殘疾人就業(yè)保障金制度的評價與優(yōu)化*

張奇林 劉二鵬 劉軼鋒

（1．武漢大學(xué)社會保障研究中心，武漢 430072；2．中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢 430073）

黨的十九大報告提出，要在“弱有所扶上不斷取得新進展”。作為社會的弱勢群體，殘疾人由于先天稟賦的劣勢，其自身發(fā)展能力受到了限制，在社會保障制度不健全的情況下很容易陷入貧困與被邊緣化狀態(tài)。隨著社會的發(fā)展與進步，殘疾不再被視為個體或醫(yī)學(xué)層面的問題，而是一個社會層面的問題。就業(yè)問題對殘疾人而言顯得尤為重要，因為實現(xiàn)就業(yè)不僅意味著殘疾人收入的增加，是促進其融入社會、實現(xiàn)自我價值與尊嚴的現(xiàn)實需要。但現(xiàn)實中殘疾人很難通過個體的努力實現(xiàn)就業(yè)，需要整個社會的幫扶與救助。

西方發(fā)達國家的殘疾人社會政策實踐表明，實現(xiàn)殘疾人就業(yè)是解決殘疾人生存與發(fā)展、促進其社會參與的關(guān)鍵所在。1983年聯(lián)合國通過的《殘疾人職業(yè)康復(fù)與就業(yè)公約》將“充分”與“平等”作為殘疾人參與社會生產(chǎn)和共享社會發(fā)展的目標(biāo)。2007年國務(wù)院第169次常務(wù)會議通過了《殘疾人就業(yè)條例》，該條例確立了殘疾人就業(yè)以“集中就業(yè)”和“分散就業(yè)”相結(jié)合為主要方式，并對全社會用人單位在幫扶殘疾人就業(yè)方面的責(zé)任進行了規(guī)定，即用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的一定比例，低于此標(biāo)準(zhǔn)的用人單位需繳納殘疾人就業(yè)保障金（以下簡稱“殘保金”）?！皻埍＝稹笔侵冈趯嵤┓稚⒑桶幢壤才艢埣踩司蜆I(yè)的地區(qū)，凡安排殘疾人達不到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府規(guī)定比例的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織等用人單位，根據(jù)有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資計算交納用于促進殘疾人就業(yè)的專項資金。征收的“殘保金”將用于殘疾人康復(fù)、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等殘疾人事業(yè)，因而構(gòu)成了促進殘疾人按比例就業(yè)政策的重要組成部分。

一、文獻回顧

隨著“殘保金”制度的逐步推開，按比例就業(yè)殘疾人占殘疾人就業(yè)總數(shù)的比重逐年上升，并于2014年超過傳統(tǒng)的集中就業(yè)方式成為殘疾人實現(xiàn)就業(yè)的主要途徑。作為政府按比例扶持殘疾人就業(yè)的重要保障，“殘保金”制度運行狀況不僅關(guān)系到殘疾人就業(yè)政策的效果，更加關(guān)系到殘疾人就業(yè)質(zhì)量以及殘疾人生活質(zhì)量的改善?！皻埍＝稹敝贫瘸雠_后，其實施效果引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注?？傮w而言，多數(shù)學(xué)者認為我國“殘保金”制度在促進殘疾人按比例就業(yè)方面發(fā)揮了很大的作用，但在“殘保金”的征收與使用環(huán)節(jié)仍然存在一定缺陷。

