牧區(qū)草場(chǎng)糾紛的解決對(duì)策研究

赤峰市阿魯科爾旗畜牧局草原工作站 025500 赤峰市阿魯科爾沁旗雙勝鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所 025500

牧區(qū)草場(chǎng)糾紛就是牧區(qū)草原權(quán)屬糾紛，牧區(qū)草原權(quán)屬分為草原所有權(quán)、草原使用權(quán)和草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三種。草原所有權(quán)包括草原國(guó)家全民所有權(quán)和集體所有權(quán)，在法律法規(guī)規(guī)定范圍里享受占有、使用、收益與處分權(quán)。草原使用權(quán)是指給集體所有制單位或集體經(jīng)濟(jì)組織在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)依法使用的國(guó)家所有草原行使占有、使用和收益權(quán)。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指牧民在法律法規(guī)和承包合同允許范圍內(nèi)依法承包經(jīng)營(yíng)集體所有草原或集體使用的國(guó)家所有草原行使占有、使用和收益的權(quán)利。由于多種原因，造成牧區(qū)草原糾紛成為牧區(qū)普遍存在的社會(huì)問(wèn)題。

1 牧區(qū)草原糾紛的主要表現(xiàn)

（1）過(guò)去一段時(shí)間在政府管理力度不強(qiáng)、牧民對(duì)土地草原的重視程度不足的情況下，政府對(duì)牧區(qū)草原沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何法律手續(xù)就無(wú)償劃撥給國(guó)營(yíng)農(nóng)牧林漁場(chǎng)或國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，出現(xiàn)了一部分草原的所有權(quán)是嘎查集體所有，使用權(quán)屬于國(guó)營(yíng)農(nóng)牧林漁場(chǎng)或國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于牧民的現(xiàn)象。隨著草原價(jià)值的提高，牧民對(duì)草原的重視程度也提高了，從而引發(fā)了各方對(duì)草原占有、使用和收益的矛盾。

（2）地方黨委政府為了加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入，實(shí)施了探礦、開(kāi)礦建廠和招商引資政策，吸引了一些商家和投資者到牧區(qū)轉(zhuǎn)包集體所有草原，經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上草原行政主管部門(mén)的審批辦理了相關(guān)的法律審批手續(xù)，與嘎查集體和牧民產(chǎn)生了征用草原費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和附著物補(bǔ)償費(fèi)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。以上費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由于長(zhǎng)期沒(méi)有修改，或因當(dāng)前草原價(jià)值的提高而產(chǎn)生了商戶、投資者與草原所有者和承包經(jīng)營(yíng)者發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛。

（3）過(guò)去實(shí)施人民公社、管理委員會(huì)和蘇木人民政府管理機(jī)制期間，人民公社、管理委員會(huì)和蘇木人民政府以興建草原站、防災(zāi)基地、大小畜配種站和種畜場(chǎng)等名義占用生產(chǎn)隊(duì)和嘎查集體所有草原，截止到上世紀(jì)九十年代初有一部分草原按照政策要求退還給了原所有權(quán)單位，而有一些地區(qū)卻承包給了外地經(jīng)商戶長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致嘎查委員會(huì)想收回但承包期未滿而引發(fā)了蘇木鎮(zhèn)人民政府和嘎查委員會(huì)之間的利益沖突。

（4）上世紀(jì)八十年代初，畜群承包到戶在先，草原承包到戶在后，此期間鼓勵(lì)一部分牲畜多、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的牧民搞圍封草原建設(shè)，采取誰(shuí)建設(shè)誰(shuí)受益的原則。在落實(shí)草原承包到戶政策時(shí)建設(shè)戶按照政策長(zhǎng)期使用所建設(shè)草原的同時(shí)按照草原承包政策精神承包到了相對(duì)應(yīng)的草原，從而引發(fā)了牧民之間的矛盾。有的嘎查把集體留用的草原長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)而引發(fā)了該嘎查與新增人口之間的矛盾。有的嘎查草原承包到戶檔案只有面積沒(méi)有劃清四周界限，沒(méi)有準(zhǔn)確平面圖紙，所以牧民只知道自家承包的草原面積、四鄰接邊戶但不清楚具體地塊絕對(duì)位置，給正在進(jìn)行的草原確權(quán)工作帶來(lái)了很多難題和不確定因素。

