從“伙伴”到“合伙人”：粵港澳大灣區(qū)區(qū)域關(guān)系演變及合作路徑探討

◎ 蔡麗茹

一、粵港澳大灣區(qū)的概念和區(qū)域特殊性

（一）概念辨析

自2017年李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中提出“要推動(dòng)內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃”以來，粵港澳大灣區(qū)已引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。筆者很同意王緝憲老師用OPP（Obligatory Passage Point，強(qiáng)制通過點(diǎn)）來形容粵港澳大灣區(qū)的概念，他認(rèn)為“灣區(qū)”提法是一種主動(dòng)的解決區(qū)域問題的尺度政治手段[1]。贊賞李立勛老師指出的：粵港澳大灣區(qū)的關(guān)鍵詞不在“大灣區(qū)”三字，而在“粵港澳”三字，而且核心是“珠三角+香港+澳門”，即原來的大珠三角如何作為一個(gè)整體來謀劃[2]。也就是說，我們理解粵港澳大灣區(qū)這個(gè)城市群的重點(diǎn)，應(yīng)放在關(guān)注三地關(guān)系的發(fā)展和深化上面，“灣區(qū)”不勝枚舉，包含“粵港澳”三地的灣區(qū)才是真正特殊和重要的。

（二）區(qū)域特殊性

要研究粵港澳大灣區(qū)，首先要明確這個(gè)區(qū)域的特殊性。它不僅是一個(gè)地方指代或區(qū)域范圍，更是具有京津冀、長(zhǎng)三角及世界上其他城市—區(qū)域所不具備的一些特殊屬性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. “大而高”的區(qū)域

誠(chéng)然，無論在人口數(shù)量、土地面積還是經(jīng)濟(jì)總量上，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)接近世界級(jí)灣區(qū)水平。另外，其特殊性實(shí)質(zhì)還體現(xiàn)在高密度上面，粵港澳大灣區(qū)的城市呈現(xiàn)出巨大的人口與經(jīng)濟(jì)密度。例如香港這個(gè)不到1100平方公里的彈丸之地，卻聚集了700多萬人口、2萬多億元GDP，而其土地開發(fā)強(qiáng)度只有20%[3]。如此巨大且高密度的城市區(qū)域不僅是一種空間現(xiàn)象，更是一個(gè)帶來效益與價(jià)值的空間過程。

2. “跨制度”的區(qū)域

粵、港、澳三地地域上相連，語言文化上相通，“九市兩區(qū)”一直以來是一個(gè)密切聯(lián)系的區(qū)域；但它同時(shí)又是一個(gè)跨制度的區(qū)域，簡(jiǎn)而言之就是“一國(guó)、兩制、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”。三地意識(shí)形態(tài)、政治體制、法律體系、經(jīng)濟(jì)體系都存在較大差異，可以說，這是目前世界上最復(fù)雜的城市區(qū)域治理架構(gòu)。大灣區(qū)區(qū)域協(xié)作是在“一國(guó)兩制”的條件下不同行政等級(jí)和制度體系的經(jīng)濟(jì)體之間的合作，內(nèi)部有特殊的運(yùn)營(yíng)成本和效率磨損。

3. “不平衡”的區(qū)域

大灣區(qū)內(nèi)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較明顯。首先，區(qū)內(nèi)發(fā)達(dá)城市與發(fā)展中城市并存、城市與鄉(xiāng)村并存，不論是城市與城市之間，還是城市內(nèi)部，貧富差距較大，基本公共服務(wù)不均衡。其次，中央對(duì)灣區(qū)內(nèi)不同行政單元甚至不同類型的企業(yè)存在明顯的政策差異。

因此，在明晰概念和特殊性的前提下，我們可以得出這樣一個(gè)共識(shí)：粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，核心和關(guān)鍵是區(qū)域協(xié)作。

二、“伙伴關(guān)系”的嬗變：制度改革與創(chuàng)新釋放巨大推動(dòng)力

40年的改革開放，30年的特區(qū)建設(shè)，20年的港澳回歸，粵港澳之間的協(xié)作始終是推動(dòng)這個(gè)地區(qū)成為中國(guó)和世界明星區(qū)域的主要機(jī)制。如果把京津冀的區(qū)域關(guān)系形象比喻為“父子關(guān)系”，把長(zhǎng)三角形容為“兄弟關(guān)系”的話，那么，回顧粵港澳城市群的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)其關(guān)系就好比“伙伴關(guān)系”，大體可劃分為三個(gè)發(fā)展階段。

