鄉(xiāng)村社區(qū)自主發(fā)展的中國經驗
——走向共同體的鄉(xiāng)村自治

張小軍 雷李洪

要總結我國鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村自主發(fā)展與扶貧的中國經驗，我們不得不把目光聚焦到2006年在陜西白水縣展開的“社區(qū)自主發(fā)展（Community-Driven Development，CDD）”和“社區(qū)發(fā)展基金（Community Development Finance，CDF）”兩個試點項目，即在陜西白水縣十幾個村落展開鄉(xiāng)村自治實踐中的一些成功案例。該項目由“國際計劃”支持，陜西省扶貧辦組織地方專家和扶貧一線的骨干與村落百姓一起，集思廣益，在白水大地上開始了一場CDD和CDF的思想風暴與精細籌劃。一年多的試點，各村落取得了意想不到的成功，參與項目籌劃和實施的趙升禮總結說：

中國社區(qū)自主型發(fā)展（CDD）試點項目自2006年7月在白水項目區(qū)實施以來，在社會各界引起了強烈反響。特別是在十五個項目試點村，親身經歷了項目實施全過程的村民們，深切感受到項目對社區(qū)的賦權，激發(fā)了村民對項目強烈的擁有感和積極參與的熱情，從而使社區(qū)村民的自我組織、自我管理、自我發(fā)展的能力得到迅速提高；由于項目強化了民主化管理的理念與機制，項目操作民主、公開透明、公平公正，社區(qū)黨群、干群關系得到極大改善；村民關心、參與社區(qū)公共事務的意識得到提升，村民之間和諧氣氛明顯增強。實踐證明，CDD項

目是深受群眾歡迎的一項嶄新的扶貧策略與方法。[1]趙升禮：《群眾心目中的CDD項目》手稿，2007年。

繼此項目之后，2010—2015年的世界銀行五期扶貧項目又在陜西、河南、重慶等三個省市的600多個村落展開，推廣并實施了白水以及其他試點的經驗，使扶貧項目獲得了空前成功。趙升禮認為，CDD的要點可以歸結為:

提高參與意識和程度，突顯貧困社區(qū)和貧困群體在社區(qū)發(fā)展中的主體地位；賦予貧困社區(qū)資源所有權、管理權和支配權，即共有和個人所有的雙賦權；實現自我決策、自我組織、自我管理、自我發(fā)展；提高貧困社區(qū)組織化程度和自我發(fā)展能力，建立社區(qū)可持續(xù)發(fā)展機制。[2]趙升禮：《群眾心目中的CDD項目》手稿，2007年。

這樣的扶貧理念重在：（1）強調貧困主體的參與；（2）充分的共有與個人所有的雙賦權；（3）培養(yǎng)自我組織和自我發(fā)展的能力；（4）建立可持續(xù)發(fā)展機制。

在這期項目結束的2015年，受國務院扶貧辦的委托，我們對項目實施以及可持續(xù)發(fā)展進行了為期兩個月的調研，對CDD和CDF的成功印象深刻，并建議把CDD和CDF項目作為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和國家扶貧的基本方式。為此，本文嘗試以CDD和CDF項目實施的中國經驗，來論證中國鄉(xiāng)村社區(qū)自主發(fā)展的可能性和法理依據，探討廣大農村在黨的領導下自主發(fā)展的可行之路。

一、鄉(xiāng)村自治與CDD的合法性

“鄉(xiāng)村自治”是一個歷史概念，它的提出與近代國家的復振有關。多少年來，一批批知識分子試圖借此尋找解決中國問題的良方。生發(fā)于上世紀初的鄉(xiāng)村建設思想，在1920—1930年代由晏陽初、梁漱溟等人轉化為著名的鄉(xiāng)村建設運動。其中，“自治”是鄉(xiāng)村建設的核心概念，其背后的理念則是基層社會的民主化。經過近百年的鄉(xiāng)村建設，留給今天的思想文化遺產依然厚重，值得我們深入思考。

