廣東省碳普惠機(jī)制實(shí)施進(jìn)展研究

劉海燕 鄭爽

摘要：碳普惠機(jī)制是一種積極引導(dǎo)全社會(huì)踐行綠色低碳行為的政策制度，本文對(duì)廣東省碳交易試點(diǎn)實(shí)施的碳普惠機(jī)制進(jìn)行了研究，從政策體系、試點(diǎn)運(yùn)行、平臺(tái)搭建、項(xiàng)目開發(fā)等方面進(jìn)行了總結(jié)，并提出對(duì)實(shí)施碳普惠制的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：碳普惠廣東碳交易

一、碳普惠制內(nèi)涵與政策背景

碳普惠制是指以識(shí)別小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個(gè)人的綠色低碳行為作為基礎(chǔ)，通過自愿參與、行為記錄、核算量化、建立激勵(lì)機(jī)制等，達(dá)到引導(dǎo)全社會(huì)參與綠色低碳發(fā)展的目的。作為碳交易機(jī)制的一種制度創(chuàng)新，與高排放的重點(diǎn)排放單位通過參與碳交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)低成本減排不同，通過碳普惠制的激勵(lì)設(shè)計(jì)，有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)踐行綠色低碳行為的積極性，樹立低碳節(jié)約、綠色環(huán)保的消費(fèi)觀念和生活理念，同時(shí)擴(kuò)大低碳產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)，加快形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的低碳社會(huì)建設(shè)新格局。

目前，碳普惠制在我國還處于探索發(fā)展階段，廣東省是我國率先試點(diǎn)實(shí)施碳普惠制的省份。廣東省是我國的碳排放大省，為控制工業(yè)領(lǐng)域碳排放，2013年廣東省啟動(dòng)碳交易試點(diǎn)，覆蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)。為緩解生活消費(fèi)領(lǐng)域不斷增長(zhǎng)的碳排放趨勢(shì)，推進(jìn)全社會(huì)低碳行動(dòng)，2015年廣東省啟動(dòng)碳普惠制試點(diǎn)工作，以居民用水、用電、用氣等為試點(diǎn)開展碳普惠制。2017年，廣東省制定出臺(tái)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出深入開展碳普惠制試點(diǎn)的要求。經(jīng)過2年多的發(fā)展，廣東省碳普惠制在政策體系建設(shè)、試點(diǎn)運(yùn)行、平臺(tái)搭建、項(xiàng)目開發(fā)等方面取得了一定進(jìn)展，并持續(xù)深化，初步探索出了以政策鼓勵(lì)、商業(yè)激勵(lì)和減排量交易為導(dǎo)向的碳普惠引導(dǎo)機(jī)制。

二、廣東省實(shí)施碳普惠制的進(jìn)展

（一）明確目標(biāo)，完善政策體系

2015年，廣東省發(fā)展改革委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）和《廣東省碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)指南》，明確了碳普惠制試點(diǎn)工作的意義、指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、主要任務(wù)和組織實(shí)施，提出了分三個(gè)階段發(fā)展碳普惠制的基本思路，即：到2015年，選擇并推動(dòng)若干地市、縣（市、區(qū)）啟動(dòng)首批碳普惠制試點(diǎn)；到2018年，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)和模式，在全省初步建立碳普惠制；到2020年，碳普惠制不斷完善，為全國低碳發(fā)展和自愿減排交易工作提供有益經(jīng)驗(yàn)。

在廣東省碳普惠制試點(diǎn)的主要任務(wù)中，廣東省明確了實(shí)施碳普惠制的省市兩級(jí)工作職責(zé)。省級(jí)主管部門負(fù)責(zé)制定碳普惠制試點(diǎn)總體方案，搭建省級(jí)碳普惠制推廣平臺(tái)，建立基于碳普惠制的省內(nèi)核證減排量交易及補(bǔ)充機(jī)制，指導(dǎo)碳普惠制試點(diǎn)工作。各地區(qū)根據(jù)省碳普惠制試點(diǎn)總體思路，結(jié)合本地實(shí)際，選擇具有減碳潛力、可復(fù)制推廣的領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作。

2017年，廣東省制定出臺(tái)了《碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》、《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》等文件，為碳普惠核證減排量的方法學(xué)開發(fā)、管理和交易等提供了法律依據(jù)，進(jìn)一步完善了碳普惠的政策體系。