（一）第一階段（1978年至20世紀(jì)90年代初期）：以港澳為中心的自發(fā)性產(chǎn)業(yè)協(xié)作

改革開放以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，廣州一枝獨(dú)秀，與周邊形成城—鄉(xiāng)、工—農(nóng)的二元體系[4]。1978年以后，隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，深圳等沿海城市獲得了更為靈活的外貿(mào)和投資自主權(quán)，而香港經(jīng)過20多年的發(fā)展也暴露出空間不足、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難等問題。在市場(chǎng)作用力的驅(qū)動(dòng)下，香港的城市空間和產(chǎn)業(yè)功能，首先選擇向距離臨近并具有廉價(jià)的土地和勞動(dòng)力資源的深圳方向拓展。港資勞動(dòng)密集型企業(yè)，連同技術(shù)、管理、營(yíng)銷、信息等資源，以“三來一補(bǔ)”等形式，按“前店后廠”地域分工模式，大規(guī)模向珠三角轉(zhuǎn)移[5]。東岸的深莞惠有效地承接了香港制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，以出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)了加工工業(yè)的高速發(fā)展，東莞成了名副其實(shí)的“世界工廠”。西岸的珠海、中山和江門一方面主動(dòng)接受香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面利用自身較好的國(guó)有工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)。在此階段，各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出高度的外向型特征，從經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度來講，已經(jīng)形成了直接指向香港或者以香港為代表的國(guó)際市場(chǎng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。1989年廣東外貿(mào)出口額81.7億美元中，經(jīng)由港澳實(shí)現(xiàn)的超過80%；自香港進(jìn)口的貨值達(dá)35億美元，占全省進(jìn)口貨值總額的72.5%。概括而言，本階段里面香港是珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，與內(nèi)地構(gòu)成市場(chǎng)自發(fā)的加工貿(mào)易合作伙伴關(guān)系。

（二）第二階段（20世紀(jì)90年代初期至2002年）：多元競(jìng)爭(zhēng)主體與空間碎化

研究這一階段的區(qū)域關(guān)系必須結(jié)合政區(qū)調(diào)整政策來談。1993年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》和《關(guān)于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，大力鼓勵(lì)發(fā)展中小城鎮(zhèn)。在中央“放權(quán)”政策的誘導(dǎo)下，全國(guó)上下興起了“設(shè)市熱”。廣東的“撤縣改市”的高潮也出現(xiàn)在1992年-1994年（如圖1），珠三角地區(qū)3年內(nèi)共新設(shè)縣級(jí)市16個(gè)。到了1994年，整個(gè)珠三角核心區(qū)除了斗門縣以外，都成為了城市型政區(qū)（如圖2）。

政區(qū)升級(jí)使得原來的縣一級(jí)行政單元減少了行政管理約束，獲得了更大的發(fā)展自主權(quán)，它們能在規(guī)劃、土地使用、稅收、招商引資上享有一些原來沒有的優(yōu)惠政策。此外，為應(yīng)對(duì)1994年推行的分稅制改革帶來的地方政府財(cái)政壓力，各縣級(jí)市最大限度地集中轄區(qū)內(nèi)的自然資源和土地資源，并通過加強(qiáng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等策略，積極擴(kuò)大本級(jí)財(cái)政收入。有學(xué)者形象地比喻到，這時(shí)期的縣市政府就像企業(yè)家一樣經(jīng)營(yíng)著城市，好與相鄰縣市展開競(jìng)爭(zhēng)[6]。城市多元競(jìng)爭(zhēng)主體的分散化發(fā)展確實(shí)推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平上臺(tái)階（如圖3），但與此同時(shí)，也帶來了市縣同城的行政管理單元越來越“破碎化”（Fragmentation）等一系列問題[7]。