1.鄉(xiāng)村自治制度 眾所周知，我國農村現行的治理體制，簡單說就是村民自治結合“村支兩委”的治理。而“在憲法層面上，自治權是一項國家法律賦予的政治權力。依我國憲法規(guī)定，我國將村一級的事務交由該村的群體自我管理，此項支配權為‘權力’而非‘權利’?！畽嗬腹窕騻€人的法律資格或享有的特定利益的可能，是可以放棄的。而作為村民的自治權是不可以放棄的，必須依照《村民委員會組織法》實施”[3]董瀟麗：《從憲法基礎理念看我國鄉(xiāng)村自治制度轉變》，〔北京〕《人民論壇》2013年第8期。。《中華人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《組織法》）[4]《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂。2010年10月28日中華人民共和國主席令第三十七號公布，自公布之日起施行。文中《組織法》條文均引自此法。）首先規(guī)定了鄉(xiāng)村治理的主要形式——自治。《組織法》是為實行村民自治而生，這是其法理基礎。

第一條 為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法，制定本法。

同時，《組織法》規(guī)定村委會由民主選舉產生，是村落的法人，是代表村民的辦事機構，是服務于“村民自我管理”的自治組織，而不是凌駕于村民之上的管理者。這一法理基礎依然是“人民自己當家做主”的“民主”，且在實踐中更為重要。

第二條 村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。

在鄉(xiāng)村自治中，村委會面對兩重“上級”，一是上級政府，二是黨的組織。對于上級政府，《組織法》明確規(guī)定：

第五條 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

第三十九條 地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區(qū)域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。

對于黨的組織，《組織法》也做了規(guī)定：村黨支部委員會是執(zhí)政黨在基層的一級組織，實際上是村落和村委會的領導，“發(fā)揮領導核心作用”。

第四條 中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。

簡單說，上級政府是“指導”，黨組織是“領導”，這是基本的法理。其中，黨組織的“領導”不是隨心所欲的“領導”，而是要依照憲法，“支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”，否則，就失去了黨的“領導”意義。可見，鄉(xiāng)村自治是在黨的領導下，由各級政府指導、支持和幫助的村民自治——行使村民的民主權利。有學者從法理上提出：我國的憲法和法律雖沒有關于“村民自治”的專門定義。但根據現行憲法,村民自治屬于基層群眾性自治,其自治機關，即村委會被憲法明確界定為“基層群眾性自治組織”。因此，“村民的‘自治’不是由外界授予的而是村民在法治之下的‘固有權利’”，即村民自治“具有社會自治的憲政特性”[1]杜承銘：《村民自治的憲政之維》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2011年第4期。。簡言之，黨組織對村落的“領導”職責是“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。村委會的職責是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責是“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。上級人大的職責是“在本行政區(qū)域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利”。

2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（下文簡稱《意見》）強調：“深化村民自治實踐。堅持自治為基，加強農村群眾性自治組織建設，健全和創(chuàng)新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制?！薄班l(xiāng)村振興，治理有效是基礎。必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序?！碧岢隽恕巴苿哟妩h組織書記通過選舉擔任村委會主任”，將黨的領導具體化到村委會作為村民自治組織的運行之中。《意見》同時強調：“依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局?！S護村民委員會、農村集體經濟組織、農村合作經濟組織的特別法人地位和權利。”這些闡述十分清楚地界定了鄉(xiāng)村民主自治的模式，明確了CDD和CDF一類村民合作組織的合法性及其與村支兩委的關系。

2.CDD和CDF的合法性 CDD作為扶貧中的社區(qū)自主發(fā)展形式，其要點是：（1）項目經費直接給到村，是給全體村民的共有資產。村支兩委負有領導和監(jiān)督責任，但不直接經手經費，更不允許截留或者挪作他用。（2）CDD由村民代表大會選出項目的三個小組，即決策小組、執(zhí)行小組、監(jiān)督小組，運行項目的全過程。（3）項目的決策過程包括先由村民小組提出項目，經村民會議或村民代表會議協商，決策小組討論決定項目的選擇。一般來說，能夠惠及全村各個村社小組的項目比較容易通過，再有就是明顯需要幫助的項目容易通過。通常大家會照顧和平衡各個村組的利益，考慮優(yōu)先幫扶的順序，以達到最大的公平。（4）項目確定后，主要由執(zhí)行小組按照項目操作規(guī)程，進行規(guī)范性的項目招標和定標。以修路為例，招標施工公司的資質由上級政府審定。（5）定標后，簽訂施工合同，進行施工和驗收。整個過程中，監(jiān)督小組獨立進行監(jiān)督，包括對決策和執(zhí)行小組的監(jiān)督以及項目實施過程的監(jiān)督。