（二）開展試點(diǎn)，探索運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

在印發(fā)《實(shí)施方案》同時(shí)，廣東省啟動(dòng)了市級(jí)政府申報(bào)碳普惠制試點(diǎn)的工作，2016年1月，根據(jù)各市碳普惠制試點(diǎn)申請(qǐng)情況，廣東省批準(zhǔn)了首批在廣州、東莞、中山、惠州、韶關(guān)、河源等6個(gè)地區(qū)開展碳普惠制試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期為3年。各個(gè)試點(diǎn)按照《廣東省碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)指南》中提供的碳普惠制建設(shè)的試點(diǎn)模式（見表1），可以選擇在社區(qū)（小區(qū)）、公共交通、旅游景點(diǎn)、節(jié)能低碳產(chǎn)品等綠色低碳領(lǐng)域，針對(duì)居民日常低碳生活、公交低碳出行、景區(qū)低碳行為、購買節(jié)能產(chǎn)品等具體的低碳行動(dòng)，制定相應(yīng)的減排量核算規(guī)則、設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，開展碳普惠制。

試點(diǎn)模式建設(shè)思路低碳行為數(shù)據(jù)來源社區(qū)（小區(qū)）

試點(diǎn)以每戶居民為普惠對(duì)象，選擇節(jié)約用電、節(jié)約用水、節(jié)約用氣、減少私家車出行、垃圾分類回收等低碳行為，制定減碳量核算規(guī)則、獎(jiǎng)勵(lì)政策。（1）用電信息從社區(qū)所屬區(qū)供電局處獲取。（2）用水信息從自來水公司獲取。（3）用氣信息從燃?xì)夤精@取。（4）私家車出行從物業(yè)管理處獲取車輛進(jìn)出記錄。（5）垃圾分類信息來源為社區(qū)（小區(qū)）居民發(fā)放的垃圾分類積分卡。公共交通試點(diǎn)以公交出行的市民為普惠對(duì)象，選擇BRT、公共自行車、清潔能源公交、軌道交通等低碳行為，制定減碳量核算規(guī)則、激勵(lì)政策。通過公交公司、交通卡發(fā)行公司、交通運(yùn)營公司或者交通數(shù)據(jù)中心獲取乘客出行信息。旅游景區(qū)試點(diǎn)以游客為普惠對(duì)象，選擇乘坐環(huán)保車（船）、購買非一次性門票等低碳行為，制定減碳量核算規(guī)則、激勵(lì)政策。（1）購買非一次性門票、乘坐環(huán)保車（船）、景區(qū)周邊酒店低碳住宿等可通過掃碼獲得信息。（2）植物認(rèn)養(yǎng)由景區(qū)管理處提供認(rèn)養(yǎng)信息。節(jié)能低碳

產(chǎn)品試點(diǎn)以低碳產(chǎn)品消費(fèi)者為普惠對(duì)象，可選擇購買節(jié)能冰箱、節(jié)能空調(diào)等節(jié)能電器或者購買低碳認(rèn)證產(chǎn)品，試行“碳幣+現(xiàn)金=產(chǎn)品+返碳幣”模式。在節(jié)能產(chǎn)品包裝上張貼二維碼，掃碼獲取?；蛴射N售員記錄消費(fèi)者的購買行為，并定期反饋給平臺(tái)運(yùn)營方。資料來源：根據(jù)《廣東省碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)指南》有關(guān)內(nèi)容整理。目前，6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，在各領(lǐng)域探索出了基本適合本地區(qū)的碳普惠制模式。其中，廣州以社區(qū)、交通和旅游景區(qū)試點(diǎn)模式為主，東莞和惠州以社區(qū)（小區(qū)）試點(diǎn)模式為主，河源以萬綠湖景區(qū)為主，中山以節(jié)能低碳產(chǎn)品試點(diǎn)為主，開展了碳普惠制試點(diǎn)工作。韶關(guān)試點(diǎn)結(jié)合山區(qū)脫貧需求，依托當(dāng)?shù)厣絽^(qū)商品林和保護(hù)林資源，選定了廣東車八嶺國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國營劉張家山林場(chǎng)、聯(lián)興林場(chǎng)和翁源縣沾坑村4處林業(yè)碳普惠試點(diǎn)，開發(fā)省級(jí)碳普惠核證自愿減排量項(xiàng)目。

（三）完善機(jī)制，統(tǒng)一推廣平臺(tái)

