美國能源氣候政策調(diào)整對斐濟(jì)波恩會(huì)議的影響

朱松麗

2017年11月6—18日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱公約）第二十三次締約方大會(huì)（COP23）在德國波恩舉行。這次大會(huì)首次由小島嶼國家斐濟(jì)擔(dān)任主席國，德國負(fù)責(zé)后勤，也是美國能源政策進(jìn)行重大調(diào)整并宣布退出《巴黎協(xié)定》（以下簡稱協(xié)定）之后的第一次氣候大會(huì)，因此備受矚目。同時(shí)，我國十九大提出“引導(dǎo)應(yīng)氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”之后，各國都希望中國能夠進(jìn)一步發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，因此我國在此次締約方大會(huì)上的表現(xiàn)也備受關(guān)注。縱觀整個(gè)會(huì)議，除了在資金問題上的強(qiáng)硬立場，美國對協(xié)定實(shí)施細(xì)則談判的影響并不顯著，但卻對發(fā)達(dá)國家提高行動(dòng)力度和未來實(shí)施細(xì)則的有效性有深層次影響。

一、背景

2017年1月20日特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)之后，旋即對能源政策進(jìn)行了大幅度調(diào)整，主要目的是通過大力發(fā)展化石能源產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、主導(dǎo)世界能源市場、鞏固全球霸主地位等多重目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)自身能源獨(dú)立的同時(shí)更積極謀求全球能源主導(dǎo)權(quán)。所有影響這一目標(biāo)的政策都在取消和重新評估之列。氣候變化和環(huán)境政策作為“管制類政策”，首先遭遇挫折：奧巴馬的《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》被取消，《清潔電力計(jì)劃》被暫緩，審查對煤炭開采土地租賃的限制，大幅度削減環(huán)保署預(yù)算。6月1日，美國宣布退出協(xié)定。此舉遭到美國國內(nèi)和國際社會(huì)的廣泛批評。

COP23是美國宣布退出協(xié)定之后的第一次氣候談判會(huì)議，大會(huì)的主要目的是繼續(xù)推進(jìn)協(xié)定實(shí)施細(xì)則的磋商，為2018年完成談判奠定基礎(chǔ)。此外，根據(jù)馬拉喀什會(huì)議（COP22）授權(quán)，會(huì)議還將就發(fā)達(dá)國家2020年前行動(dòng)力度進(jìn)行磋商。由于程序限制，美國在2020年之前還將是協(xié)定的成員國，因此有資格參加所有關(guān)于協(xié)定的磋商，也能以公約成員國的身份參加所有相關(guān)談判（除了《京都議定書》）。

二、美國的總體表現(xiàn)

此次美國政府派出了一個(gè)十年來規(guī)模最小的代表團(tuán)，只有47個(gè)人。美國雖然已經(jīng)宣布退出協(xié)定，但還要積極參加談判，以保證相關(guān)決定的走向和內(nèi)容符合美國利益。

這種立場突出表現(xiàn)在在資金問題上。發(fā)展中國家要求開展關(guān)于資金支持透明度或資金支持事前評估的談判，同時(shí)要求發(fā)達(dá)國家切實(shí)實(shí)現(xiàn)2009年哥本哈根會(huì)議承諾的到2020年每年動(dòng)員1000億美元資金支持的目標(biāo)。美國反對開展相關(guān)磋商，得到了其他發(fā)達(dá)國家的支持，最終這兩個(gè)問題沒有進(jìn)展。在與資金相關(guān)的適應(yīng)基金談判中，細(xì)節(jié)磋商被拖延到2018年。會(huì)后美國以在公約網(wǎng)站上傳聲明的方式，明確地表明了立場：每年1000億美元是一個(gè)理想數(shù)字，不論對集團(tuán)整體還是對每個(gè)國家，都不具有法律約束力;美國上屆政府所做出的資金承諾不具法律約束力。