這樣一個項目過程，從資金使用到項目運行，村委會并不直接參與，而是予以支持、協調，以保障和監(jiān)督項目的實施。這符合《組織法》第八條的規(guī)定：“村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發(fā)展。”縣扶貧辦直接撥款到村，村支兩委不經手項目款，防止村委會在項目款上產生腐敗。

《意見》提出：發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。全面建立健全村務監(jiān)督委員會，推行村級事務陽光工程。積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層。繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。加強農村社區(qū)治理創(chuàng)新?！罅ε嘤招?、公益性、互助性農村社會組織，積極發(fā)展農村社會工作和志愿服務。集中清理上級對村級組織考核評比多、創(chuàng)建達標多、檢查督查多等突出問題。

系統(tǒng)發(fā)生安全失效后能夠通過重啟恢復到初始狀態(tài)，因而系統(tǒng)在0狀態(tài)和1狀態(tài)之間能夠相互轉換。當發(fā)生危險時，也能通過維修等手段恢復到初始狀態(tài)，因而系統(tǒng)也能夠在0狀態(tài)和2狀態(tài)之間相互轉換。系統(tǒng)在3狀態(tài)時已經發(fā)生了危險失效，因而系統(tǒng)只能由0狀態(tài)轉換到3狀態(tài)。因為1，2，3狀態(tài)為結果狀態(tài)，所以無法相互轉換?！?oo1”電路模型馬爾科夫狀態(tài)轉換如圖2所示，圖2中對應物理量見表1所列。

由此我們可以看到，CDD的相對獨立運行實際上也是基于《組織法》規(guī)定。例如CDD在項目決策時由村民會議或村民代表大會決定，符合《組織法》第二十五條：“人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項?！币簿褪钦f，CDD中的扶貧事項確定和項目經營，以及CDF的小額貸款發(fā)放，也符合《組織法》的授權：

第二十四條 涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：……（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；……（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；……（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規(guī)定的事項。

可見，CDD和CDF無論作為扶貧項目還是一般的鄉(xiāng)村自主發(fā)展項目，成立相應的自治組織或者經濟組織來開展項目，完全合法，而且應該。這樣的村民自治組織可以有效避免村支兩委可能產生的經濟腐敗，提高村民的自主發(fā)展能力，從根本上突破鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。從白水縣CDD和CDF的實施可以看到，在看似落后的貧困地區(qū)（特別是在淺山區(qū)和深山區(qū)），村民依然具有很強的自治能力，這當然也有賴于中國鄉(xiāng)村長期的傳統(tǒng)文化支持。例如依據傳統(tǒng)情理（熟人社會等）、血緣（家庭、宗親等）、地緣等關系建立的“關系互惠”，就是一筆寶貴的共生文化財富。有學者認為：“村民自治的有效實現形式的重要條件就是地域相近。地域相近是一個地理聯系與社會聯系互構的單位，具有村民自治的社會基礎與傳統(tǒng)?！盵1]胡平江：《地域相近：村民自治有效實現形式的空間基礎》，〔武漢〕《華中師范大學學報》2014年第4期。貧困鄉(xiāng)村地區(qū)目前尚保留較多的傳統(tǒng)文化，他們據此并依照《憲法》《組織法》進行自主發(fā)展，大大節(jié)約了國家治理成本，喚醒了農民的主體性意識，落實了人民國家的憲法理念，實乃國家之幸事。