圖1 廣東省城市數(shù)量變化（1978年-2016年）

圖2 1990年與1999年廣東政區(qū)空間格局——空間破碎化、分散化的發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和一體化進(jìn)程加快，粵港澳原有的“前店后廠”合作模式開始逐漸轉(zhuǎn)變。香港服務(wù)業(yè)向珠三角大中城市滲透，深圳迅速崛起，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)如物流、金融等部分取代了香港的“店”的功能。“后廠”向內(nèi)地?cái)U(kuò)展，“后店”呈現(xiàn)本地化，珠三角逐漸形成了“后店后廠”的格局。概括而言，此階段珠三角呈現(xiàn)多極化“拼圖式”的區(qū)域格局，三地處于“普遍繁榮、分散決策、全面競(jìng)爭(zhēng)”的關(guān)系狀況，地緣關(guān)系逐步從過去的互補(bǔ)性轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性。

（三）第三階段（2003年至今）：大城市再中心化與政府制度性合作

至21世紀(jì)初，經(jīng)過改革開放20多年的分權(quán)化發(fā)展，珠三角地區(qū)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程取得了舉世矚目的偉大成就。但與此同時(shí)，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的壁壘阻隔、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題也日益突出，主要表現(xiàn)為區(qū)域市場(chǎng)分割和市縣之間矛盾不斷。為進(jìn)一步鞏固分權(quán)化發(fā)展的成果，推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，中央和地方政府開始在分權(quán)與集權(quán)中尋找平衡點(diǎn)，主要措施包括以下兩方面。

1. 通過“撤縣（市）設(shè)區(qū)”的行政區(qū)劃手段實(shí)現(xiàn)大城市再中心化

圖3 1992年珠三角新設(shè)縣級(jí)市區(qū)劃前后人均GDP變化情況

如果說之前的“撤縣設(shè)市”是為了增加行政主體，通過競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的話，那么從2000年后開始的撤縣（市）設(shè)區(qū)，則是為了減少管理層次，以便集中權(quán)力，發(fā)揮大城市的資源組織和配置能力，在更廣闊的空間內(nèi)進(jìn)行調(diào)控（如圖4）。在此，撤縣（市）設(shè)區(qū)成為了突破行政壁壘最簡(jiǎn)單直接的手段[8]。

2. 通過政府主導(dǎo)的區(qū)域規(guī)劃和制度性合作推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

圖4 1999年與2017年廣東政區(qū)空間格局——大城市再中心化

在中央和省政府層面，采取的措施是通過區(qū)域規(guī)劃的手段，使得國(guó)家和省級(jí)的大政方針能更切實(shí)有效地轉(zhuǎn)化成區(qū)域議程和城市政策[13]。2003年，《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004-2020）》頒布；2008年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)出臺(tái)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（ 2008-2020年）》；2009年粵港澳三地聯(lián)合編制完成了《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》，作為我國(guó)第一個(gè)橫跨不同制度邊界的空間協(xié)調(diào)研究，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)作為區(qū)域發(fā)展的主要任務(wù)[9]。在地方政府層面，創(chuàng)新性舉措是嘗試將權(quán)力上移到城市區(qū)域尺度，建立區(qū)域聯(lián)盟或區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：廣佛肇、深莞惠、珠江中三大都市圈政府聯(lián)席會(huì)議在此背景下相繼召開。2010年和2011年，《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》分別簽署，三地合作逐步從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)延伸至科技教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生等多個(gè)領(lǐng)域[10]。2015年開始深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴這三大“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”啟動(dòng)，開啟以點(diǎn)對(duì)接的合作平臺(tái)的探索。

概括來說，進(jìn)入21世紀(jì)，粵港澳的合作機(jī)制顯現(xiàn)出以政府主導(dǎo)的戰(zhàn)略性調(diào)控與制度性合作為主的特征。但事實(shí)表明，撤縣（市）設(shè)區(qū)只是通過行政強(qiáng)制力把城市的“外部矛盾”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部矛盾”，內(nèi)生性的體制性問題仍然沒有得到根本性解決。近年來，粵港澳原有的互補(bǔ)性有所減弱，并在一些領(lǐng)域出現(xiàn)分歧，更助證了自上而下的制度安排作用有限。