在“殘保金”征收方面。首先，按統(tǒng)一比例安排殘疾人就業(yè)的做法存在不公平。目前我國按比例安排殘疾人就業(yè)政策并沒有充分考慮用人單位的類型及其吸納殘疾人就業(yè)的能力，而是采用“一刀切”的做法，統(tǒng)一按照1.5%的比例執(zhí)行。由于用人單位性質(zhì)以及不同崗位對勞動者身體條件要求不同，不同用人單位容納殘疾人就業(yè)的能力必然存在客觀差異。如建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、采礦業(yè)等對勞動者體力要求較高，其吸納殘疾人就業(yè)的能力勢必低于零售業(yè)、食品制造業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)。其次，“殘保金”繳費率偏低而引起用人單位的“逆向選擇”?！皻埍＝稹敝贫仍O(shè)立的初衷是為了更好地促進殘疾人實現(xiàn)就業(yè)，意圖并不在于“殘保金”征收數(shù)量的多少。然而，正是因為較低的“殘保金”繳費比例，一部分具備安排殘疾人就業(yè)能力的用人單位寧愿繳納“殘保金”也不愿安排殘疾人就業(yè)，繳納“殘保金”反而成為其拒絕接納殘疾人就業(yè)的“正當(dāng)理由”。再次，機關(guān)事業(yè)單位等因其特殊性質(zhì)而拒繳、欠繳“殘保金”的情況屢屢發(fā)生。由于“殘保金”征繳多是由同級政府的稅務(wù)機構(gòu)執(zhí)行，不少政府機關(guān)和事業(yè)單位拒絕繳納 “殘保金”，“殘保金”征收機構(gòu)往往也束手無策，安排殘疾人就業(yè)和繳納“殘保金”的法律失去了相應(yīng)的約束力，這對于對其他企業(yè)單位而言產(chǎn)生了不公平。如此一來，勢必會影響一部分企業(yè)按時足額繳納“殘保金”的積極性。據(jù)《海南日報》的報道，2014年?？谑?、區(qū)兩級機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)繳納“殘保金”1000余萬元，但截至當(dāng)年12月份僅繳納了20多萬元，占機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)繳納金額 2%左右。最后，在“殘保金”的計算方面，政府設(shè)置的安排殘疾人就業(yè)比例并未充分考慮殘疾類型，由此導(dǎo)致殘疾人內(nèi)部還存在就業(yè)不均衡的現(xiàn)象。比如，肢體殘疾者就業(yè)相對于弱智、精神病患者而言有更適合就業(yè)的人力資本，其被安排就業(yè)的可能性與數(shù)量勢必大于其他類型的殘疾人。

在“殘保金”的使用方面。“殘保金”支出規(guī)模遠小于收入規(guī)模，大量剩余的“殘保金”留存在國庫亦或是被挪作他用。但另一方面，殘疾人就業(yè)的需求又難以得到有效滿足，殘疾人就業(yè)狀況未得到充分的改善。以北京市“殘保金”征收使用為例，自2006年北京市“殘保金”改由地稅代征，資金的征收數(shù)目較以前年份有了較大幅的增長。然而每年用于殘疾人就業(yè)的支出只占當(dāng)年 “殘保金”收入的30%左右，剩余的資金大部分留存在國庫。事實上，不僅是北京市，全國各地區(qū)普遍存在著這種現(xiàn)象。造成“殘保金”使用率較低的主要原因在于相關(guān)文件的可操作性較差，一方面是殘疾人或安排殘疾人就業(yè)的企業(yè)申請殘疾人就業(yè)保障金的手續(xù)較為煩瑣。另一方面是“殘保金”支出限制較為嚴格，地方殘聯(lián)一般只能遵照上級文件要求來支配殘疾人就業(yè)保障金，沒有自行支配“殘保金”的權(quán)利，致使“殘保金”支出范圍較為狹窄且缺乏靈活性。除此之外，殘疾人就業(yè)保障金的使用還存在不透明的現(xiàn)象。

目前我國城鎮(zhèn)適齡就業(yè)殘疾人失業(yè)率仍遠遠高于城鎮(zhèn)失業(yè)率，殘疾人就業(yè)形勢依然嚴峻，這其中除殘疾人主觀因素外，更為重要的原因在于政府對殘疾人的就業(yè)扶持政策仍然存在一些缺陷?！皻埍＝稹敝贫茸鳛榘幢壤龀志蜆I(yè)政策的重要一環(huán)，其實施效果引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。綜合來看，以往學(xué)者指出了“殘保金”在征收、使用等方面的問題，并提出了相應(yīng)的解決措施，這在一定程度上促進了殘疾人就業(yè)保障金的完善。但目前關(guān)于“殘保金”征收與使用兩個環(huán)節(jié)的績效評估與量化分析較少，“殘保金”的可持續(xù)性決定了該制度運行的好壞，而“殘保金”的可持續(xù)性關(guān)鍵在于收與支的平衡。若收不抵支，會影響到該制度的財務(wù)可持續(xù)性，但結(jié)余過多則代表基金的效果未得到充分發(fā)揮，有損殘疾人的福利權(quán)益，最終也會導(dǎo)致該制度缺乏社會信任而陷入不可持續(xù)。因而，對“殘保金”征收與使用兩個環(huán)節(jié)的分析在一定程度上可以衡量我國 “殘保金”制度的運行效率。鑒于此，本文以“殘保金”的可持續(xù)性、制度運行實際效果作為邏輯起點，利用全國公開數(shù)據(jù)，對“殘保金”征收與使用環(huán)節(jié)的績效進行評估，分析其中存在的制度缺陷并提出相應(yīng)的政策建議。

