造價(jià)控制、最后施工的原則進(jìn)行。

對(duì)于施工單位報(bào)送的工程款申請(qǐng)，由監(jiān)理單位審核后，報(bào)項(xiàng)目管理單位復(fù)核，無誤后報(bào)建設(shè)單位支付工程款。

信息化項(xiàng)目管理中，更應(yīng)引入專業(yè)的項(xiàng)目管理系統(tǒng)，通過信息化手段進(jìn)行現(xiàn)場管理。要求施工單位、監(jiān)理單位對(duì)隱蔽工程、施工等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行拍照、全程錄像，實(shí)時(shí)上傳，做到全程管控。

施工過程中，項(xiàng)目管理單位責(zé)任重大，務(wù)必做好施工安全的提示、檢查和管理。

2.7 竣工驗(yàn)收與竣工結(jié)算階段管理

該階段是項(xiàng)目建設(shè)的最后一個(gè)階段，項(xiàng)目管理單位要協(xié)助建設(shè)單位進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，以及組織決算報(bào)告的編制，并完成報(bào)批環(huán)節(jié)。

(1)對(duì)監(jiān)理單位審核的驗(yàn)收申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核中要重點(diǎn)關(guān)注：一是內(nèi)容是否符合合同條款中竣工的要求，項(xiàng)目試運(yùn)行階段是否運(yùn)行穩(wěn)定，初驗(yàn)中提出的問題是否全部解決并驗(yàn)收合格；二是相關(guān)文檔、資料是否齊全；三是所有變更手續(xù)是否完備。

項(xiàng)目管理單位復(fù)核無誤后，協(xié)助建設(shè)單位組織竣工驗(yàn)收。

(2)組織編制工程結(jié)算報(bào)告、竣工決算報(bào)告并審核，審核無誤經(jīng)建設(shè)單位確認(rèn)后，報(bào)本級(jí)發(fā)展和改革委審批。決算審批通過后，支付最后一筆工程款。

(3)配合審計(jì)單位完成審計(jì)工作?，F(xiàn)在大型政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目的審計(jì)基本上是全過程的審計(jì)。限于篇幅，這里不再贅述。

3 結(jié)語

政府固定資產(chǎn)投資的信息化項(xiàng)目全過程管理工作，需要大量的信息化項(xiàng)目咨詢、設(shè)計(jì)、現(xiàn)場實(shí)施、造價(jià)、監(jiān)理等多方面的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。希望本文能對(duì)即將開展或正在開展相關(guān)工作的單位或人員有所幫助。通過專業(yè)化的項(xiàng)目管理服務(wù)，降低政府固定資產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目建設(shè)效果。

[1]中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì).《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》(發(fā)改委令第55號(hào))[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/200708/t20070829_156363. html.

[2]潘清霞.淺談建設(shè)項(xiàng)目全過程工程造價(jià)管理和控制[J].河北煤炭，2009(1):38-40.

[3]袁永秀.淺析在工程項(xiàng)目全過程管理中應(yīng)加強(qiáng)投資管理的作用[J].工程技術(shù)(文摘版)，2017，30(4)：00181.

[4]林宏強(qiáng).政府投資項(xiàng)目全過程管理探討[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2004(5)：73-75.PMT