三、珠三角與港澳的協(xié)同關(guān)系遭遇挑戰(zhàn)及其背后的制度瓶頸

在粵港澳大灣區(qū)城市群的發(fā)展過程中，一系列的制度改革與創(chuàng)新起到了重要的作用。然而，制度有其時(shí)效性和局限性，隨著國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和條件的變化，一些舊的制度已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前粵港澳城市群發(fā)展的新形勢(shì)。仔細(xì)分析可見，當(dāng)前粵港澳城市群面臨的一系列問題背后都存在相應(yīng)的制度瓶頸。

（一）三地尚未就共同行為目標(biāo)達(dá)成共識(shí)

粵港澳三地涉及九市兩區(qū)，每個(gè)城市都是獨(dú)立的行政主體，政府在資源配置中依然起著十分重要的作用，而政府各自關(guān)注的重點(diǎn)仍是自身的“一畝三分地”，典型表現(xiàn)為行業(yè)地方保護(hù)。比如香港的醫(yī)療服務(wù)和法律服務(wù)作為傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)服務(wù)業(yè)，為了保持其行業(yè)權(quán)威和經(jīng)濟(jì)地位，對(duì)內(nèi)地放開一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。相比內(nèi)地在線支付及其衍生產(chǎn)品的發(fā)展，香港基于金融安全考量，在線支付一直管制較為嚴(yán)格。此外，各市對(duì)于行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問題，并沒有進(jìn)行整體性和一致性的思考和頂層設(shè)計(jì)。例如海水、船舶污染等區(qū)域性污染問題涉及灣區(qū)中的多個(gè)城市，但從來沒有被作為一個(gè)灣區(qū)共同問題去協(xié)調(diào)和處理[11]?？偟膩碚f，粵港澳三地目前仍著眼于利益驅(qū)動(dòng)的短期性、事項(xiàng)性的協(xié)作，對(duì)整合灣區(qū)的整體發(fā)展愿景和資源流動(dòng)的機(jī)制設(shè)計(jì)探討比較少。

（二）區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制尚不完善，深度融通面臨制度挑戰(zhàn)

粵港澳三地的緊密協(xié)作是粵港澳城市群發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α＝陙?，盡管粵港澳三地在合作的形式和內(nèi)容上已經(jīng)有所進(jìn)展，但在一些核心利益面前，依舊缺乏一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，深度合作僅僅處于初步階段。以港珠澳大橋?yàn)槔?，從促進(jìn)要素流動(dòng)的角度出發(fā)，連通深圳前海的“雙Y”布局顯然比目前的“單Y”布局（連通珠海、澳門和香港）更加合理。然而，粵港澳三方出于自身利益的相互博弈導(dǎo)致這一方案未能實(shí)現(xiàn)。另外，“條塊經(jīng)濟(jì)”與“空間破碎化”現(xiàn)象也反映了粵港澳城市群內(nèi)部協(xié)同治理機(jī)制的缺失。目前，粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議雖然建立多年，但由于行政法律制度的差異，過去很多事項(xiàng)都停留在口頭契約、君子協(xié)定的層面，缺乏一個(gè)具有約束力的執(zhí)行機(jī)制和公平的成本收益分擔(dān)機(jī)制。總體而言，粵港澳城市群著眼于世界級(jí)城市群的協(xié)同治理機(jī)制還遠(yuǎn)未形成。

（三）創(chuàng)新能力和協(xié)同創(chuàng)新不足，推動(dòng)自主創(chuàng)新缺乏制度保障

如何提升粵港澳城市群的創(chuàng)新能力，已經(jīng)成為粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題。從粵港澳城市群的實(shí)際情況來看，在三個(gè)方面存在較大的不足。一是科研力量相對(duì)不足。根據(jù)2010年第二次全國(guó)R&D資源清查的數(shù)據(jù)，作為中心城市的廣州，各類科研院所總數(shù)僅有975個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上海（2084個(gè)）與北京（2026個(gè)）。同時(shí)，由于實(shí)體產(chǎn)業(yè)外遷珠三角，香港的研發(fā)創(chuàng)新水平已多年停滯不前。二是粵港澳創(chuàng)新人才缺乏互動(dòng)與交流。香港有亞洲一流的教育資源，每年都培養(yǎng)大量的科技人才，但由于缺乏制度激勵(lì)，很少進(jìn)入珠三角地區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。三是由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)缺乏有效的法律保護(hù)，極大地影響了企業(yè)開展創(chuàng)新活動(dòng)的積極性，導(dǎo)致很多企業(yè)不得不放棄自主創(chuàng)新，而采用以抄襲和模仿為主的創(chuàng)新策略。