在明確了納入碳普惠的低碳行為以及低碳行為減排量核算方法基礎(chǔ)上，廣東省進(jìn)一步探索完善了后續(xù)的激勵(lì)方式，建立了政策、商業(yè)、交易三種激勵(lì)機(jī)制。其中，在政策和商業(yè)激勵(lì)方面，低碳行為經(jīng)核算減碳量后以“碳幣”的形式進(jìn)行賦值，可兌換政策指標(biāo)、享受公共服務(wù)優(yōu)惠、兌換商業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品或者服務(wù)優(yōu)惠等，以推動(dòng)公眾積累碳幣、踐行低碳；交易激勵(lì)方面，符合條件的低碳行為減碳量經(jīng)核證后可作為碳普惠自愿減碳量（PHCER）抵消控排企業(yè)配額，以利用市場(chǎng)配置作用動(dòng)員公眾積極參與節(jié)能減排。

為推廣碳普惠機(jī)制、協(xié)助推進(jìn)試點(diǎn)工作，廣東省于2016年6月設(shè)立了碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心，建立了碳普惠網(wǎng)站、APP程序、微信公眾號(hào)等一系列碳普惠平臺(tái)。碳普惠平臺(tái)主要實(shí)現(xiàn)以下功能：一是記錄并核算用戶減碳量，通過獲取注冊(cè)用戶的相關(guān)低碳數(shù)據(jù)，自動(dòng)折算成碳幣發(fā)放給用戶，如節(jié)約1噸水可獲得167個(gè)碳幣、公交出行1次可獲得135個(gè)碳幣；二是認(rèn)證注冊(cè)低碳聯(lián)盟商家或組織，鼓勵(lì)其用優(yōu)惠、服務(wù)等換取公眾減碳產(chǎn)生的碳幣，履行減少碳排放的社會(huì)責(zé)任；三是發(fā)布PHCER的有關(guān)信息。目前，碳普惠平臺(tái)的減碳量主要來源于企業(yè)贈(zèng)送減碳量，即企業(yè)將節(jié)能減碳項(xiàng)目產(chǎn)生的減碳量捐贈(zèng)到平臺(tái)，贈(zèng)送給注冊(cè)用戶。截至2017年10月，碳普惠平臺(tái)共有會(huì)員4600余人，低碳聯(lián)盟商家超過100家，累計(jì)實(shí)現(xiàn)減碳量4800多噸數(shù)據(jù)來源：碳普惠網(wǎng)站wwwtanphcn。。

同時(shí)，廣東省積極推廣碳普惠機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，目前已在河南、浙江、海南、河北、江西、內(nèi)蒙古、青海等7省設(shè)立了碳普惠運(yùn)營中心，在北京、上海、四川、陜西、湖南、云南、香港、澳門等12個(gè)地區(qū)開展了碳普惠的交流推廣工作。

（四）建立PHCER管理制度，開發(fā)省級(jí)項(xiàng)目

為實(shí)現(xiàn)碳普惠的交易激勵(lì)，進(jìn)一步規(guī)范碳普惠制核證減排量（PHCER）管理，廣東省發(fā)展改革委參照國家發(fā)展改革委溫室氣體自愿減排交易管理的有關(guān)規(guī)定，于2017年4月出臺(tái)了《廣東省碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，建立了PHCER的方法學(xué)開發(fā)、管理和使用等制度體系。

1方法學(xué)開發(fā)。廣東省各地方主管部門負(fù)責(zé)選取具有廣泛公眾基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)支撐、充分體現(xiàn)生態(tài)公益和亟需政策措施支持的低碳領(lǐng)域及行為納入碳普惠行為，組織開發(fā)成地方碳普惠行為方法學(xué)；在此基礎(chǔ)上，通過廣東省主管部門備案可成為省級(jí)碳普惠行為方法學(xué)。2017年5月，廣東省建立了碳普惠專家委員會(huì)，承擔(dān)省級(jí)碳普惠行為方法學(xué)的技術(shù)評(píng)估工作。截至2017年10月，廣東省已備案林業(yè)、光伏發(fā)電、節(jié)能空調(diào)等省級(jí)碳普惠方法學(xué)5個(gè)（見表2）。表2廣東省級(jí)碳普惠方法學(xué)備案情況