二、“殘保金”的征收現(xiàn)狀

1.“殘保金”征收的依據(jù)、主體、過程及金額計算

2015年財政部會同國家稅務(wù)總局、中國殘聯(lián)共同頒布了《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。 《辦法》明確指出，“殘保金”由用人單位所在地的地方稅務(wù)部門負責(zé)征收。在此之前，各地征收主體并不統(tǒng)一，雖然2005年前后大部分地區(qū)開始改為地稅部門統(tǒng)一征收，但地稅部門作為征收主體并無明確的法律依據(jù)。新出臺的《辦法》較以往征收管理規(guī)定而言明確賦予了地稅部門征收的權(quán)力與合法性，有利于改變各地征收主體不一、征收程序碎片化的現(xiàn)象。同時，也有助于“殘保金”實施收支兩條線管理，保證“殘保金”的安全性。

然而，地稅部門作為征稅主體的征收體制實際上是一種代征體制。根據(jù)《辦法》規(guī)定，用人單位需按月向地稅部門申報“殘保金”。在申報“殘保金”時，用人單位有義務(wù)將本單位安排殘疾人就業(yè)的相應(yīng)信息向地稅部門反饋。除此之外，用人單位還需將本單位安排的殘疾人就業(yè)人數(shù)及時向殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)（主要是殘聯(lián)）申報。《辦法》賦予了地稅部門與殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)同時享有對用人單位申報信息的審查權(quán)力。但在實踐中，地稅部門與殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)面對的審查客體并非完全重合。

如表1所示，地稅部門的審查客體主要為全體用人單位的殘疾人就業(yè)信息，而殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的審查客體主要為已安排殘疾人就業(yè)的用人單位的殘疾人信息，而未安排殘疾人就業(yè)的用人單位則無需在殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)進行備案?；诖?，我們可以得知殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的職能主要是：對用人單位申報的安排殘疾人就業(yè)信息進行審查（未進行申報的企業(yè)視為未安排殘疾人就業(yè)），并將信息提交給地稅部門，對應(yīng)繳納而未繳納“殘保金”的企業(yè)無催繳權(quán)更無強制執(zhí)法權(quán)。地稅部門的職能主要為：根據(jù)殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)審核通過的用人單位安排殘疾人就業(yè)信息進行比對，對未繳納、少繳納“殘保金”的企業(yè)進行催繳、加罰滯納金，拒不執(zhí)行的采取強制措施征收“殘保金”。同時，根據(jù)《辦法》規(guī)定，地稅部門有權(quán)對用人單位安排殘疾人就業(yè)情況進行檢查，一方面可以防止用人單位虛報殘疾人就業(yè)數(shù)目。另一方面，也是對殘疾人就業(yè)機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)核實和校正的行為。

表1 用人單位安排殘疾人就業(yè)信息審查主體及客體

對安排殘疾人就業(yè)人數(shù)未達到所應(yīng)安排的人數(shù)時，用人單位所繳納“殘保金”的金額取決于在崗職工人數(shù)、已安排殘疾人就業(yè)人數(shù)、省級政府規(guī)定的用人單位安排殘疾人就業(yè)比例以及上年用人單位在職職工年平均工資。具體公式如下：

“殘保金”年繳納額=（上年度用人單位在崗職工人數(shù)×所在地省級人民政府規(guī)定的安排殘疾人就業(yè)比例-上年用人單位實際安排的殘疾人就業(yè)人數(shù)）×上年用人單位在職職工年平均工資