二、主體人與代理人

所謂“主體人”與“代理人”，是指鄉(xiāng)村中的村委會身份歸屬。村委會究竟是鄉(xiāng)村的主體人還是代理人？這是一個十分基本的問題。在此需要澄清：村委會不是村落的主體人，村落主體人（即村落“主人”）是村民（即“村落人民”）而不是村委會，村委會只是村民的代理人。在美國，村委會（The Village Board）同樣也是鄉(xiāng)村自治的議事執(zhí)行機構[1]黃輝：《論美國鄉(xiāng)村自治法律制度——以〈紐約鄉(xiāng)村法〉為例》，〔長春〕《當代法學》2009年第1期。。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定了“中華人民共和國的一切權力歸人民”。又由于共產黨黨綱明確規(guī)定中國共產黨是中國人民的政黨，因此，無論村委會還是村黨支部委員會，都是為村落人民服務的委員會。既然是為人民服務，就意味著他們只是人民的代理人，行使相應的治理職能，而不是鄉(xiāng)村的統(tǒng)治者。關于農民的主體地位，《意見》明確將其作為鄉(xiāng)村振興的基本原則之一：

堅持農民主體地位。充分尊重農民意愿，切實發(fā)揮農民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調動億萬農民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點，促進農民持續(xù)增收，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感。

《組織法》明確規(guī)定了“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。換句話說，村委會是代表基層群眾進行自我管理的組織，因而，它并非基層群眾本身，只是鄉(xiāng)村群眾的代理人。其主要職能是日常事務管理，不能取代各類村民組織來行事，無論是經濟組織還是專項組織。

進一步的問題是：作為代理人，村委會是權力代理人還是職能代理人？有學者指出：“從村民自治的組織來看,村民自治組織即村民會議以及由它所形成的自治組織——村民委員會不是我國的基層政權組織,而是獨立于政治國家權力組織的基層群眾自治性組織?！盵2]杜承銘：《村民自治的憲政之維》，《武漢大學學報》2011年第4期。也就是說，村委會作為群眾的自治組織，是職能代理人。職能代理人只是代表鄉(xiāng)民行使某些功能，如協調糾紛、村落治安、公益辦理、自我管理等。然而，目前鄉(xiāng)村的問題之一是：很多地方的村委會異化為村民的統(tǒng)治者，凌駕于村民之上，成為了村民的權力代理人。針對上述問題，有學者指出了鄉(xiāng)村治理中的一些官民矛盾，俗稱干群矛盾，這些矛盾主要是民治與官治的矛盾[3]黨國英：《中國鄉(xiāng)村自治：現狀、問題與趨勢》，〔南京〕《江蘇社會科學》2004年第4期。。有學者認為：

還有學者指出：事實上，大量的研究已經證明，農村兩委會的關系問題已經成為嚴重影響農村社會穩(wěn)定和發(fā)展的關鍵性因素。兩委會矛盾和沖突所導致的財務混亂、村務荒廢、村政失控現象已經屢見不鮮[5]俞可平、徐秀麗：《中國農村治理的歷史與現狀》，〔北京〕《經濟社會體制比較》2014年第2期?！，F實中，發(fā)生的矛盾是民治與官治的治理矛盾，而非鄉(xiāng)村自治與黨和政府的領導有根本矛盾?；赝麣v史，清政府在光緒三十四年也頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，規(guī)定各城鎮(zhèn)設“議事會”和“董事會”，各鄉(xiāng)設“議事會”和“鄉(xiāng)董”，作為地方自治的權威機構。其成員均由本地居民投票選舉產生。清末新政是一場自上而下的政治改良運動，相關章程中明確規(guī)定，“地方自治以專辦地方公益事宜、輔佐官治為主”[6]俞可平、徐秀麗：《中國農村治理的歷史與現狀》，〔北京〕《經濟社會體制比較》2014年第2期。?？梢姰敃r的自治是官治的補充。張靜分析了中國社會歷史上的“官治”與“自治”的二分對立，并就“國家政權建設”下的國家在基層社會的擴展提出：如果簡單把問題理解為“官治”與“自治”的二分，而不是從組織社會的規(guī)范和原則間的沖突來理解，則可能導致自治認識上的重要障礙[1]張靜：《國家政權建設與鄉(xiāng)村自治單位》，〔廣州〕《開放時代》2001年第5期。。從《憲法》規(guī)定的國家乃人民之國家，因此國家治理乃人民之治理的視角來看，無論在哪個層面，國家和基層社會的治理都應該有相同的治理原則和理念——人民治理?？傊?，將國家治理與基層社會自治的社會治理分開理解，即國家/社會二分的治理模式，并不正確?；貧w“人民治理”的自治，本質上正是要消除官治與自治的二分，回歸到人民治理的民治一元論的基礎。

