對(duì)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》的分析

張敏思 張昕

建設(shè)全國(guó)碳排放交易體系是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放和2030年左右達(dá)到排放峰值目標(biāo)的重大措施，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重要決策部署，也是我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列碳排放交易相關(guān)政策文件，實(shí)施了7省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，取得了積極成效，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。2017年12月19日，國(guó)家發(fā)展改革委召開(kāi)全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)電視電話會(huì)議，宣布全國(guó)碳排放交易體系正式啟動(dòng)。12月20日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱“方案”），方案明確了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的原則、目標(biāo)、基本要素、制度建設(shè)、支撐系統(tǒng)和保障措施等內(nèi)容，標(biāo)志著全國(guó)碳排放交易體系和市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)入了新的階段。方案的核心可概括為“四個(gè)原則、三個(gè)階段、三項(xiàng)制度、四個(gè)系統(tǒng)、四項(xiàng)措施”，準(zhǔn)確把握這些要素，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)具有十分重要的意義。

方案提出了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的四個(gè)原則。一是堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、政府服務(wù)。由于碳排放權(quán)交易是將溫室氣體排放權(quán)進(jìn)行分配、通過(guò)交易從而達(dá)到整體低成本減排的市場(chǎng)機(jī)制，因此方案中明確要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，以企業(yè)為主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，強(qiáng)化政府監(jiān)管和服務(wù)。二是堅(jiān)持先易后難、循序漸進(jìn)。近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，并且不同區(qū)域、不同行業(yè)之間發(fā)展存在較大差異，加之碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)涉及諸多方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)極具挑戰(zhàn)，不可能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)加以推進(jìn)。三是堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同、廣泛參與。當(dāng)前我國(guó)正處在市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)與電力體制改革、能源消耗總量和強(qiáng)度雙控、大氣污染防治等政策措施具有一定的相關(guān)性，因此需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)政策措施，提高政策的實(shí)施效率，同時(shí)調(diào)動(dòng)相關(guān)部門、地方、企業(yè)和社會(huì)各界的積極性，群策群力建設(shè)好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。四是堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公平公開(kāi)。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，因此方案中明確統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、配額分配方法和技術(shù)規(guī)范，以為市場(chǎng)參與主體提供明確的政策信號(hào)，構(gòu)建公平公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境，保障市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

方案將全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)分為三個(gè)階段，包括基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期和深化完善期。其中基礎(chǔ)建設(shè)期主要有以下幾方面任務(wù)：一是進(jìn)行排放報(bào)告系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)等支撐系統(tǒng)建設(shè)，二是進(jìn)行針對(duì)各類主體進(jìn)行能力建設(shè)，三是進(jìn)行全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的管理制度建設(shè)。基礎(chǔ)建設(shè)期為期一年左右。模擬運(yùn)行期主要進(jìn)行發(fā)電行業(yè)的配額模擬交易，檢驗(yàn)市場(chǎng)各要素、各環(huán)節(jié)的有效性，建立市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，據(jù)此進(jìn)一步完善管理制度和支撐體系，為期一年左右。深化完善期則開(kāi)展發(fā)電行業(yè)交易主體之間以履約為目的的配額現(xiàn)貨交易，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍、交易品種和交易方式，并盡早將國(guó)家核證自愿減排量納入市場(chǎng)。我國(guó)的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)體量較大，發(fā)電一個(gè)行業(yè)的市場(chǎng)納入規(guī)模將超過(guò)30億噸，已超過(guò)歐盟碳排放交易體系規(guī)模，且市場(chǎng)建設(shè)涉及諸多環(huán)節(jié)，流程較為復(fù)雜，工作任務(wù)艱巨，因此必須立足我國(guó)國(guó)情，堅(jiān)持先易后難、邊干邊學(xué)，在加強(qiáng)制度建設(shè)、完善基礎(chǔ)條件、提高參與主體能力和意識(shí)水平的基礎(chǔ)之上，逐步推進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。