為了保證重度殘疾人的就業(yè)意愿得到滿足，也為了體現(xiàn)不同殘疾程度殘疾人的差異性，《辦法》中規(guī)定了“用人單位安排1名重度殘疾人的，視為安排2名殘疾人就業(yè)”。同時，考慮到小微企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，《辦法》中規(guī)定“工商登記3年內(nèi)、在崗職工不滿20人的用人單位即使未安排殘疾人就業(yè)，也無須繳納“殘保金”。這意味著小微企業(yè)無須承擔(dān)繳納“殘保金”的社會責(zé)任。本研究通過梳理各地方政府“殘保金”征繳管理辦法發(fā)現(xiàn)，除少部分地區(qū)外，大多數(shù)地方政府規(guī)定的用人單位安排殘疾人比例均為1.5%（新疆為2.0%，北京為1.7%，上海、四川為1.6%）。綜上可以發(fā)現(xiàn)，從“殘保金”規(guī)模的決定因素來看，無論是小微企業(yè)殘疾人就業(yè)社會責(zé)任的豁免，還是各地方安排殘疾人就業(yè)比例的差異，更多體現(xiàn)的是“用人單位導(dǎo)向”，而非“殘疾人就業(yè)導(dǎo)向”。

2.“殘保金”征收規(guī)模變化趨勢

根據(jù)上文“殘保金”的計算公式可知，“殘保金”征收規(guī)模一方面取決于用人單位安排殘疾人數(shù)量，另一方面取決于用人單位的工資水平。2005年“殘保金”改為地稅征收后，各地“殘保金”征收規(guī)模都有了大幅度提升，全國“殘保金”征收的總體規(guī)模也在不斷攀升。從表2可以看到，2010—2014年這5年間，全國“殘保金”征收總額由162.4億元增加到284.2億元，年均增長率達到24.37%。而同期全國城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資由32736元增加到52388元，年均增長率為10.9%。工資水平的增長可以部分解釋“殘保金”征收規(guī)模不斷攀升的原因，但“殘保金”的增長幅度較工資水平更為明顯，工資水平的增長并不能完全解釋“殘保金”的快速增長。從另一個角度來看，用人單位繳納“殘保金”的規(guī)模逐年攀升，在一定程度上也說明了殘疾人就業(yè)人數(shù)占在崗職工人數(shù)比例在逐年下降。根據(jù)“殘保金”征收的計算公式，我們粗略地計算了“殘保金”所應(yīng)征收的大概金額，盡管計算結(jié)果并不精確，但可以大體反映“殘保金”應(yīng)收數(shù)額的變化趨勢。從表2中可以看出，2010—2014五年間“殘保金”的應(yīng)收金額與實收金額的差距在不斷地擴大。這意味著“殘保金”盡管改由地稅征收，但還是不能做到應(yīng)收盡收。

表2 2010—2014年全國殘疾人就業(yè)保障金征收規(guī)模

三、“殘保金”的使用現(xiàn)狀

1.“殘保金”的使用依據(jù)

殘疾人群體往往是失業(yè)率較高的群體，這是由多方面因素導(dǎo)致的。首先是身體機能的障礙致使用人單位寧愿高工資雇傭健全人也不愿低工資雇傭殘疾人，殘疾人與健全人之間勞動生產(chǎn)率的差異是殘疾人群體就業(yè)率低的關(guān)鍵致因。其次是殘疾人生理機能的缺陷（尤其是對具有先天殘疾的人而言）在一定程度上剝奪了其接受正常教育或者培訓(xùn)的機會，較低的教育水平和專業(yè)技能知識的欠缺則進一步增加了殘疾人就業(yè)的難。最后是社會環(huán)境的影響，社會長期存在著對殘疾人“標(biāo)簽化”、“污名化”的社會歧視，將殘疾人視為無能與無用者，對殘疾人的接納意識與尊重氛圍較差。同時，殘疾人在就業(yè)實現(xiàn)過程中受到挫折后，難以得到相關(guān)部門的有效幫助，進而會降低自己對社會的預(yù)期。如果國家、社會力量不對殘疾人的就業(yè)進行扶持，殘疾人很難實現(xiàn)充分就業(yè)。