從這個意義上說，陜西白水縣CDD和CDF在實踐中很好地解決了上述問題。調研中我們看到，深山區(qū)的村落CDD負責人大部分是村支兩委的成員，且項目執(zhí)行得很好，比他們擔任村支兩委職務的成績要突出，部分緩解了干群矛盾。原因在于他們真正參與了民治，而避免了官治的一些弊端。盡管CDD大部分的負責人是村支兩委的成員，有的甚至還是村委會主任或者村黨支部書記，但是當他們通過民選成為CDD和CDF的負責人后，其工作成效一般會高于作為村支兩委的成員，原因即在于前者是為村民服務，對村民負責；而后者是為政府服務，對上級負責。

為什么兩委成員變成協會領導后工作更出色？因為他們有了對村民負責的機會和職務，能夠對村落村民負責，而不是簡單對上級負責。這也說明自治法的重要意義——就是要讓兩委成員真正對村民負責。應該說，村支兩委成員被選入社區(qū)的其他組織如CDD或CDF，都是很正常的，也是合理的。調查中我們看到有的世行項目試點村不讓村支兩委成員參與CDD和CDF的工作，效果并不理想。不讓他們參加原因無非有二：一是擔心兩委成員謀私利；二是擔心官治取代了自治。其實這既不符合《村民委員會組織法》，無形中也剝奪了兩委成員的權利。當然，這種擔心實際上來自一些村委會成為了權力代理人，盡管，村支兩委成員本來就是村民，村干部一樣可以參與鄉(xiāng)村的自治組織，但大家還是認為，鄉(xiāng)村治理的基本原則應該是鄉(xiāng)村的“民治”——人民治理。事實上村支兩委本就是人民的代理人，自然參與到“民治”之中，只不過一個行使政府的職能，一個行使黨在基層的職能，因此兩者都是民治的一個部分，它們與其他的民治形式并不矛盾。官治和自治二分的提法并不十分妥當，因為它割裂了鄉(xiāng)村治理與國家政府治理。鄉(xiāng)村自治乃人民治理的一部分，基層政府治理乃鄉(xiāng)村自治的延伸，兩者并無矛盾。

眾所周知，村民自治與人類發(fā)展和聯合國的原則是相通的。正如世界銀行《2000—2001年度報告》中所說：貧困不僅意味著低收入、低消費，而且意味著缺少受教育的機會、營養(yǎng)不良、健康狀況差，意味著沒有發(fā)言權等。概括來說，貧困主要有以下三個特征：第一是缺少機會參與經濟活動；第二是在一些關系到自己命運的重要決策上沒有發(fā)言權；第三是容易受到經濟以及其他沖擊的影響，例如疾病、糧食減少、宏觀經濟蕭條等[2]參見《學習時報》2002年1月7日，也見北京市哲學社會科學規(guī)劃辦公室：《貧困問題不僅僅指低收入》，〔上海〕《報刊文摘》2002年1月17日2版。。諾貝爾經濟學獎得主、著名社會發(fā)展理論家阿馬蒂亞·森曾經提出：“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下——這卻是現在識別貧困的通行標準?！盵3]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，〔北京〕中國人民大學出版社2002年版，第85頁。在他看來，低收入恰恰是可行能力被剝奪所導致的。按照上述貧困的定義，導致貧困的前兩個因素都與主體性有關，包括“缺少機會參與”和“在一些關系到自己命運的重要決策上沒有發(fā)言權”，以及可行能力的被剝奪。陜西白水縣CDD和CDF的做法，恰恰是增加了村民的參與機會和在一些關系到自己命運的重要決策上的發(fā)言權，提高了他們的可行能力。

