遼寧省中小河流治理現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策探討

(遼寧省江河流域管理局，遼寧 沈陽(yáng) 110003)

遼寧省境內(nèi)流域面積大于等于10 km2的河流共3 536條，其中流域面積大于3 000 km2的大中型河流有20條，形成了遼寧省的主要水系。新中國(guó)成立后，特別是“七五”、“八五”以來，遼寧省水利基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)完善，防洪減災(zāi)能力不斷提高，遼河流域率先形成了以水庫(kù)調(diào)蓄和河道堤防為主的防洪體系，主要河流防洪能力基本達(dá)標(biāo)，但中小河流防洪體系尚未完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中小河流水毀主要表現(xiàn)在險(xiǎn)工護(hù)岸淘刷崩塌嚴(yán)重，河道下切和崩岸情況頻發(fā)，且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原有堤防和護(hù)岸已不能滿足現(xiàn)有防洪標(biāo)準(zhǔn)的要求，中小河流已逐漸成為全省防洪減災(zāi)體系的薄弱環(huán)節(jié)，中小河流治理工作是當(dāng)前河道治理的重中之重。

1 中小河流治理現(xiàn)狀及遠(yuǎn)期目標(biāo)

遼寧省納入“十二五”期間國(guó)家規(guī)劃的中小河流治理項(xiàng)目共194項(xiàng)，治理河流130條，治理河長(zhǎng)1 908 km，總投資365 600萬元。截至規(guī)劃實(shí)施完畢，共安排實(shí)施項(xiàng)目149項(xiàng)，治理河流104條，完成治理河長(zhǎng)1 808 km，總投資282 187萬元。累計(jì)共安排中央補(bǔ)助資金92 900萬元，省級(jí)配套資金76 411萬元，市縣配套資金112 876萬元。剩余45項(xiàng)因地方規(guī)劃調(diào)整、界河糾紛和征占地動(dòng)遷問題無法實(shí)施，經(jīng)調(diào)整后在“十三五”期間繼續(xù)實(shí)施。

除調(diào)整結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目外，遼寧省納入“十三五”期間國(guó)家規(guī)劃的新增中小河流治理項(xiàng)目共92項(xiàng)，治理河流67條，治理河長(zhǎng)1 216 km，總投資254 150萬元。截至2018年3月，共安排實(shí)施40項(xiàng)，治理河流28條，治理河長(zhǎng)490 km，總投資88 757萬元。共安排中央補(bǔ)助資金57 111萬元，市縣配套資金14 277萬元，相應(yīng)的省級(jí)配套資金尚未下達(dá)。

2 中小河流治理中存在問題

2.1 經(jīng)濟(jì)條件制約工程建設(shè)

“十二五”期間，遼寧省中小河流治理項(xiàng)目中央、省和市縣投資比例為30%，30%，40%。自水利部、財(cái)政部開展中小河流治理以來，遼寧作為東北地區(qū)唯一一個(gè)執(zhí)行東部地區(qū)財(cái)政補(bǔ)助政策的省份，中央資金補(bǔ)助比例為30%，與實(shí)際需求差距較大。特別是2013年至今，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)漸緩，遼寧省財(cái)政收入數(shù)據(jù)連續(xù)2年呈負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中，以2014年為例，沈陽(yáng)、大連兩個(gè)特大城市公共財(cái)政收入占全省比重超過一半，達(dá)到50.38%，其他城市與兩者相比，財(cái)政收入差距很大。在這種情況下，全省中小河流治理項(xiàng)目的市縣配套資金落實(shí)普遍存在相當(dāng)大的困難，很大程度上制約了工程建設(shè)和驗(yàn)收進(jìn)展。

2.2 規(guī)劃和項(xiàng)目審批驗(yàn)收權(quán)限過于集中

隨著規(guī)劃的不斷實(shí)施，項(xiàng)目普遍存在的問題顯露出來，由于地方總體規(guī)劃調(diào)整、跨市界河糾紛、征占地成本過高等原因?qū)е聼o法實(shí)施的項(xiàng)目不斷增多，完成全部規(guī)劃建設(shè)任務(wù)存在困難。2014年，遼寧省水利廳、財(cái)政廳共同上報(bào)文件，申請(qǐng)調(diào)整2批24項(xiàng)中小河流治理項(xiàng)目，但由于此時(shí)已屬五年規(guī)劃末期，因此未得到批復(fù)。截至“十二五”規(guī)劃實(shí)施完畢，遼寧省共有45個(gè)項(xiàng)目因各種制約因素未安排實(shí)施。