提高殘疾人群體的就業(yè)率是改善殘疾人生計狀況、實現(xiàn)殘疾人社會參與、促進殘疾人全面發(fā)展的重要一環(huán)?！皻埍＝稹敝贫鹊哪繕?biāo)就在于通過國家的強制力與號召力來促進殘疾人就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)。殘疾人自身人力資本的匱乏往往是殘疾人實現(xiàn)就業(yè)的難點所在，因此，各級政府將殘疾人人力資源開發(fā)作為解決殘疾人就業(yè)的工作重點。《辦法》規(guī)定了殘疾人就業(yè)保障金使用途徑應(yīng)主要用于殘疾人人力資本的提高。如職業(yè)教育、培訓(xùn)及康復(fù)支出。而“殘保金”是否可以有效促進殘疾人就業(yè)取決于兩方面因素，一是“殘保金”的征收環(huán)節(jié)，即“殘保金”的征收是否起到了對未安排殘疾人就業(yè)用人單位的“懲戒”與“威懾”作用。二是“殘保金”的使用環(huán)節(jié)，即“殘保金”的使用是否可以有效地提升殘疾人的人力資本。

2.“殘保金”支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)

“殘保金”的使用對殘疾人人力資本的提高有重要的影響，殘疾人人力資本的提高不僅是促進國民經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量，而且是實現(xiàn)殘疾人自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的首要前提。殘疾人通過就業(yè)可以解決生計困難，改變社會認知，從而更好地融入社會。從這個層面上講，“殘保金”的支出規(guī)模、使用結(jié)構(gòu)、使用效率對殘疾人走向社會、實現(xiàn)自身價值起到關(guān)鍵作用。

從表3中可以看出，2010—2014年間 “殘保金”的支出規(guī)?？傮w上處于上升的趨勢（2011年有所下降），從2010年的58.45億元逐漸增加到2014的72.27億元。根據(jù)《辦法》規(guī)定，“殘保金”的支出范圍主要涵蓋以下四類：殘疾人就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)與職業(yè)教育，殘疾人自主擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)的貸款貼息，獎勵超比例安排殘疾人就業(yè)的企業(yè)，殘疾人扶貧支出。在以上四項支出中，殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)與職業(yè)教育在“殘保金”支出中占比最大，而職業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)與康復(fù)設(shè)施建設(shè)作為殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)與職業(yè)教育的重要支出項，其二者在2012年之前均為小幅增長，之后開始有了較大幅度的提升。

3.“殘保金”使用效果評價

“殘保金”使用效果的評價主要涉及評價基礎(chǔ)、評價指標(biāo)與實際評價結(jié)果三方面。一是“殘保金”使用效果的評價基礎(chǔ)。一項政策實施效果的評價首先看政策目標(biāo)，就“殘保金”而言，其制度設(shè)立初衷在于解決殘疾人因身體機能缺陷而導(dǎo)致的失業(yè)問題。國家意在通過向未安排殘疾人就業(yè)的用人單位征收“殘保金”來促進殘疾人就業(yè)，體現(xiàn)了其通過公信力與強制力將解決殘疾人就業(yè)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N社會化責(zé)任的導(dǎo)向和初衷，是殘疾人福利服務(wù)由國家提供轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣峁┑年P(guān)鍵舉措。殘疾人與正常人身體機能的差異導(dǎo)致了其在勞動力市場中會不可避免地受到不平等待遇，如果這種不平等持續(xù)下去，將會給殘疾人帶來收入、生活、自我發(fā)展、社會認知等方面的差距，從而造成社會群體的分裂，加大社會融合的難度。因此，“殘保金”制度首要目標(biāo)在于保障殘疾人在勞動力市場上受到公平的待遇，這體現(xiàn)的是“殘保金”制度的公平性。其次，“殘保金”制度促進殘疾人就業(yè)主要通過兩個途徑來實現(xiàn)，一方面，通過征收具有懲戒性質(zhì)的“殘保金”來促使用人單位接納殘疾人就業(yè)。另一方面，國家利用“殘保金”創(chuàng)建殘疾人服務(wù)事業(yè)（如康復(fù)、職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)等）從而提升殘疾人的人力資本，縮小殘疾人與正常人之間的勞動生產(chǎn)效率。最后是“殘保金”制度自身的可持續(xù)性?！皻埍＝稹钡目沙掷m(xù)性關(guān)鍵在于收與支的平衡。若收不抵支，會影響到該制度的運行效率；若結(jié)余過多，則表明殘疾人的福利權(quán)益未得到充分保證，也是制度運行效率不高的體現(xiàn)。