調研中我們看到，近十來年來興起的減貧途徑是采用以自有資源/資本為基礎的社區(qū)主導發(fā)展（ABCD，Assets-Based Community Driven Development）途徑與方法，即充分挖掘、激活和發(fā)揮貧困村、貧困戶的“內生動力”；通過參與式途徑、機制建設和人力資源建設等，打造當地“永遠不走、世代相傳”的扶貧與社區(qū)發(fā)展工作隊伍，確保貧困人口如期脫貧和農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。而陜西白水縣CDD和CDF項目的設計也體現了人類發(fā)展的一些基本理念，包括：賦權、參與、包容、共生等。例如：民主協商——修路、挖水渠和人畜飲水工程的占地，通過村民小組全體會議協商自己解決，不向外面、上面伸手。自我協調——村組路或生產路、灌溉渠等工程的維修、養(yǎng)護，也力所能及地自己安排（組織義務出工或采用適合當地情況的承包管理方式）；干群一體——村組項目決策、實施、監(jiān)督機構的成立與運行，充分發(fā)揮了村組干部和熱心群眾為老百姓干實事的積極性和精神需求；主人翁意識——參與式途徑、方法的應用過程也將蘊藏在人們內心的動機轉化為主人翁意識和責任感，從“要我干”到“我要干”；簡政放權——根據“精準識別、動態(tài)管理”等原則和“簡政放權”的要求，放權給貧困村組，變以外部提出的定量指標為主為以社區(qū)內部商定的定性指標為主，組織村民參與社區(qū)管理。實際上，CDD和CDF項目村在實施中已經體現了上述ABCD的理念。

三、走向共生文化、共享經濟和共同體的鄉(xiāng)村自治

扶貧是一項系統(tǒng)工程。雖然貧困通過具體的人表現出來，但是貧困是一個系統(tǒng)性的問題，不是哪個貧困戶的事情。韓俊認為：

近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區(qū)一般貧困家庭的收入狀況，卻對極端貧困家庭影響不大。扶貧資金往往用不到最窮的人身上，處于收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經濟增長的好處，也就是說經濟增長的減貧效應在下降。[1]韓俊：《究竟誰是貧困人口？今后扶貧不能再是糊涂賬》，2017-04-18 10:29澎湃新聞（記者張寧）。整理自韓?。ㄖ醒胴斀涱I導小組辦公室副主任）2017年4月14日在清華大學中國農村研究院主辦的“精準扶貧精準脫貧的若干問題”的演講。

精準扶貧就是要解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”的問題。上面情形的發(fā)生，主要是因為貧困雖然由具體的人/戶表現出來，實際上，貧困背后是社會整體的結構性問題。在中國的貧困研究領域，筆者曾提出貧困的原因主要包括三個方面：（1）資源性貧困；（2）制度性貧困；（3）文化貧困。因此，扶貧主要是如何針對上述貧困原因，選擇適合國情的扶貧模式。其基本的扶貧理念是建立自主共享的資源結構、制度結構和文化結構。

所謂資源性貧困主要指因為某種物質、權力、貨幣、機會和精神資源缺乏而引起的貧困現象。權力資源的缺乏會導致“權力貧困”，剝奪是權力的運用方式，因為剝奪（絕對和相對剝奪）產生的貧困就是權力貧困，換句話說，所有的貧困都可以理解為一種權力貧困。因此，賦權是解決貧困的重要途徑，而鄉(xiāng)村自治的CDD和CDF正是賦權的一種途徑。有學者提出“金融自治”，認為“金融自治與鄉(xiāng)村自治是農村經濟發(fā)展的必經之路。金融自治主要體現為農民自己的互助金融、自助金融，即農民自己合作辦金融，金融機構提供業(yè)務支持，政府提供制度安排”[2]李似鴻：《金融需求、金融供給與鄉(xiāng)村自治——基于貧困地區(qū)農戶金融行為的考察與分析》，〔北京〕《管理世界》2010年第1期。