方案明確了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的三項(xiàng)主要制度，包括碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度，重點(diǎn)排放單位配額管理制度，市場(chǎng)交易相關(guān)制度。數(shù)據(jù)是碳排放交易體系的基礎(chǔ)所在，因此，方案要求制定碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查相關(guān)管理辦法和技術(shù)規(guī)范，以保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)分三批發(fā)布了24個(gè)行業(yè)的溫室氣體排放核算與報(bào)告指南，之后還將制定和出臺(tái)企業(yè)碳排放報(bào)告管理辦法，進(jìn)一步完善核算報(bào)告指南和相關(guān)技術(shù)規(guī)范。在配額管理方面，國(guó)家和省級(jí)碳交易主管部門各司其職，國(guó)家發(fā)展改革委制定配額分配方法，省級(jí)主管部門進(jìn)行具體分配并監(jiān)督清繳履約，對(duì)于違約的重點(diǎn)排放單位，主管部門將進(jìn)行處罰，并通過(guò)將信息納入信用體系等方式實(shí)施聯(lián)合懲戒，充分發(fā)揮現(xiàn)有相關(guān)機(jī)制的約束作用。此外，方案要求制定市場(chǎng)交易管理辦法，對(duì)交易主體、交易方式、交易行為、市場(chǎng)監(jiān)管等進(jìn)行規(guī)定，以構(gòu)建反映供需關(guān)系、減排成本等因素的價(jià)格形成機(jī)制，并建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，盡可能降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障市場(chǎng)的平穩(wěn)有序運(yùn)行。上述三項(xiàng)制度和未來(lái)國(guó)務(wù)院將出臺(tái)的《碳排放交易管理?xiàng)l例》構(gòu)成了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的基本法規(guī)制度框架。

方案明確了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的四個(gè)系統(tǒng)，包括重點(diǎn)排放單位碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)和碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)。其中，碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)主要收集重點(diǎn)排放單位的溫室氣體排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)第三方核查及主管部門確認(rèn)后的排放數(shù)據(jù)將進(jìn)入注冊(cè)登記系統(tǒng)，作為重點(diǎn)排放單位進(jìn)行清繳履約的依據(jù)。碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)記錄排放配額等碳單位的權(quán)屬和流轉(zhuǎn)全過(guò)程，與交易系統(tǒng)連接以實(shí)現(xiàn)交易，并進(jìn)行市場(chǎng)參與方賬戶管理，是市場(chǎng)參與主體進(jìn)行碳資產(chǎn)管理和主管部門進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的重要工具，也是碳排放交易體系的核心信息系統(tǒng)。碳排放權(quán)交易系統(tǒng)和注冊(cè)登記系統(tǒng)連接，為市場(chǎng)參與主體提供交易服務(wù)和綜合信息服務(wù)。碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)與結(jié)算銀行連接，實(shí)現(xiàn)交易的資金結(jié)算和管理，并為市場(chǎng)參與主體提供信息查詢和咨詢等服務(wù)。上述四個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的技術(shù)支撐工具，能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)建設(shè)各環(huán)節(jié)的連通，對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的有序運(yùn)行將發(fā)揮不可或缺的作用。

方案明確了建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的四項(xiàng)保障措施，即加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、推進(jìn)能力建設(shè)和做好宣傳引導(dǎo)。按照各司其職、相互配合的原則，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將實(shí)施分級(jí)監(jiān)管，國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門和省級(jí)發(fā)展改革委共同做好市場(chǎng)監(jiān)管工作，建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。受國(guó)家發(fā)展改革委的委托，湖北省和上海市將分別牽頭進(jìn)行注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)的建設(shè)，北京、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建、江蘇等相關(guān)省市也將共同參與系統(tǒng)建設(shè)工作。國(guó)家發(fā)展改革委還將組織開(kāi)展面向各類市場(chǎng)主體的能力建設(shè)活動(dòng)，并充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和央企的優(yōu)勢(shì)和積極性，開(kāi)展相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查和分析工作。由于碳市場(chǎng)建設(shè)在我國(guó)尚屬新生事物，因此國(guó)家發(fā)展改革委和相關(guān)部門還將加強(qiáng)綠色低碳發(fā)展和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相關(guān)政策措施的宣傳，提升企業(yè)和公眾對(duì)溫室氣體減排和碳排放交易的意識(shí)水平，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行和發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

此外，方案中還明確了7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)符合條件的重點(diǎn)排放單位將逐步納入全國(guó)碳市場(chǎng)，試點(diǎn)地區(qū)在條件成熟后逐步向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡。這為試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮溫室氣體減排和市場(chǎng)建設(shè)示范作用給予了空間，也為試點(diǎn)地區(qū)未來(lái)向全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)過(guò)渡留出了時(shí)間。

在當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和綠色低碳發(fā)展的背景之下，準(zhǔn)確把握全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的核心要素，充分考慮市場(chǎng)建設(shè)的復(fù)雜性和艱巨性，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作基調(diào)，有利于逐步推進(jìn)和完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放目標(biāo)以及參與全球氣候治理作出積極貢獻(xiàn)。

（張敏思，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心CDM項(xiàng)目管理中心助理研究員。張昕，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心CDM項(xiàng)目管理中心主任、研究員。）