表3 2010—2014全國殘疾人就業(yè)保障金支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)

二是“殘保金”使用效果評價指標(biāo)的構(gòu)建。根據(jù)“殘保金”使用效果的評價基礎(chǔ)可以得知，“殘保金”制度設(shè)立的首要目標(biāo)在于其是否有效促進了殘疾人按比例就業(yè)實現(xiàn)，因此，本研究選取了殘疾人按比例就業(yè)人數(shù)與城鎮(zhèn)職工就業(yè)人數(shù)、殘疾人登記失業(yè)率與城鎮(zhèn)職工失業(yè)率的比較來衡量“殘保金”對殘疾人就業(yè)的促進狀況。其次，殘疾人在勞動力市場上的劣勢是自身人力資本缺乏競爭力，而“殘保金”使用的主要途徑之一就在于開展殘疾人康復(fù)、殘疾人職業(yè)教育與殘疾人職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)，通過興辦殘疾人服務(wù)事業(yè)促進殘疾人人力資本的提高，縮小殘疾人與正常人在人力資本方面的差距。因此，本研究選取了殘疾人接受康復(fù)、參加職業(yè)培訓(xùn)以及接受高等教育人數(shù)，作為“殘保金”提高殘疾人人力資本效果的評價指標(biāo)。最后是“殘保金”的可持續(xù)性，“殘保金”制度是否可以長久持續(xù)下去取決于基金的財務(wù)狀況?！皻埍＝稹笔欠褡泐~、準(zhǔn)確無誤地用于殘疾人就業(yè)促進事業(yè)，在很大程度上也決定了這項政策實施的效果。因此，本研究選取“殘保金”的征收數(shù)額與使用數(shù)額的差值作為衡量“殘保金”的可持續(xù)性的指標(biāo)。

表4 殘保金使用效果評價

基于上述分析，本文對“殘保金”制度的實施效果進行了評價（見表4）。首先，從“殘保金”促進殘疾人就業(yè)的實際效果來看。近五年間，城鎮(zhèn)新增按比例就業(yè)殘疾人就業(yè)人數(shù)一直在7～8.7萬人上下浮動，而同期城鎮(zhèn)新增就業(yè)總?cè)藬?shù)呈逐年上升的趨勢，由2010年的1168萬人上升到2014年的1322萬人，殘疾人登記失業(yè)率遠高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率而呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢。在“殘保金”支出規(guī)模與范圍不斷擴大的條件下，這一情況意味著殘疾人按比例就業(yè)相對于正常人就業(yè)并沒有得到顯著提升。其次，從殘疾人人力資本的提升來看。除個別年份外，殘疾人人力資本各項指標(biāo)在五年間均在小幅度上升，這在一定程度上反映了“殘保金”在提升殘疾人人力資本方面起到一定作用，但效果并不明顯。最后，從“殘保金”的可持續(xù)性來看，“殘保金”征收與支出的差額不斷擴大，結(jié)余數(shù)量不斷增加。從2010年的103.95億元增加到2014年的212億元，“殘保金”每年所結(jié)余資金為支出資金的2～3倍。由于種種原因，每年的收支差距及其所產(chǎn)生的巨額基金積累意味著 “殘保金”并沒有完全用于發(fā)展殘疾人事業(yè)，在一定程度上損害了殘疾人的福利權(quán)利，也側(cè)面反映“殘保金”基金的使用效率不高。