所謂制度性貧困主要指因為一些具體的政策、法規(guī)、部門規(guī)章等引起的資源貧困現象[3]這里的制度概念是具體的規(guī)章制度，與社會主義、資本主義制度之類的討論無關。，表現為缺乏制度保障和支持制度的匱乏和不合理制度產生的制度剝奪而導致的貧困。例如城鄉(xiāng)人口待遇上的不平等政策和規(guī)定、普通百姓缺乏知情權和參與權，或在一些不合理的規(guī)定面前束手無策等。有學者認為存在一種“被強迫的缺乏”[4]Joanna Mack&Stewart Lansley,Poor Britain.London:Allen and Unwin,1985.（an enforced lack，強迫性致貧），如在扶貧項目中，一些地區(qū)簡單化的帶有某種程度強迫性的整村搬遷建房，政府補貼一般在20%左右，80%左右由農民用現金或貸款支付，這讓貧困農民增加了大量的住房貸款負擔。而少數民族地區(qū)簡單化的整村搬遷，幾乎讓依托于村寨的少數民族文化迅速瓦解。還有產業(yè)扶貧中一些強制性規(guī)定，如每50戶（后來調整為25戶）貧困戶建立一個合作社的硬性規(guī)定，有些深山區(qū)的合作社要湊到幾十戶貧困戶，甚至需要涵蓋方圓十幾里，幾乎不可操作。相比之下，村民自主的CDD和CDF項目避免了強迫性致貧，而是基于一種民主協商的自治制度，效果很好。如原來一些自上而下的“外來”修路項目，村民常常會對項目要占用的自己土地寸土不讓，但是當CDD項目討論修路時，村民會為了全村人的利益自愿進行利他性的協商?？梢?，不同理念的制度設計，會帶來不同的結果。

所謂文化性貧困，包括絕對文化貧困和相對文化貧困（其中包括就范于現實，無力反抗或不思進取的狀態(tài)和生活失常行為）。美國人類學者劉易斯（Oscar Lewis）早在二十世紀60年代就提出“貧困文化”（culture of poverty）這一概念。他認為貧困者由于幾代人都飽受經濟剝奪之苦，久而久之，就會生成一種適應這種貧困剝奪的文化，即貧困文化?！柏毨幕^不只是經濟上的剝奪、組織上的解散，或者僅僅是指缺少某些東西。它指的是人類學傳統(tǒng)意義上的文化，它為人們提供某種生活方式。”[1]阿瑟·劉易斯：《貧困的文化》，賈仲益譯，載丁宏主編《民族研究文集》（國際學術交流卷），〔北京〕中央民族大學出版社2006年版，第33頁。換句話說，這是與主流文化所不同的為貧困者所共享的一套價值觀與生活方式。這種處境中的人們意識到按照社會盛行的主流價值觀念和標準，他們不可能獲得成功，從而產生失望和絕望的情緒[2]吳澤霖總纂：《人類學辭典》，上海辭書出版社1991年版，第179頁。。貧困文化是不利于貧困群體發(fā)揮主觀能動性，利用機會走出貧困處境的。這種貧困文化在幫助貧困者適應、克服極端貧困環(huán)境的同時，反過來又使貧困者安于現狀，屈從于權威意識，不思進取，不利于他們擺脫貧困境地。過往的扶貧政策導致了一些“越輸血越貧困”的“懶貧效應”。而CDD和CDF的實踐有利于貧困者發(fā)揮能動性。例如在CDF（社區(qū)發(fā)展基金）項目中，需要村民自己組織起聯保小組（一般3～5人）向屬于全村的發(fā)展基金貸款，某村有幾個沒有被村民選擇聯保的“懶人”感覺到道德壓力，于是咬牙自己組成了一個聯保小組，按時借貸還款，逐漸得到村民的贊許，重新融入共同體。

