反腐模式的轉(zhuǎn)型：從權(quán)力反腐走向制度反腐

王飛

[摘 要]新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨從全面深化改革和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的高度出發(fā)，著眼于深化標(biāo)本兼治，奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利，積極推進(jìn)我國反腐模式的轉(zhuǎn)型，力圖將制度反腐建設(shè)落腳到國家治理框架內(nèi)。目前，我國雖在依托制度反腐上取得了廣泛的社會(huì)共識(shí)，但我國的反腐模式仍處于以紀(jì)委為主導(dǎo)的權(quán)力反腐階段。權(quán)力反腐固然有獨(dú)特的自身優(yōu)勢(shì)以及存在的合理性，但這種反腐形式的局限性已不能適應(yīng)當(dāng)前反腐工作的需要，為鞏固和進(jìn)一步擴(kuò)大反腐成果，亟須從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)體制、完善腐敗治理制度和使公民參與反腐制度化三方面入手，向制度反腐轉(zhuǎn)變，使中國反腐進(jìn)入制度化的軌道。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力反腐；制度反腐；反腐模式轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2018）04-0050-04

腐敗是世界各國普遍關(guān)注和解決的難題。腐敗關(guān)系到一個(gè)國家和政黨的生死存亡、人心向背。中國共產(chǎn)黨自成立以來就一直重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，在反腐斗爭(zhēng)中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中華人民共和國成立以來，我國的反腐工作經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段：1949年至改革開放前夕為運(yùn)動(dòng)式治理階段，這一階段主要通過發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)走群眾路線來治理腐敗。如1952年發(fā)動(dòng)的“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)，1963年至1966年的社會(huì)主義經(jīng)驗(yàn)運(yùn)動(dòng)即四清運(yùn)動(dòng)（清思想、清政治、清組織、清經(jīng)濟(jì)）和1966年發(fā)動(dòng)的文化大革命。1978年至今為權(quán)力反腐階段。權(quán)力反腐就是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的決定和命令來反腐。主要形式為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人通過發(fā)布命令在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開展反腐敗活動(dòng)。2012年以來以習(xí)近平為總書記的黨中央大力加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，查處了一大批高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，反腐敗工作取得顯著成效。但十八大以來的反腐敗工作仍帶有明顯的權(quán)力反腐的特征，亟待向制度反腐轉(zhuǎn)變， 使中國反腐進(jìn)入制度化的軌道。

一、權(quán)力反腐是長期以來反腐敗斗爭(zhēng)的基本模式

領(lǐng)導(dǎo)人通過發(fā)布命令在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開展反腐敗工作的原因有以下兩方面：一是中國目前尚未形成法理型的統(tǒng)治，仍帶有魅力型統(tǒng)治的色彩。領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政后往往要通過實(shí)施一些新的政策做出成績以贏得群眾的擁護(hù)，改善黨在群眾中的形象。領(lǐng)導(dǎo)人通常會(huì)從抓黨的執(zhí)政能力建設(shè)入手，著力提高抗風(fēng)險(xiǎn)和防腐拒變能力。開展反腐敗斗爭(zhēng)是領(lǐng)導(dǎo)人首先要考慮的工作。領(lǐng)導(dǎo)人通常會(huì)召集高規(guī)格的會(huì)議討論決定在全國范圍內(nèi)開展一定時(shí)期的懲治腐敗的專項(xiàng)斗爭(zhēng)，以順民心。我們可以看到每一屆領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政后不久都會(huì)開展這樣的工作。二是，領(lǐng)導(dǎo)人在全黨全國發(fā)動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)也是形勢(shì)所迫。這是因?yàn)橐酝母瘮⌒袨榈貌坏蕉糁贫椒e越多，只能通過黨的權(quán)威和權(quán)力來一次大清洗。這本身說明了我們?cè)械狞h紀(jì)法規(guī)和監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有起到應(yīng)有的約束和監(jiān)督公權(quán)力的作用，形同虛設(shè)。特別是人民代表大會(huì)和監(jiān)督機(jī)關(guān)難以監(jiān)督黨政“一把手”的權(quán)力，造成“一把手”權(quán)力濫用，滋生腐敗。同時(shí)監(jiān)督部門之間各自為政，難以形成合力監(jiān)督腐敗行為。也就是說我國的腐敗治理結(jié)構(gòu)出了問題?！案骷?jí)人大及其常委會(huì)無疑是實(shí)施監(jiān)督功能的重要主體，但在腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)體制中并未提及。黨的各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)是專司黨風(fēng)廉政建設(shè)的機(jī)構(gòu)，但是按照現(xiàn)行的腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委的權(quán)位和功能是在‘黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的前提下進(jìn)行‘組織協(xié)調(diào)，沒有決策權(quán)?！盵1]23當(dāng)前腐敗治理結(jié)構(gòu)的失衡使得權(quán)力反腐成為領(lǐng)導(dǎo)人迫不得已采取的反腐手段。