（四）生態(tài)環(huán)境問題日益突出，跨區(qū)域環(huán)境治理存在制度性障礙

粵港澳三地的制度障礙已經(jīng)成為導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量總體惡化的一個(gè)主要因素。制度障礙主要包括兩個(gè)方面，一是法律層面的障礙。由于粵港澳分屬不同法域，廣東環(huán)境部門在管理和協(xié)調(diào)區(qū)域性環(huán)境問題時(shí)，會(huì)涉及區(qū)際法律關(guān)系的處理，需要得到國(guó)家的授權(quán)才能執(zhí)行。二是標(biāo)準(zhǔn)層面的障礙?；浉郯脑诃h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面存在一定差異，這也成為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主要障礙之一。

四、從“伙伴”走向“合伙人”：粵港澳大灣區(qū)區(qū)域關(guān)系的重構(gòu)與合作路徑

新時(shí)代，粵港澳大灣區(qū)迎來新的發(fā)展機(jī)遇。一個(gè)更加高品質(zhì)、平等化、網(wǎng)絡(luò)化的世界級(jí)城市群將會(huì)是中國(guó)更好參與全球競(jìng)爭(zhēng)、融入全球價(jià)值鏈的關(guān)鍵。而在“一國(guó)兩制”下創(chuàng)新區(qū)域治理模式，如何重構(gòu)粵港澳區(qū)域關(guān)系，促進(jìn)三者深度連接和融合呢？筆者認(rèn)為，從“伙伴”走向“合伙人”是粵港澳大灣區(qū)關(guān)系重構(gòu)的方向。合伙人是法學(xué)中的一個(gè)概念，通常是指以其資產(chǎn)進(jìn)行合伙投資，參與合伙經(jīng)營(yíng)，依協(xié)議享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，并對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限（或有限）責(zé)任，是一個(gè)基于長(zhǎng)遠(yuǎn)共同目標(biāo)的利益和命運(yùn)共同體的概念。如果說以往的粵港澳合作是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各顯神通、普遍繁榮的“伙伴”關(guān)系的話，那么未來的發(fā)展應(yīng)當(dāng)走向目標(biāo)一致、紅利共享、共同締造的“合伙人”關(guān)系，具體的合作路徑有以下建議。

（一）探索建立更高層次的跨界城市協(xié)調(diào)平臺(tái)

針對(duì)當(dāng)前珠三角地區(qū)面臨的“行政壁壘”和“空間破碎化”等問題，必須要對(duì)現(xiàn)有城市治理體系進(jìn)行整合和創(chuàng)新，構(gòu)建完善的、面向世界級(jí)城市群的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

首先，在加強(qiáng)橫向的區(qū)域協(xié)作方面，可探索建立新型“中央集權(quán)”制度，由中央政府協(xié)調(diào)成立一個(gè)常設(shè)的跨界城市協(xié)調(diào)平臺(tái)。這里采用“平臺(tái)”，是指一種“弱化層級(jí)”的、通過連接實(shí)現(xiàn)雙方或者多方直接對(duì)等交流的構(gòu)建。在平臺(tái)內(nèi)部，一方面可以把灣區(qū)其他重要主體如商會(huì)、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、非政府組織等納入，增加其與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的溝通和“配對(duì)”（比如資金供需或者區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略）；另一方面，賦予此平臺(tái)足夠的協(xié)調(diào)組織權(quán)力、約束力和執(zhí)行力，下設(shè)特別行動(dòng)基金以及針對(duì)不同領(lǐng)域事務(wù)的部門，就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營(yíng)商制度環(huán)境構(gòu)建、公共服務(wù)銜接、征稅收費(fèi)等方面進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)合作收益和合作成本的合理分?jǐn)?。此平臺(tái)可在現(xiàn)行粵港澳聯(lián)席會(huì)議制度基礎(chǔ)上進(jìn)行深化。