協(xié)定實(shí)施細(xì)則的談判總體進(jìn)展順利，美國并沒有表現(xiàn)出太多特殊之處。美國對“共區(qū)”原則的反對一以貫之。中美共同擔(dān)任協(xié)調(diào)員的透明度議題在六個(gè)重要議題中進(jìn)展相對較好。但是按照COP22的授權(quán)，2018年才是結(jié)束該談判的時(shí)間期限。同樣，美國在網(wǎng)站上聲明：美國的國內(nèi)政策還在完善中，會(huì)議通過的決定不對這些政策形成約束。這一“免責(zé)聲明”對未來將達(dá)成的協(xié)定實(shí)施細(xì)則以及其他決定的有效性是一個(gè)嚴(yán)重威脅。

三、美國的深層次影響

美國能源/氣候政策調(diào)整的深層次影響來自對發(fā)達(dá)國家低碳行動(dòng)力度的影響。早在哥本哈根會(huì)議之前，歐盟就提出了《京都議定書》第二承諾期（KP2）減排目標(biāo)：即2020年減排20%（相比1990年）的無條件目標(biāo);如果能達(dá)成一個(gè)全球減排的協(xié)議，這個(gè)減排承諾可進(jìn)一步提高到30%，它還可以將減排承諾提高到30%。在當(dāng)前主要國家都提出了2020年前的國家適宜減緩行動(dòng)（NAMAs）并且針對2020年后的全球協(xié)議已經(jīng)順利達(dá)成的現(xiàn)實(shí)面前，歐盟裹足不前。在COP23上，歐盟一再宣稱，到2016年歐盟相比1990年已經(jīng)減排23%，到2020年會(huì)達(dá)到26%，無論如何歐盟已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)了KP2的減排目標(biāo)， 而對30%的目標(biāo)避而不談。

此次大會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)問題就是討論德國的“去煤”計(jì)劃。作為一個(gè)能源結(jié)構(gòu)相對較重的國家，德國承諾的2020年減排40%的目標(biāo)是一個(gè)相當(dāng)具有力度的目標(biāo)。但是2009年以來，德國溫室氣體排放總量沒有明顯的下降，個(gè)別年份還有反彈，占總排放1/3的電力部門排放多年保持不變。不包括碳匯，德國2015年排放總量只比1990年降低了27.8%。

出現(xiàn)這種結(jié)果的最重要原因是電源結(jié)構(gòu)調(diào)整力度低于預(yù)期，尤其“去煤”計(jì)劃執(zhí)行不利。德國年產(chǎn)煤炭不到1.9億噸，是第八大產(chǎn)煤國，其中褐煤產(chǎn)量接近1.8億噸，是全球最大的褐煤產(chǎn)地，褐煤以煤質(zhì)差、熱值低和碳強(qiáng)度高而“著稱”。幾乎全部煤炭都用于發(fā)電，時(shí)至今日煤炭發(fā)電量依然占總發(fā)電量的43%（可再生能源占31.2%，核電站14.2%）?！叭ッ骸辈焕闹饕系K是就業(yè)，目前德國煤炭就業(yè)人員約為2萬人（1.5萬煤炭工人+5千煤電廠工人），去煤或征收“煤稅”的計(jì)劃遭到地方政府和工會(huì)的強(qiáng)烈反對。德國政府堅(jiān)定“棄核”的決心也妨礙了煤炭工業(yè)的消減，可以想象“棄核”和“棄煤”一時(shí)是難以兩全的。但還有一個(gè)重要原因是，德國電力出口的比重相當(dāng)大（2015年出口852.9億kWh，占電力生產(chǎn)總量的13.2%），如果能適當(dāng)出口縮減規(guī)模，棄核和棄煤的矛盾并不至于不可調(diào)和。如果不能盡快削減煤炭消費(fèi)量，40%的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)，可能只能止步與30%。

法國似乎給本次大會(huì)帶來一絲亮點(diǎn)。法國總統(tǒng)馬克龍宣布法國計(jì)劃在2021年前關(guān)閉所有火力發(fā)電廠，同時(shí)為受到資金困擾的IPCC科學(xué)活動(dòng)提供額外資金。實(shí)際上，在大會(huì)召開期間，法國政府還宣布了一個(gè)消息，法國將推遲其2014年通過的《能源過渡法案》中確定的到2025年將核電發(fā)電比例從75%降低到50%的目標(biāo)，推遲時(shí)限為5—10年。單純從減緩氣候的角度看，這個(gè)決定似乎無可非議，但大幅度延緩了法國實(shí)現(xiàn)100%可再生能源系統(tǒng)的步伐。同時(shí)，這個(gè)決定也帶來了非常消極的示范：一個(gè)經(jīng)過充分協(xié)商并具有法律約束力的目標(biāo)，能在一夜之間被推翻。