權(quán)力反腐畢竟是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人的意志和決心實(shí)施的，而不是根據(jù)已有的制度來治理腐敗，呈現(xiàn)出一些弊端。第一，權(quán)力反腐治標(biāo)不治本。權(quán)力反腐依靠的是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力來推動(dòng)的，通過上級(jí)壓下級(jí)的強(qiáng)制力將腐敗分子一網(wǎng)打盡。這種反腐手段只能暫時(shí)遏制腐敗蔓延的勢(shì)頭，而未能發(fā)現(xiàn)腐敗產(chǎn)生的體制和機(jī)制原因，不能從根本上遏制和預(yù)防腐敗的產(chǎn)生。它是一種治標(biāo)不治本的反腐手段。權(quán)力反腐也屬于一陣風(fēng)式的反腐，領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)動(dòng)為期幾個(gè)月或一年的反腐敗斗爭(zhēng)，在短時(shí)間內(nèi)集中式的清理腐敗分子。在這段時(shí)間內(nèi)，腐敗分子膽戰(zhàn)心驚，有所收斂。但等這場(chǎng)反腐運(yùn)動(dòng)過后，他們又露出本性，出現(xiàn)“前腐后繼”的腐敗怪象。第二，權(quán)力反腐容易形成高壓的反腐態(tài)勢(shì)，造成部門內(nèi)部的權(quán)力斗爭(zhēng)。權(quán)力反腐的強(qiáng)制性和集中式特點(diǎn)使得各部門的工作人員都面臨著反腐機(jī)關(guān)的考驗(yàn)。各級(jí)黨委派出巡視組對(duì)各地區(qū)和部門進(jìn)行專項(xiàng)巡查，同時(shí)也動(dòng)員廣大的干部群眾提供線索和監(jiān)督官員。這就在全社會(huì)形成了反腐的高壓態(tài)勢(shì)，這種高壓態(tài)勢(shì)特別容易引起部門之間的權(quán)力斗爭(zhēng)。腐敗特別嚴(yán)重的官員在這個(gè)時(shí)候就會(huì)忙于拉關(guān)系，找保護(hù)傘。如果同一部門有兩位領(lǐng)導(dǎo)干部有腐敗問題，這兩位官員就會(huì)找保護(hù)傘，但其中一個(gè)可能會(huì)成為替罪羊而得不到保護(hù)。這個(gè)官員就屬于權(quán)力斗爭(zhēng)的犧牲品。