（5）實(shí)施草畜雙承包政策后，有些養(yǎng)畜戶由于牲畜頭數(shù)少、草原面積小而達(dá)不到畜牧業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的效果和效益低等原因變賣(mài)牲畜，流轉(zhuǎn)草原外出打工，促使接包草原的外來(lái)戶長(zhǎng)期居住、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給嘎查委員會(huì)帶來(lái)管理上麻煩的同時(shí)，產(chǎn)生了當(dāng)?shù)啬撩窈屯鈦?lái)農(nóng)民之間的矛盾。

（6）歷史遺留下來(lái)的嘎查與嘎查之間的邊界問(wèn)題和1983年劃邊指界時(shí)的標(biāo)志物（如樹(shù)、沙丘、河流、道路）消失或者移動(dòng)而引發(fā)的邊界糾紛越發(fā)加劇。

2 牧區(qū)草原糾紛的起因

（1）嘎查委員會(huì)管理不到位和上級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理不到位，落實(shí)草原承保政策時(shí)沒(méi)有定點(diǎn)指界，在草原經(jīng)營(yíng)權(quán)證上沒(méi)有示意圖，牧民沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力圍封所承包草原，隨著時(shí)間的推移造成了邊界不清的現(xiàn)象。

（2）有關(guān)部門(mén)落實(shí)“雙權(quán)一制”（所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和家庭承包責(zé)任制）工作時(shí)，沒(méi)有做好確認(rèn)或監(jiān)督不到位而導(dǎo)致嘎查與嘎查之間、蘇木與蘇木之間及嘎查與農(nóng)牧林場(chǎng)、漁場(chǎng)、水庫(kù)、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)之間的矛盾。

（3）民政部門(mén)只劃定了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的邊界線，沒(méi)有劃定嘎查與嘎查之間的邊界線，并且對(duì)劃定的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界并非全部認(rèn)可或持保留意見(jiàn)，邊界標(biāo)志物模糊和一個(gè)點(diǎn)兩個(gè)或多個(gè)名稱而引發(fā)矛盾。

（4）過(guò)去機(jī)關(guān)事業(yè)單位追求經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象也成了加劇草原糾紛的重要因素，比如說(shuō)蘇木把嘎查集體所有的草原長(zhǎng)期承包給經(jīng)商戶或企業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)利益，并不愿意退還給所有權(quán)單位嘎查。工礦企業(yè)企圖以低于國(guó)家或地方政府制定的草原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征用、使用嘎查集體留用草原或牧民承包草原的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（5）有的嘎查委員會(huì)法人代表利用職務(wù)之便，變賣(mài)或低價(jià)出租集體留用草原，從中獲利引發(fā)牧民不滿，導(dǎo)致牧民要求把集體留用草原承包給牧民。

3 解決牧區(qū)草原權(quán)屬糾紛的對(duì)策

（1）縣級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)應(yīng)做好當(dāng)前正在進(jìn)行的草原確權(quán)工作，即草原所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的依法確認(rèn)。這是草原各項(xiàng)權(quán)益的法律依據(jù)，也是解決草原權(quán)屬爭(zhēng)議的基礎(chǔ)性工作。

（2）確定行政界線的民政部門(mén)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，依照照顧雙方生產(chǎn)生活、實(shí)事求是的原則正確處理邊界糾紛是解決問(wèn)題的根本。

（3）草原糾紛是牧區(qū)上訪問(wèn)題的重要原因，并且成了牧民越級(jí)上訪的主要根源。信訪接待部門(mén)應(yīng)及時(shí)向上級(jí)反應(yīng)，并督促有關(guān)部門(mén)及時(shí)正確處理相關(guān)問(wèn)題。

（4）基層法院應(yīng)及時(shí)受理草原糾紛訴訟請(qǐng)求，并及時(shí)立案，依法審理，按時(shí)執(zhí)行。

（5）有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)嘎查委員會(huì)、嘎查集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理行為的有效監(jiān)督，尤其是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)嘎查委員會(huì)法人代表的監(jiān)督，規(guī)范村民的自治行為。