根據(jù)《全國(guó)中小河流治理項(xiàng)目和資金管理辦法》，中小河流治理項(xiàng)目應(yīng)由省級(jí)水行政主管部門審批，同時(shí)，驗(yàn)收工作也由相同單位組織。在規(guī)劃實(shí)施前期，該規(guī)定對(duì)控制資金支出方向、嚴(yán)格審查工程建設(shè)內(nèi)容、保證前期工作質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。但隨著規(guī)劃不斷實(shí)施，省級(jí)審查部門工作任務(wù)過于繁重，項(xiàng)目前期工作審批周期大大延長(zhǎng)，同時(shí)驗(yàn)收管理單位任務(wù)也很集中。一些地區(qū)的河道變化較為劇烈，設(shè)計(jì)報(bào)告的時(shí)效性非常重要，工程建設(shè)滿足條件后也需要及時(shí)驗(yàn)收，如遇水毀，則收尾工作難以進(jìn)行。

2.3 部分地區(qū)存在技術(shù)難題

受過往政策和技術(shù)水平影響，一些地區(qū)大量使用混凝土、漿砌石等硬質(zhì)材料砌筑河道，造成河流嚴(yán)重硬化渠化。造成河道深潭淺灘的自然格局小時(shí)，水生生物和堤岸生物多樣性降低，河流自身的生態(tài)功能遭到削減。生態(tài)工程工程較少，不利于后續(xù)親水設(shè)施等人文景觀建設(shè)，工程輻射帶動(dòng)效益較低。

由于過去技術(shù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的限制，遼寧省大部分中小河流缺少水文觀測(cè)站點(diǎn)，河道流量和泥沙輸移等重要數(shù)據(jù)無法考證。在編制項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件時(shí)，河道演變分析大多采用經(jīng)驗(yàn)結(jié)論，堤防高程采用無資料地區(qū)設(shè)計(jì)暴雨推求洪水的方法來確定。受偏安全的設(shè)計(jì)原則影響，部分項(xiàng)目堤防高程明顯高于實(shí)際需要，在造成資金浪費(fèi)的同時(shí)，也常因征占地規(guī)模較大導(dǎo)致工程實(shí)施不順利。

2.4 工程整體性較差，整體效益發(fā)揮受阻

根據(jù)國(guó)家實(shí)行的中小河流建設(shè)規(guī)劃，“十二五”期間，中小河流治理項(xiàng)目采取重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)河段治理的方式，其初衷是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地、村屯等人口密集地區(qū)和農(nóng)業(yè)設(shè)施等重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象盡快形成防洪效益，降低洪水災(zāi)害損失。但隨著規(guī)劃實(shí)施，工程整體性較差的問題暴露出來，堤防護(hù)岸不連續(xù)，容易造成洪水集中宣泄，工程端頭水毀嚴(yán)重；清淤疏浚工程不連續(xù)，容易造成局部河段壅水，河道行洪不暢。

另外，涉及農(nóng)村的河段治理，常常涉及征占耕地、林地，一些地區(qū)配套資金不足，無法支付高額征占費(fèi)用，群眾工作難度較大，工程實(shí)施困難。一些地區(qū)將部分實(shí)施條件較差的河段從規(guī)劃中刪去，人為地將河流分段治理，避重就輕，無法發(fā)揮工程整體效益，遺留下來一批老大難問題，同時(shí)也違背了國(guó)家投入資金的美好初衷。

2.5 有效施工期有限，建設(shè)進(jìn)度受到影響

受財(cái)政資金管理和使用有關(guān)制度影響，工程建設(shè)項(xiàng)目需前一年末上報(bào)資金申請(qǐng)，當(dāng)年3～4月份經(jīng)人大表決通過后，下達(dá)相應(yīng)的資金指標(biāo)和工程計(jì)劃，然后開展招投標(biāo)工作。招投標(biāo)公示和各環(huán)節(jié)所需時(shí)間較長(zhǎng)，往往超過1個(gè)月，因此每年汛前可以利用的施工期非常短暫。出于度汛安全和節(jié)約成本角度考慮，大部分工程只能汛后開工，而遼寧省地處東北，冬季寒冷漫長(zhǎng)，進(jìn)一步縮減了有效施工期，工程建設(shè)進(jìn)度受到了明顯影響。

3 主要對(duì)策

3.1 提高省以上補(bǔ)助資金比例，使籌資渠道更加開放

針對(duì)經(jīng)濟(jì)條件制約工程建設(shè)的問題，采用提高省級(jí)以上補(bǔ)助資金的對(duì)策。自《國(guó)務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》等文件印發(fā)以來，根據(jù)東北振興政策精神，結(jié)合遼寧省實(shí)際情況，經(jīng)省財(cái)政廳、水利廳多次積極爭(zhēng)取，“十三五”期間，遼寧省中小河流治理項(xiàng)目中央資金補(bǔ)助政策按中部地區(qū)執(zhí)行，具體比例為55%；經(jīng)省政府同意，省級(jí)配套資金比例調(diào)整為25%，市縣配套資金比例調(diào)整為20%。市縣配套資金壓力得到緩解。

另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)等政策的出臺(tái)，在水利工程的建設(shè)和管護(hù)領(lǐng)域，廣泛推廣PPP合作模式，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)；同時(shí)，積極運(yùn)用TOT、ROT等方式，科學(xué)選擇運(yùn)作方式，擇優(yōu)選擇合作伙伴，明確各方權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)全程績(jī)效監(jiān)管，增強(qiáng)履約盡責(zé)能力，減輕地方債務(wù)壓力。