二、反腐模式轉(zhuǎn)型是反腐敗斗爭(zhēng)發(fā)展的內(nèi)在要求

實(shí)踐已經(jīng)證明，以往的權(quán)力反腐方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國反腐敗任務(wù)艱巨的需要。權(quán)力反腐不僅不能從根本上遏制腐敗的蔓延，根除腐敗現(xiàn)象，也會(huì)造成激烈的權(quán)力斗爭(zhēng)和拉幫結(jié)派現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了黨內(nèi)的政治生態(tài)。要想從根本上遏制腐敗現(xiàn)象，就必須依靠制度建設(shè)，約束和監(jiān)督公權(quán)力，使官員不敢腐、不能腐。當(dāng)前，我國的反腐敗必須要走制度反腐的道路。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展迫切要求制度反腐

黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)指出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定性作用，這表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制會(huì)不斷的改革和完善。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展迫切需要政府的引導(dǎo)。當(dāng)前，我國黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人權(quán)力不受監(jiān)督和約束，常常不適當(dāng)?shù)母深A(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，這就造成腐敗尋租行為的發(fā)生。一些本該由市場(chǎng)決定的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)常常因受到政府的干擾而失去公平性。一些企業(yè)為了爭(zhēng)得此次的招標(biāo)項(xiàng)目，向官員行賄。結(jié)果造成實(shí)力強(qiáng)勁的企業(yè)失去了中標(biāo)的機(jī)會(huì)。這就嚴(yán)重?cái)_亂正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，影響了資源的最優(yōu)配置。因此，必須要對(duì)官員的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束，嚴(yán)防官員利用公權(quán)力謀取私利。政府官員隨意干擾市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還會(huì)形成權(quán)貴經(jīng)濟(jì)，即權(quán)力與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。政府高官控制著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的核心領(lǐng)域和資源。他們決定著資源怎么配置，配置給誰。使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脆弱，隱含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。要想讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，迫切要求建立完善的權(quán)力約束制度。通過制度明確官員行使權(quán)力的范圍。政府之所以管了許多不該管的事，本質(zhì)的原因就在于官員權(quán)力不受約束，為所欲為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的今天，推進(jìn)反腐制度建設(shè)是必由之路。

（二）提升政府公信力迫切需要制度反腐

黨政官員嚴(yán)重的腐敗行為已經(jīng)影響到黨和政府在人民群眾心目中的形象和地位。腐敗已經(jīng)成為降低政府公信力的最大因素。因此，為了提升政府形象，提升政府公信力，迫切需要進(jìn)行反腐制度化建設(shè)。以往的運(yùn)動(dòng)式反腐和權(quán)力式反腐雖然取得了一些成效，但仍不明顯。一些深層次的腐敗問題并未根除，官員腐敗行為仍比較猖獗。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們政治參與和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，以往的“強(qiáng)調(diào)公眾十分關(guān)注的案件審判和懲處，致力于政治和意識(shí)形態(tài)教育，定期開展群眾運(yùn)動(dòng)”[2]168的反腐敗手段已不能滿足群眾的心理需要。他們認(rèn)為雖然查處了不少貪官污吏，但為什么會(huì)有這么多腐敗官員呢？顯然，通過集中查處公布處罰決定的做法并不能改善政府形象，提升政府公信力。人民群眾對(duì)政府的清廉仍持懷疑和觀望態(tài)度，政府信任度仍然不高。因此，加強(qiáng)權(quán)力的制約與監(jiān)督，明確職責(zé)權(quán)限，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，建立使官員不敢腐、不能腐的反腐制度長效機(jī)制才是提升政府公信力的根本之策。

三、制度反腐的路徑選擇和前景展望

約束官員權(quán)力根本要靠制度，制度塑造人的行為。習(xí)總書記曾強(qiáng)調(diào)，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要把制度建設(shè)作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的基礎(chǔ)性建設(shè)來抓，使黨的作風(fēng)具有根本性的保障。雖然宣傳廉政文化，加強(qiáng)廉政教育也有利于預(yù)防腐敗。但如果沒有制度作為保障，加強(qiáng)廉政文化教育也不會(huì)收到成效。因?yàn)椴皇敲恳粋€(gè)官員都會(huì)遵守黨紀(jì)法規(guī)、恪守廉潔奉公的理念。所以，“中國腐敗治理的出路不在于改造人性，而在于設(shè)計(jì)良好的制度”[3]8。即習(xí)近平總書記所提出的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。中國的反腐制度建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