方法學(xué)編號(hào)方法學(xué)名稱主要適用范圍2017001-V01廣東省森林保護(hù)碳普惠方法學(xué)適用于碳普惠機(jī)制下生態(tài)公益林管護(hù)、森林生態(tài)服務(wù)功能提升的行為所產(chǎn)生的林業(yè)碳普惠減排量的核算。適用于具備林業(yè)部門二類調(diào)查（或三類調(diào)查）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、且林種為生態(tài)公益林的林地。不適用于竹林和灌木林。2017002-V01廣東省森林經(jīng)營碳普惠方法學(xué)適用于碳普惠機(jī)制下經(jīng)營商品林過程中實(shí)施林業(yè)減碳增匯行為所產(chǎn)生的林業(yè)碳普惠減排量的核算。適用于具備林業(yè)部門二類調(diào)查（或三類調(diào)查）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、且林種為商品林的林地，但不包括以生產(chǎn)薪炭等生物質(zhì)燃料為目的的林地。不適用于竹林和灌木林。2017003-V01廣東省安裝分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)碳普惠方法學(xué)適用于碳普惠制試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)企業(yè)（控排企業(yè)除外）或個(gè)人安裝并運(yùn)行規(guī)模為5MW及以下的分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)的碳普惠行為。2017004-V01廣東省使用高效節(jié)能空調(diào)碳普惠方法學(xué)適用于廣東省行政區(qū)域內(nèi)碳普惠制試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)企業(yè)和個(gè)人使用高效節(jié)能空調(diào)的碳普惠行為。高效節(jié)能空調(diào)需在動(dòng)力源、能效標(biāo)識(shí)、空調(diào)類型等方面滿足一定要求。2017005-V01廣東省使用家用型空氣源熱泵熱水器碳普惠方法學(xué)適用于廣東省碳普惠制試點(diǎn)地區(qū)用戶使用家用型空氣源熱泵熱水器的碳普惠行為。對(duì)于項(xiàng)目活動(dòng)涉及的家用型空氣源熱泵熱水器，要求已通過能效標(biāo)識(shí)備案，并且可提供包含電器型號(hào)和參數(shù)的產(chǎn)品說明書。資料來源：根據(jù)廣東省發(fā)展改革委公布的三批省級(jí)碳普惠方法學(xué)備案清單整理。2核證減排量管理。碳普惠制試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)企業(yè)或個(gè)人按照自愿原則申請(qǐng)參與碳普惠制試點(diǎn)活動(dòng)。地方主管部門依據(jù)地方或省級(jí)碳普惠行為方法學(xué)要求，將參與者的碳普惠行為核算為地方PHCER，并發(fā)放至參與者賬戶中。采用同一省級(jí)碳普惠行為方法學(xué)產(chǎn)生的且累計(jì)達(dá)到500噸及以上的地方PHCER，可申請(qǐng)轉(zhuǎn)為省級(jí)PHCER。廣東省發(fā)展改革委是PHCER的省主管部門，負(fù)責(zé)省級(jí)碳普惠行為方法學(xué)的審核備案和省級(jí)PHCER的備案管理工作。各地級(jí)發(fā)展改革部門是PHCER的地方主管部門，負(fù)責(zé)地方碳普惠行為方法學(xué)的組織開發(fā)和地方PHCER的備案管理工作。

截至2017年10月，廣東省發(fā)展改革委共備案了兩批5個(gè)省級(jí)碳普惠項(xiàng)目（均為來自于韶關(guān)試點(diǎn)的森林保護(hù)和森林經(jīng)營項(xiàng)目）。同時(shí)，廣東省正在開發(fā)省級(jí)PHCER管理系統(tǒng)，將采用電子化方式進(jìn)行申報(bào)、備案等流程，并對(duì)省級(jí)PHCER的創(chuàng)建、分配、變更、注銷等進(jìn)行詳細(xì)記錄和統(tǒng)一管理。

（五）深化碳普惠制發(fā)展，對(duì)接省內(nèi)碳市場(chǎng)

為協(xié)調(diào)碳普惠制與碳交易機(jī)制，深化碳普惠制交易激勵(lì)發(fā)展，《廣東省2016年度碳排放配額分配實(shí)施方案》以及《廣東省碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》中都提出，省級(jí)PHCER作為廣東省碳交易市場(chǎng)的有效補(bǔ)充機(jī)制，可用于抵消納入碳市場(chǎng)范圍控排企業(yè)的實(shí)際碳排放。

2017年6月，廣州碳排放權(quán)交易所出臺(tái)《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》，明確了省級(jí)PHCER的交易場(chǎng)所、交易參與人、交易標(biāo)的與規(guī)格、交易方式、資金監(jiān)管、結(jié)算和交收等交易規(guī)則，并舉辦了省級(jí)PHCER的首次競(jìng)價(jià)。首次競(jìng)價(jià)的項(xiàng)目為國營劉張家山林場(chǎng)林業(yè)碳普惠森林項(xiàng)目，共成交376萬噸減排量，成交價(jià)格約14元/噸，略高于同期廣東省碳配額線上成交價(jià)格。競(jìng)買人均為廣東碳市場(chǎng)參與主體，成交的減排量將用于廣東碳市場(chǎng)履約及碳中和。數(shù)據(jù)來源：廣碳所，《2017年廣東省省級(jí)碳普惠制核證減排量（PHCER）項(xiàng)目首次競(jìng)價(jià)情況》，2017年6月9日。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣東碳市場(chǎng)2016年度履約中，用于配額抵消的省級(jí)PHCER量共有239萬噸，占當(dāng)年度用于抵消的減排量的44%數(shù)據(jù)來源：廣東省發(fā)改委關(guān)于廣東省2016年度碳排放配額履約工作的公告[Z].2017。。