四、“殘保金”征收與使用過程中存在的問題

在征收環(huán)節(jié)，通過對比“殘保金”制度規(guī)定與其實際運行狀況可以看出，征收環(huán)節(jié)的問題可以歸納為以下三方面。首先，按比例安排殘疾人就業(yè)中的“比例設(shè)置”過低，且未考慮不同行業(yè)及用人單位的差異?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》規(guī)定的用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%，這一規(guī)定一方面沒有兼顧不同行業(yè)、用人單位在接納殘疾人就業(yè)能力方面的差異，如荷蘭不同行業(yè)安排殘疾人就業(yè)的比例為3～7%不等；日本《殘疾人雇傭促進法》明確規(guī)定，一般民間企業(yè)按1.8%、特殊法人團體及中央和地方公共團體中按2.1%的比例雇傭殘疾人士；中國臺灣地區(qū)《身心障礙者保護法》規(guī)定，各級政府機關(guān)及公營事業(yè)單位雇傭殘疾人的比例不得低于總?cè)藬?shù)的2%，私營機構(gòu)員工總數(shù)在100人以上的，該比例不低于1%。另一方面在于不能對用人單位不安排殘疾人就業(yè)起到足夠的懲戒作用，其根源在于1.5%的比例較低，與西方發(fā)達國家存在較大差距。例如，法國規(guī)定按2.6%、美國規(guī)定按3%、德國規(guī)定按6%、英國和意大利規(guī)定按7%的比例在政府部門、非政府組織、企業(yè)中雇傭殘疾人。其次，“殘保金”“應(yīng)收”與“實收”存在較大差距。雖然自2005年來“殘保金”改為地稅征收后規(guī)模有了較大程度的擴大，但征收規(guī)模相對于用人單位應(yīng)該繳納的“殘保金”而言仍然存在不小的差距，即便是征收主體發(fā)生了變化，但“殘保金”仍然不能做到應(yīng)收盡收。最后，“殘保金”征收主體不力。根據(jù)2015年出臺的《辦法》規(guī)定，“殘保金”的征收主體為地方稅務(wù)部門。但“殘保金”與稅收不同，以地稅部門為主體的征收方式實際上是一種代征體制?！皻埍＝稹钡氖褂弥黧w主要為地方殘疾人聯(lián)合會或地方殘疾人就業(yè)服務(wù)部門，其對企業(yè)申報的殘疾人就業(yè)信息有審核的權(quán)力，但其審查的客體主要為已經(jīng)安排殘疾人就業(yè)用人單位，對于沒有安排殘疾人就業(yè)的用人單位缺乏正當(dāng)權(quán)力對其進行審查或執(zhí)法。地稅部門盡管擁有執(zhí)法權(quán)，但其執(zhí)法動力并不強，這造成了征收主體權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，也是“殘保金”“實收”與“應(yīng)收”之間差額較大的原因。

在“殘保金”的使用環(huán)節(jié)?！皻埍＝稹笔褂铆h(huán)節(jié)存在的主要問題在于結(jié)余資金數(shù)額過高，在一定程度上反映了“殘保金”并未充分用于殘疾人就業(yè)事業(yè)發(fā)展，這顯然不利于“殘保金”對殘疾人就業(yè)促進作用的發(fā)揮?！掇k法》中指出，“殘保金”的收支納入地方財政預(yù)算管理，接受地方人民代表大會監(jiān)督。在研究中發(fā)現(xiàn)，地方政府過于強調(diào)預(yù)、決算的平衡，在制定下一年度財政預(yù)算時往往將殘疾人事業(yè)發(fā)展經(jīng)費預(yù)算制定得過低、殘保金支出范圍缺乏靈活性、殘疾人就業(yè)事業(yè)的覆蓋面較為狹窄，這些因素勢必導(dǎo)致“殘保金”制度存在較大規(guī)模的積累?！皻埍＝稹笔翘嵘龤埣踩巳肆Y本的重要來源，“殘保金”支出規(guī)模較小不利于殘疾人人力資本的提高，進而會導(dǎo)致其在勞動力市場中居于劣勢。這也在一定程度上解釋了殘疾人人力資本只是小幅提高以及殘疾人就業(yè)并沒有顯著提升的現(xiàn)狀。