英國與加拿大牽頭組織了“削減煤炭聯(lián)盟”，目前有包括澳大利亞、法國、哥斯達(dá)黎加、美國華盛頓州等在內(nèi)的25個(gè)國家和地區(qū)參加。這個(gè)聯(lián)盟的宗旨是在2030年前徹底“棄煤”。似乎是一個(gè)很積極的信號(hào)。仔細(xì)考量，這個(gè)集團(tuán)的煤炭消費(fèi)量只占全球消費(fèi)量的3%;煤炭并不是加拿大最大的問題，而油氣規(guī)模生產(chǎn)不斷擴(kuò)大、尤其是碳強(qiáng)度很高的油砂生產(chǎn)才是加拿大溫室氣體增長速度最快的部門，選擇煤炭實(shí)在有避重就輕的嫌疑。而在英國，經(jīng)過40年的“煤改氣”之后，煤電發(fā)電量的比重已經(jīng)下降到20%以下，未來包括頁巖氣在內(nèi)的天然氣、核電和可再生能源電力還有增長空間。對這些國家而言，選擇壓力最小的行動(dòng)“說事兒”，一方面彰顯了政治意愿，一方面也給中國印度等煤炭大國帶來壓力，真是一舉多得。

在美國為大力發(fā)展化石能源產(chǎn)業(yè)而嚴(yán)重倒退的氣候政策方面，一向積極的歐洲國家在保護(hù)本國煤炭產(chǎn)業(yè)利益和就業(yè)、重新評估減緩力度方面或多或少都呈現(xiàn)出保守的局面。

四、對我國代表團(tuán)的影響

我國在促進(jìn)發(fā)達(dá)國家提高2020年前行動(dòng)力度、推進(jìn)協(xié)定實(shí)施細(xì)節(jié)談判方面起到了中流砥柱的作用，同時(shí)也充分理解和幫助斐濟(jì)完成了2018促進(jìn)性對話的部署。我國的低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)越來越多地為磋商中的難題提供了解決方案或思路，展現(xiàn)出來的靈活態(tài)度促成了發(fā)展中國家的空前團(tuán)結(jié)和兩個(gè)集團(tuán)之間的相互妥協(xié);在主動(dòng)設(shè)置平臺(tái)和議題方面也貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案，例如對資金透明度和減緩?fù)该鞫茸h題的積極參與和貢獻(xiàn)。

我們還可以看到，一個(gè)以“去煤”為重要討論內(nèi)容的大會(huì)上，所有關(guān)于“去煤”的重要討論都小心翼翼地避開了中國（以及亞洲）。這可能有三個(gè)原因：第一，對德國保持壓力;第二，在目前這種“自下而上”的國際機(jī)制面前，暫時(shí)只能評價(jià)一個(gè)國家是否能夠?qū)崿F(xiàn)其自主承諾目標(biāo)或行動(dòng)而不能對其目標(biāo)的力度作過多評價(jià)，換句話說，對不能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的國家應(yīng)予以鞭策，對完全能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的國家自然無話;第三，中國十多年來強(qiáng)有力的淘汰落后、提高能效、壓煤限產(chǎn)、去產(chǎn)能調(diào)結(jié)構(gòu)的政策已經(jīng)取得顯著的成績，并付出了巨大的代價(jià)，再要說三道四真有點(diǎn)“鞭打快?！绷恕Ｖ袊木薮笈σ呀?jīng)在一定程度上改變了國際語境。此外，可能還有一個(gè)重要原因：在美國氣候政策嚴(yán)重后退但中國表現(xiàn)出“引領(lǐng)”氣候治理的強(qiáng)烈政治意愿的當(dāng)下，國際社會(huì)傾向于避免節(jié)外生枝。