三、結(jié)論與分析

（一）廣東省建立了較為完善的政策法規(guī)和技術(shù)體系，為碳普惠的實(shí)施提供了基本保障

在政策法規(guī)方面，廣東省制定了實(shí)施方案、試點(diǎn)建設(shè)指南、PHCER管理辦法等一系列文件，明確了發(fā)展碳普惠的總體思路、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施及進(jìn)度安排，建立了碳普惠試點(diǎn)的模式和范本，提供了政策、商業(yè)、交易三種激勵(lì)方式。在技術(shù)體系方面，廣東省按照統(tǒng)一規(guī)范、省市鏈接、資源共享的基本原則，建立了碳普惠行為的量化方法、推廣平臺(tái)，明確了碳幣、PHCER的產(chǎn)生、開發(fā)和使用規(guī)則，初步探索出了市場(chǎng)化引導(dǎo)企業(yè)和公眾低碳行為的機(jī)制。

（二）廣東省碳普惠試點(diǎn)的實(shí)踐和推廣，是推動(dòng)全社會(huì)綠色低碳發(fā)展有益嘗試

國家《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出要倡導(dǎo)低碳生活方式，樹立綠色低碳的價(jià)值觀和消費(fèi)觀，弘揚(yáng)以低碳為榮的社會(huì)新風(fēng)尚。廣東省通過碳普惠制的實(shí)施，在本地小微企業(yè)、家庭和個(gè)人中推廣、量化、激勵(lì)綠色低碳行為，并在多地交流宣傳、推廣復(fù)制，有利于推動(dòng)建立起城市、園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、產(chǎn)品等多層次的綠色低碳試點(diǎn)示范體系，有利于提高全社會(huì)綠色低碳意識(shí)，同時(shí)也為全國低碳發(fā)展和自愿減排交易工作提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

（三）碳普惠制實(shí)施的關(guān)鍵是低碳行為數(shù)據(jù)的量化與獲取，社會(huì)各界的參與度仍有待提高

碳普惠機(jī)制需要以大量公眾、小微企業(yè)等社會(huì)各界的自愿參與為基礎(chǔ)，關(guān)鍵是計(jì)量并核算公眾、小微企業(yè)低碳行為的減碳量。在試點(diǎn)運(yùn)行過程中，首先面臨的問題就是如何收集獲取公眾和小微企業(yè)的低碳行為數(shù)據(jù)。由于低碳行為數(shù)據(jù)獲取的途徑分散、各級(jí)管理部門之間協(xié)調(diào)不暢，以及居民出于保護(hù)個(gè)人隱私等原因，在社區(qū)居民、公共交通等領(lǐng)域開展普惠試點(diǎn)時(shí)，對(duì)于居民的用電、用水、用氣、乘坐交通信息等量化數(shù)據(jù)的獲取仍存在一定的困難。同時(shí)，由于商家對(duì)碳普惠制的認(rèn)知不足，參與普惠的聯(lián)盟商家數(shù)量仍較為有限。

（四）碳普惠制探索出精準(zhǔn)扶貧的新路徑，同時(shí)也面臨一定的復(fù)制推廣障礙

廣東省韶關(guān)市林業(yè)碳普惠試點(diǎn)，結(jié)合新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的貧困村，開發(fā)了省級(jí)碳普惠核證自愿減排量項(xiàng)目并實(shí)際交易，為當(dāng)?shù)乇∪醯拇寮w經(jīng)濟(jì)帶來了積極的改善，實(shí)現(xiàn)了碳普惠與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，對(duì)提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶收入、拓展精準(zhǔn)扶貧路徑起到了積極作用。但是，由于碳普惠還是新生事物，偏遠(yuǎn)地區(qū)基層決策者對(duì)碳普惠的認(rèn)知能力有限，加上林業(yè)碳普惠項(xiàng)目開發(fā)的成本相對(duì)較高，需進(jìn)一步研究和探索可以商業(yè)化復(fù)制推廣的模式。

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（劉海燕、鄭爽，國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心。）