（一）改革權(quán)力結(jié)構(gòu)體制

阿克頓勛爵曾有一句名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。中國腐敗嚴(yán)重的根本原因在于現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制出現(xiàn)問題。改革權(quán)力結(jié)構(gòu)體制已成為制度反腐的核心內(nèi)容。黨委處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂峰，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作人員由黨委提名并經(jīng)人大選舉產(chǎn)生。黨控制著行政和司法權(quán)力。黨和政府的職能未能分開，造成黨委常常干預(yù)政府的工作。司法機(jī)關(guān)由于受黨委的控制，使其不能對(duì)黨委及其工作人員行使監(jiān)督權(quán)力。黨委特別是黨委“一把手”權(quán)力得不到監(jiān)督和制約，滋生腐敗行為。全國及地方各級(jí)人民代表大會(huì)作為重要權(quán)力結(jié)構(gòu)主體的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，本身也承擔(dān)著監(jiān)督職責(zé)。但由于黨委控制著人事提名權(quán)，人大只是表決機(jī)器。官員只對(duì)任命他的黨委負(fù)責(zé)，而不對(duì)人大負(fù)責(zé)。這就使得人大的監(jiān)督功能得不到發(fā)揮。這是腐敗得不到遏制的又一體制原因。因此，制度反腐首先應(yīng)改革現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制。首先應(yīng)將黨委和政府的職能分開，黨委只作大政方針上的領(lǐng)導(dǎo)，具體執(zhí)行由政府完成。其次，黨委和政府不應(yīng)該干涉司法機(jī)關(guān)的工作，應(yīng)使司法機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性。建議取消各級(jí)黨委設(shè)立的政法委員會(huì)，使司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法審查權(quán)。黨委及其工作人員本身就是受監(jiān)督的對(duì)象，要讓受監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者，監(jiān)督機(jī)關(guān)不可能公正地行使監(jiān)督和審查權(quán)力。為了有效遏制腐敗，司法機(jī)關(guān)必須要獨(dú)立。最后，要加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，把人大做實(shí)。憲法賦予人大至高無上的地位，但在實(shí)際過程中，這一作用并未顯現(xiàn)出來。主要在于沒有具體的制度和程序規(guī)定人大如何實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，以及未規(guī)定監(jiān)督對(duì)象不配合所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。所以，要制定制度使人大能有底氣的履行監(jiān)督職能。

（二）完善腐敗治理制度，明確腐敗治理主體職責(zé)

2005年中共中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》。綱要中提出了建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。但這樣的規(guī)定沒有明確紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)。各級(jí)黨委紀(jì)律檢查委員會(huì)無疑是重要的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但在實(shí)際中這種監(jiān)督作用并沒有發(fā)揮出來。各級(jí)紀(jì)委是同級(jí)黨委的工作部門，在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，紀(jì)委的負(fù)責(zé)人由同級(jí)黨委任命。這就使得紀(jì)委沒有獨(dú)立性，在實(shí)際的紀(jì)檢監(jiān)察過程中難以監(jiān)督同級(jí)黨委的負(fù)責(zé)人，在反腐敗工作中只起到組織協(xié)調(diào)作用。綱要中規(guī)定部門各負(fù)其責(zé)，具體負(fù)什么責(zé)任并未規(guī)定，使得各監(jiān)督部門的職責(zé)不明確，加上這些部門的獨(dú)立性本來就不足。反腐領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制只能是黨委唱獨(dú)角戲，使得反腐收效甚微。好在黨的十八大以來，在完善腐敗治理體制上進(jìn)行了有益探索。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中規(guī)定：各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。這就提升了紀(jì)委書記的地位，增強(qiáng)了獨(dú)立性。有利于紀(jì)委監(jiān)察部門更好地履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，有效地約束黨政“一把手”的權(quán)力。黨的十八屆四中全會(huì)提出要完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。這就使得司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性增強(qiáng)，能更好地履行獨(dú)立審判和檢查的職能。只有增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位和獨(dú)立性，明確各紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制中的主體責(zé)任，形成合力，才能避免黨委唱獨(dú)角戲的局面，把反腐敗工作推向新的高度。