上述三種貧困之間，有一個相互依存的遞次關系：資源性貧困表現最為直接；制度性貧困則比較間接，不易察覺，至于文化性貧困，則是最隱蔽的貧困形式。不過，因為三者之間的關聯，往往三種貧困會同時發(fā)生在某些弱勢人群身上。現在的貧困研究和扶貧實踐，多數聚焦于直接表現出來的經濟資源貧困上面，而對于權力資源的貧困以及制度性貧困和文化性貧困，則較少涉及。

當然，在這自治后面還有一個需要澄清的問題：個體自治還是集體自治？《憲法》強調的顯然是后者，即群體自治、共同體自治。《意見》也明確指出：要加強集體主義教育，強化農民的社會責任意識、規(guī)則意識、集體意識、主人翁意識。有學者指出傳統(tǒng)共同體文化在CDD和CDF中的重要作用，即共生文化和共享經濟是共同體的主要支撐。陜西白水縣CDD和CDF項目在這一方面給出了很好的實踐經驗，其中有兩點十分基本：

1.共有產權。調查中我們看到CDD的項目資金和CDF的小額貸款資金都明確為全村人的共有資金，是為全村人服務的。這是一種“共有賦權”，因此，項目資金作為全村人的共有資金，是共有產權。筆者曾經討論馬克思的“生產資料共有基礎上的個人所有制”，論證了共有與個人所有在深層邏輯上的一致性。大家的錢為每個人受益，反映在權利上，就是共有與每個人所有的關系。由此激發(fā)村民的自主性和主體性，從而保證了項目的順利實施。包括村支兩委成員在當選為CDD和CDF負責人后之所以能夠更加積極地發(fā)揮作用，也是因為他們意識到自己是在真正代表村民管理項目和共有資金——這不是別人的事，政府的事，而是村民自己“一家人”的事情。

2.“關系互惠”。中國社會的傳統(tǒng)關系包括熟人、鄉(xiāng)親、宗親等的關系，這種“一家人”的觀念形成了一種“關系互惠”，藉此可以促進村民、親友間互助、互信和互依，以形成共生的文化土壤。正如傳統(tǒng)社會中的“關系互惠”也是十分重要的反貧困文化一樣，劉易斯認為：“從主要的社會制度設置的內在要求的角度來看，窮人總是表現出一種滿不在乎、不愿合作的態(tài)度特征，這是貧困文化最根本的特質。這種為人處事的態(tài)度，是由多方面原因共同造成的。最初是因為貧窮，由于貧窮，繼而遭到社會的排斥、歧視；而社會的不公正對待又使他們對社會產生畏懼、懷疑和冷漠?！盵1]阿瑟·劉易斯：《貧困的文化》，賈仲益譯，載丁宏主編《民族研究文集》（國際學術交流卷），〔北京〕中央民族大學出版社2006年版，第35頁。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的共生文化提供了互惠、互信、互助，促進了合作與公平，減少了冷漠和排斥，這些也是CDD和CDF成功的重要方面。

結論

目前國際上先進的鄉(xiāng)村發(fā)展模式是“鄉(xiāng)市化”，鄉(xiāng)市（rural city）在一些國家作為一級行政體制，其特點是保留鄉(xiāng)村形態(tài)，同時讓農民有“市民”的權利，其賦權的意義十分重要。在鄉(xiāng)村振興和“逆城鎮(zhèn)化”[2]習近平在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調：城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。見新華網，2018年3月7日。的過程中，傳統(tǒng)的賦權（empowerment）理論只是強調對個體即每個村民賦權，忽略了充分的賦權不僅要對個人進行“個人所有”的賦權，還需要對社區(qū)共同體進行“共有”的賦權，即共有與個人所有的雙賦權。按照《組織法》，CDD是合法且基本的社區(qū)自主發(fā)展方式，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它表明村委會不是村落的主體人，村落主體人是全體村民。依據共有產權和“關系互惠”的基礎，在廣大農村建立共生文化、共享經濟、共同體的鄉(xiāng)村自治和依賴農民主體性的自主發(fā)展，應是未來中國鄉(xiāng)村脫貧與發(fā)展的可行之路。