其次，在加強(qiáng)縱向部門協(xié)作方面，通過部、省、市的工商、人社、經(jīng)濟(jì)、科技等重點(diǎn)部門的銜接合作，推動(dòng)城市群市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)保障制度的一體化，最大限度降低要素在城市群內(nèi)部流動(dòng)的成本。

（二）關(guān)注和順應(yīng)民心，加強(qiáng)三地非正式合作交流

要從“伙伴”關(guān)系走向合作無間的“合伙人”關(guān)系，除了切實(shí)加強(qiáng)跨界地方政府間的正式交流與合作之外，還必須要在社會(huì)各界和普通民眾之中取得共識(shí)。用習(xí)近平主席的話就是：“民心是最大的政治?！币粋€(gè)跨界的區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃只有順應(yīng)民心才能成功。而一個(gè)得民心的發(fā)展規(guī)劃，不是單靠政府力量和長(zhǎng)官意志自上而下打造出來的，而是靠上上下下尋求共識(shí)和認(rèn)同的基礎(chǔ)上逐步營(yíng)造和推進(jìn)的[11]。這方面可以做的事情就比較多，包括推進(jìn)區(qū)域旅游合作，加強(qiáng)人文交流，加快探索跨區(qū)域人口流動(dòng)政策[12]，著力搭建粵港澳三地民間機(jī)構(gòu)合作平臺(tái)等，從而切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)跨界合作收益的認(rèn)可，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最終達(dá)到通過整體的社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)背景不同的城市更進(jìn)一步的目標(biāo)。

（三）推動(dòng)粵港澳產(chǎn)研協(xié)同創(chuàng)新，構(gòu)建良好的自主創(chuàng)新環(huán)境

要實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型，就必須提升粵港澳城市群的自主創(chuàng)新能力。目前珠三角地區(qū)已經(jīng)成為全球最重要的生產(chǎn)制造業(yè)中心和和物流運(yùn)輸樞紐，香港是世界級(jí)金融中心并擁有亞洲一流的科教資源，深圳是高科技創(chuàng)新中心。因此，從現(xiàn)有粵港澳城市群的實(shí)際情況來看，推動(dòng)粵港澳產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新無疑是提升粵港澳城市群的最佳路徑。然而，目前粵港澳之間的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新由于缺乏制度保障仍然較為滯后，急需從以下三個(gè)方面進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新：第一，建立健全珠三角企業(yè)與港澳大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)的產(chǎn)學(xué)研合作體制機(jī)制，包括研發(fā)平臺(tái)的合作建設(shè)、項(xiàng)目審批、人才培養(yǎng)、資金管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和成果的分配；第二，建立港澳人才引入內(nèi)地創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的激勵(lì)和保障體制機(jī)制，在通關(guān)、住房、稅收、教育等方面給予一定政策優(yōu)惠和支持；第三，探索成立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法庭，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法和執(zhí)法，構(gòu)建與國(guó)際接軌、適宜自主創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度環(huán)境。

（四）推進(jìn)大灣區(qū)環(huán)境污染協(xié)同治理，營(yíng)造高品質(zhì)生活空間

目前粵港澳城市群的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題日益突出，亟須建立深化跨區(qū)域的環(huán)境治理體制機(jī)制。一是繼續(xù)深化和完善粵港澳現(xiàn)有環(huán)境治理合作機(jī)制，建立統(tǒng)一的粵港澳環(huán)保合作協(xié)調(diào)組織；二是在環(huán)境規(guī)劃、管理、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，促進(jìn)環(huán)境信息互通共享、治理行動(dòng)同步和技術(shù)措施匹配；三是完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮綜合決策委員會(huì)、城市聯(lián)盟等民間組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)、跨流域重大或突發(fā)環(huán)境問題，聯(lián)合審批有區(qū)域影響的建設(shè)項(xiàng)目；四是盡快建立大灣區(qū)跨區(qū)域的環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法工作臺(tái)賬和動(dòng)態(tài)檔案，聯(lián)合查處跨區(qū)域的環(huán)境問題和污染糾紛。