當(dāng)然，在這種刻意回避中還是能感覺到國際社會(huì)對中國無言的壓力和期待。2017年中國煤炭消費(fèi)量有所反彈幾成定局，當(dāng)然反彈幅度應(yīng)該低于現(xiàn)有預(yù)測，更不會(huì)回到2013年的“峰值”（42.4億噸），也不會(huì)超過“十三五”規(guī)劃的控制范圍（41億噸）。同時(shí)由于石油消費(fèi)保持平穩(wěn)，天然氣消費(fèi)快速增長，全年CO2排放量也將有所反彈。這種波動(dòng)并不妨礙中國實(shí)現(xiàn)2020年的40%—45%目標(biāo)，更不妨礙2030年前達(dá)峰的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。只是，如果全球排放必須在2020年達(dá)峰、2050年近零排放——如科學(xué)家們在波恩會(huì)議上給出的忠告，占全球排放量30%、煤炭消費(fèi)占一半的中國，如果能做得更好一點(diǎn)，如果2014—2016年間的“驚喜”能夠持續(xù)下去，距離2℃目標(biāo)的差距應(yīng)該可以被彌補(bǔ)相當(dāng)大一塊。

五、政策建議

（一）堅(jiān)持我國應(yīng)對氣候變化既定戰(zhàn)略、目標(biāo)和行動(dòng)不動(dòng)搖

在以美國為代表的發(fā)達(dá)國家紛紛后退的時(shí)候，我國要進(jìn)一步堅(jiān)定既有立場，將積極應(yīng)對氣候變化、建設(shè)生態(tài)文明置于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、確立未來國際競爭地位的高度去認(rèn)識(shí)。保持戰(zhàn)略定力，妥善處理各國關(guān)系，維護(hù)來之不易的協(xié)定成果，維護(hù)氣候談判多邊進(jìn)程和聯(lián)合國主渠道地位。

（二）堅(jiān)定不移地逐步縮減我國煤炭工業(yè)，借助國際能源市場加快能源結(jié)構(gòu)改善步伐

從我國建設(shè)生態(tài)文明的長期任務(wù)和全球應(yīng)對氣候變化的急迫性看，煤改氣、煤改電的方向是正確的，煤炭和相關(guān)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退是必然，退出歷史舞臺(tái)是早晚的事情，低碳能源發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步更將加速這種轉(zhuǎn)型。短期出現(xiàn)的一些問題不應(yīng)阻礙方向性選擇。因此，在國內(nèi)還需要加強(qiáng)政策宣傳與輿論引導(dǎo)，避免國內(nèi)部分氣候變化懷疑論的反彈，抵消特朗普提出的能源獨(dú)立、煤炭產(chǎn)業(yè)復(fù)興等口號(hào)對我國良好的低碳能源發(fā)展勢頭的潛在不利影響，通過協(xié)調(diào)機(jī)制解決“煤改氣”過程中出現(xiàn)的階段性“氣荒”“氣短”問題，堅(jiān)定不移地逐步縮減煤炭工業(yè)規(guī)模; 從國際看，目前國際油氣資源供應(yīng)充足、價(jià)格合理，正是我國擴(kuò)展天然氣進(jìn)口渠道，加快我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的最佳時(shí)期。應(yīng)該統(tǒng)籌處理國內(nèi)國際兩個(gè)市場，堅(jiān)持有利于低碳能源的市場化改革方向，持續(xù)降低污染物排放，穩(wěn)定溫室氣體排放進(jìn)入平臺(tái)期的趨勢，為國內(nèi)國際低碳發(fā)展樹立信心。

（三）強(qiáng)化“一帶一路”國際合作中的低碳色彩

我國正在開創(chuàng)一條比美歐等發(fā)達(dá)國家更為低碳的、更早達(dá)到更低峰值的創(chuàng)新發(fā)展道路，對于其他面臨同樣發(fā)展需求的發(fā)展中國家也具有重要的借鑒意義。這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該充分納入到“一帶一路”主要議程中，提出沿線國家、發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化國際合作的中國建議，并弱化對化石能源的投資力度，扭轉(zhuǎn)目前國際上存在的“一帶一路”重在傳統(tǒng)投資、市場、產(chǎn)能轉(zhuǎn)移的疑慮。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）