（三）建立社會(huì)力量參與反腐的長效機(jī)制

預(yù)防和懲治腐敗不僅需要紀(jì)檢監(jiān)察部門這些體制內(nèi)的力量，還需要體制外的力量即社會(huì)力量。我國腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重不僅在于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)的權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)督，還在于社會(huì)權(quán)利和公共權(quán)利嚴(yán)重失衡，使得預(yù)防和懲治腐敗失去了最后一道屏障。因此，制度化反腐還需要建立社會(huì)力量參與反腐的長效機(jī)制?！吧鐣?huì)參與腐敗治理的關(guān)鍵是科學(xué)設(shè)置社會(huì)參與腐敗治理機(jī)制?！盵1]24社會(huì)力量包括個(gè)人、社會(huì)組織和新聞媒體等。只要是非政府組織都可以納入社會(huì)力量。但這些社會(huì)力量在社會(huì)中的地位和角色是不同的，其所參與腐敗治理的方式也是不同的。如對(duì)于個(gè)人來說，政府可以公開紀(jì)檢監(jiān)察部門的舉報(bào)電話和信箱，鼓勵(lì)群眾提供揭發(fā)信和其他線索。法律行業(yè)協(xié)會(huì)和律師事務(wù)所等社會(huì)組織可以開展一些廉政教育宣傳活動(dòng)或廉政講座，提高公民的法律意識(shí)和監(jiān)督水平。在腐敗案件審理過程中，審批機(jī)關(guān)可要求公民代表、律師代表和新聞媒體代表旁聽，增強(qiáng)審判的公開和透明度。新聞媒體可將審判過程進(jìn)行宣傳報(bào)道，使全社會(huì)了解審判經(jīng)過。媒體還可以報(bào)道一些典型腐敗案件的細(xì)節(jié)，增強(qiáng)公眾的反腐意識(shí)。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量參與反腐敗治理，不僅可以有效遏制腐敗，而且還能建立一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)。因?yàn)椋骸耙粋€(gè)強(qiáng)大的、活躍的和警覺的公民社會(huì)，是制約國家權(quán)力和防范政治腐敗的有力屏障”[4]9。只有在體制內(nèi)編織一張預(yù)防腐敗的制度網(wǎng)，在社會(huì)上編織一張預(yù)防腐敗的制度網(wǎng)，給公權(quán)力以雙重約束，才能有效地遏制腐敗。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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Abstract： In the new era， the CPC has focused on deepening the reform of the country and advancing the modernization of the country's governance， focusing on deepening the combination of both the symptoms and the root causes， winning the overwhelming victory in the anti-corruption struggle， actively promoting the transformation of China's anti-corruption model， and striving to build the system against corruption. Within the framework of national governance. At present， although China has achieved extensive social consensus on relying on institutional anti-corruption， China's anti-corruption model is still in the anti-corruption stage led by the Disciplinary Committee. Although power anti-corruption has its own unique advantages and rationality， the limitations of this form of anti-corruption can no longer meet the needs of current anti-corruption work. To consolidate and further expand anti-corruption results， it is necessary to start with the transition from reforming the power structure system， improving corruption governance and the participation of citizens to the anti-corruption institutionalization， making China's anti-corruption enter the track of institutionalization.

Keywords： power anti-corruption； institutional anti-corruption； anti-corruption model transformation

〔責(zé)任編輯：張 毫〕