五、優(yōu)化“殘保金”制度的建議

首先，進一步明確“殘保金”制度設(shè)立的初衷。設(shè)立“殘保金”制度的目的在于促進殘疾人就業(yè)，通過保障殘疾人的收入來解決殘疾人貧困和殘疾人發(fā)展問題。所以，應(yīng)將實現(xiàn)殘疾人就業(yè)作為首要目標(biāo)，而非“殘保金”的征收數(shù)額。在“殘保金”稅收政策嚴格執(zhí)行的情況下，“殘保金”征收數(shù)額的下降并不代表“殘保金”制度的實施不力，反而說明了用人單位安排殘疾人就業(yè)的規(guī)模擴大，這恰恰是“殘保金”制度有效實施的表現(xiàn)。相反，2010—2014五年間我國“殘保金”數(shù)額有了較大水平的提高，繳納“殘保金”的用人單位多了，這在一定程度上也說明了足額安排殘疾人就業(yè)的用人單位少了，這有悖于“殘保金”制度設(shè)立的初衷。

其次，加強“殘保金”征收部門間合作，提高按比例安排殘疾人就業(yè)比例。盡管“殘保金”征收數(shù)額在逐年上升，但“殘保金”“應(yīng)收”與“實收”之間的差額還是在不斷擴大，這極大地降低了“殘保金”促進殘疾人就業(yè)效率的發(fā)揮?！皻埍＝稹闭魇张c使用主體的分離造成了地稅部門無稽查動力、殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)無執(zhí)法權(quán)的尷尬局面?；膺@種局面一方面可以賦予殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)力，另一方面應(yīng)強化地稅部門與殘疾人就業(yè)機構(gòu)的合作，通過建立部門間信息溝通機制、定期聯(lián)合開展專項稽查行動等措施，保障“殘保金”的應(yīng)收盡收，確?！皻埍＝稹闭魇窄h(huán)節(jié)的公平性，提高“殘保金”制度的征收效率。同時，相對于西方發(fā)達國家而言，我國按比例安排殘疾人就業(yè)比例過低，對用人單位并不能起到相應(yīng)的威懾與懲戒作用。因此，應(yīng)該提高安排殘疾人就業(yè)的設(shè)定比例，促使更多的用人單位承擔(dān)起接納殘疾人就業(yè)的社會責(zé)任。

再次，優(yōu)化“殘保金”支出結(jié)構(gòu)與使用效率?！皻埍＝稹钡闹С龇秶饕谟跉埣踩巳肆Y本的提高以及生計資本的改善?！皻埍＝稹钡拇罅坑鄵p害了殘疾人的福利權(quán)益，也降低了制度的社會公信力。因此，殘疾人就業(yè)服務(wù)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維，擴大“殘保金”的使用范圍與覆蓋面，讓更多的殘疾人參與到康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)教育與培訓(xùn)活動中來，享受到“殘保金”帶來的政策性福利。考慮到目前殘保金的征收與支出尚缺乏詳細、獨立完整的信息披露，在此基礎(chǔ)上，“殘保金”的支出還必須受到嚴格的監(jiān)督，一方面，“殘保金”支出必須納入地方預(yù)算管理；另一方面，“殘保金”使用數(shù)額、途徑應(yīng)定期向社會公布，接受社會各界的監(jiān)督，防止“殘保金”的濫用與挪用。

最后，在全社會倡導(dǎo)平等、共享的社會氛圍，鼓勵殘疾人積極融入社會?！皻埍＝稹敝贫劝杖氡Ｕ虾蜕鐣谌雰煞N核心價值訴求，殘疾人身體機能的缺陷并不是殘疾人難以融入社會的主要原因，更重要的是社會對殘疾人的歧視與排斥造成了殘疾人在參與社會實踐時形成心理障礙。社會對殘疾人的歧視源自以“問題”的眼光看待殘疾人。長此以往，殘疾人也會將自己視為弱者而喪失融入社會、接受更加美好生活的動力。讓殘疾人更好地在這個社會中生活，是一項社會責(zé)任，也是一個社會文明的標(biāo)志。其關(guān)鍵在于一個良好的社會氛圍，這體現(xiàn)在社會生活的方方面面，需要舉全社會的力量去接納、認可殘疾人，踐行平等、參與和共享的價值理念。

注釋：

（1）重度殘疾人是指持有 《中華人民共和國殘疾人證》（1至2級）或《中華人民共和國殘疾軍人證》（1至3級）的殘疾人。

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