3.2 合理分配各級(jí)責(zé)任分工，適當(dāng)下放審批與驗(yàn)收權(quán)限

針對(duì)規(guī)劃和項(xiàng)目審批驗(yàn)收權(quán)限過于集中的問題，主要采取的對(duì)策為充分落實(shí)各級(jí)工作職責(zé)，合理分配工作任務(wù)，省、市、縣(市、區(qū))三級(jí)水行政主管部門，逐級(jí)簽訂《中小河流治理責(zé)任書》，將資金落實(shí)和項(xiàng)目管理責(zé)任層層落實(shí)。隨著各地工作經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，根據(jù)《遼寧省河道管理?xiàng)l例》和有關(guān)法律法規(guī)，省水行政主管部門負(fù)責(zé)大型河流主要河段和市際間界河審批與驗(yàn)收工作，將其余河流河段審批與驗(yàn)收權(quán)限下放至市級(jí)水行政主管部門，同時(shí)對(duì)各市開展前期工作指導(dǎo)、建管培訓(xùn)等多種形式的指導(dǎo)工作，隨機(jī)開展設(shè)計(jì)審批和工程驗(yàn)收抽查工作，有力地推進(jìn)了中小河流治理項(xiàng)目的整體進(jìn)度。

3.3 創(chuàng)新建管體制機(jī)制，實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理模式

為加強(qiáng)中央和省級(jí)財(cái)政水利發(fā)展資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，促進(jìn)水利改革發(fā)展，財(cái)政部、水利部印發(fā)《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》，明確指出“支持水利工程建管體制機(jī)制改革創(chuàng)新”，“鼓勵(lì)采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等方式”。據(jù)此，遼寧省大力推行江河治理建設(shè)項(xiàng)目 “先建后補(bǔ)”管理模式。在現(xiàn)有基本建設(shè)程序不變的前提下，由項(xiàng)目所在地水利局申請(qǐng)，經(jīng)省水利廳同意，直接開展招投標(biāo)和工程建設(shè)工作；工程完工后，下達(dá)資金計(jì)劃。

2017年以來，遼寧省共組織實(shí)施了18項(xiàng)“先建后補(bǔ)”中小河流治理項(xiàng)目，徹底解決了東北地區(qū)有效施工期短的難題，有利于靈活安排項(xiàng)目，在汛前汛后等關(guān)鍵時(shí)間段及時(shí)形成防洪能力，調(diào)動(dòng)地方積極性，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益和引導(dǎo)作用，對(duì)中小河流治理項(xiàng)目整體進(jìn)度有較大幫助。

4 發(fā)展方向的思考和展望

4.1 秉承新時(shí)代治河理念，打造健康自然美麗河流

在全國(guó)“十二五”期間中小河流治理有關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，中小河流治理要增強(qiáng)河流治理的全局性和系統(tǒng)性，在提高防洪能力的同時(shí)，注重生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，避免單純強(qiáng)調(diào)河岸綠化和景觀建設(shè)代替生態(tài)修復(fù)；并要求在“十三五”期間，選取有條件的河流開展系統(tǒng)治理試點(diǎn)，這就要求我們，在完成防洪減災(zāi)能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)防洪非工程措施建設(shè)，進(jìn)一步完善防洪體系，充分發(fā)揮防洪減災(zāi)工程功能。在治理措施上，中小河流治理應(yīng)著重突出生態(tài)治理理念，因勢(shì)利導(dǎo)，崇尚自然。從規(guī)劃出發(fā)，維持河流天然形態(tài)，采用生態(tài)護(hù)坡護(hù)岸技術(shù)，重視維護(hù)河流生境，注重改善河流水質(zhì)，充分利用本地植物和建材資源，打造健康、自然、美麗的河流。

4.2 結(jié)合河長(zhǎng)制，發(fā)揮河流自然社會(huì)雙重屬性

隨著中小河流治理的不斷深入，河流防洪體系逐步趨于完善，防洪減災(zāi)能力達(dá)標(biāo)后，工程建后管護(hù)也制度化、常態(tài)化的運(yùn)作起來。河流治理的工作重點(diǎn)也從單純的防洪減災(zāi)過渡到綜合整治。從規(guī)劃上講，需要從源頭到河口的統(tǒng)一布局；從專業(yè)上講，需要水利、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、交通乃至旅游等各行業(yè)共同謀劃，為一條河流制定發(fā)展道路，這正是河長(zhǎng)制的工作目標(biāo)和創(chuàng)新點(diǎn)。

5 結(jié)語(yǔ)

在中小河流治理建設(shè)中，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，在加強(qiáng)中小河流防洪非工程措施建設(shè)，進(jìn)一步完善防洪體系，充分發(fā)揮防洪減災(zāi)工程功能。此外，，中小河流治理應(yīng)著重突出生態(tài)治理理念，因勢(shì)利導(dǎo)。