新公共管理理論與我國(guó)政府管理的現(xiàn)實(shí)選擇

顏 金

（淮海工學(xué)院法律與公共管理學(xué)院，江蘇連云港222005）

自上個(gè)世紀(jì)70年代起，新公共管理理論就受到了英美等西方國(guó)家政府管理者的關(guān)注，相關(guān)理論受到了采納，理論界對(duì)新公共管理理論的關(guān)注也日益提高。新公共管理理論的提出具有深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，體現(xiàn)了傳統(tǒng)政府管理體系的改革需要，同時(shí)也對(duì)我國(guó)政府的行政管理實(shí)踐具有一定的借鑒意義。

一、新公共管理理論的產(chǎn)生、內(nèi)涵和實(shí)踐

（一）新公共管理理論的產(chǎn)生

新公共管理理論的產(chǎn)生具有深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。新公共管理理論是相對(duì)于韋伯所提出的科層制行政管理體系而言的現(xiàn)代公共行政管理理論的總和。由于其產(chǎn)生的歷史相對(duì)較短，因此至今仍主要是一些零散的觀點(diǎn)和主張，但是其核心訴求已經(jīng)形成了明晰的趨勢(shì)［1］。

首先，新公共管理理論來(lái)自于對(duì)傳統(tǒng)科層制管理體制的批判?？茖又乒芾眢w制是韋伯首先提出的，在工業(yè)革命所帶來(lái)的深刻社會(huì)變更背景之下，韋伯提出政府管理制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出細(xì)致的分工和明確的等級(jí)化特征。行政管理工作的分工必須基于特定的公共職能，政府的不同組成部門在工作的內(nèi)容和對(duì)象上是可以被清晰區(qū)分的，政府的管理活動(dòng)必須受到法律的嚴(yán)格約束。韋伯的科層制管理理論直接導(dǎo)致了現(xiàn)代西方國(guó)家政府管理制度的非人格化特征。由于任何的政府部門和管理崗位都具有明確的職能，并且受到法律的嚴(yán)格約束，管理活動(dòng)當(dāng)中，人的主觀因素所能夠發(fā)揮的作用被大大降低。這種管理制度很好地適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制化要求，并且體現(xiàn)了工業(yè)化時(shí)代對(duì)公共管理活動(dòng)的分工深化的要求。但是由于科層制管理模式直接限制了管理者的活動(dòng)空間，政府官僚體系僵化和低效化就難以避免。進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)50年代，信息革命逐步開始，現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行節(jié)奏大大提高，這使得政府的公共管理體系同時(shí)代的要求逐步脫節(jié)，在傳統(tǒng)的科層制體系廣受批評(píng)的背景下，新公共管理理論得以產(chǎn)生。

其次，新公共管理理論從20世紀(jì)70年代之后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論的變化當(dāng)中，汲取了大量的養(yǎng)料?，F(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的公共選擇理論，重新審視了政府本身的行動(dòng)目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制，提出了由于其績(jī)效考核的非市場(chǎng)化，政府和公共部門傾向于占據(jù)更多的資源，而不是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)［2］。在匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)的觀點(diǎn)當(dāng)中，這種趨勢(shì)被概括為“擴(kuò)張沖動(dòng)”?，F(xiàn)代企業(yè)管理理論在經(jīng)歷了泰勒制科學(xué)管理的時(shí)代之后，也逐步提出了以質(zhì)量和績(jī)效為導(dǎo)向的觀念。這些理論都極大程度上給新公共管理理論提供了學(xué)術(shù)觀點(diǎn)上的支持。

（二）新公共管理理論的內(nèi)涵和實(shí)踐

新公共管理理論作為一種尚在發(fā)展中的學(xué)說(shuō)，其理論體系依舊有待構(gòu)建，但是目前其核心觀點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)出了一定的總體性特征。

首先，新公共管理理論將公共管理的目標(biāo)確定為更為高效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。將工作的業(yè)績(jī)和成效作為公共部門業(yè)績(jī)的核心考核目標(biāo)是新公共管理理論的核心特征。新公共管理理論認(rèn)為公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)是高質(zhì)量的，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)更加具有效率，更短的時(shí)間和更為節(jié)約的公共支出規(guī)模是公共管理理論所關(guān)注的問(wèn)題。著名的魏格納法則揭示出了伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，政府公共開支逐步提升的趨勢(shì)，并且指出政府的公共開支的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。公共支出所占用的巨大規(guī)模社會(huì)資源已成為西方社會(huì)的負(fù)擔(dān)，為此，新公共管理理論的代表人物紛紛提出提升公共部門服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率的訴求。

其次，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效和高質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)借助市場(chǎng)和私人企業(yè)的力量。公共部門的私營(yíng)化是新公共管理理論的鮮明特征。私人企業(yè)的技術(shù)、效率在新公共管理理論當(dāng)中受到了高度的重視。將可以轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)來(lái)提供，不能夠完全依賴私人部門的公共產(chǎn)品供給當(dāng)中，私人資本的力量同樣應(yīng)當(dāng)被引入，從而幫助公共部門提升自身的效率［3］。

最后，在實(shí)踐環(huán)節(jié)，新公共管理理論已經(jīng)得到了不同國(guó)家的采納。英國(guó)和美國(guó)作為自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的主要代表，將新公共管理理論轉(zhuǎn)化為政府的PPP項(xiàng)目和大規(guī)模私有實(shí)踐。公共部門、私營(yíng)企業(yè)在大型公共工程當(dāng)中，進(jìn)行了有效的合作，政府提出需求，提供部分資金，甚至部分的參股，而私營(yíng)企業(yè)則負(fù)責(zé)大部分資金的籌措并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，從而獲得效益。與此同時(shí)，大量競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)被逐步轉(zhuǎn)化為私有企業(yè)，如英國(guó)的鐵路、煤炭和鋼鐵等部門在撒切爾夫人的時(shí)代，逐步完成了私有化。新公共管理理論也直接影響到了俄羅斯和東歐前社會(huì)主義國(guó)家，其私有企業(yè)的蓬勃發(fā)展和大量國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門的私有化已經(jīng)基本完成。在英美等國(guó)家，新公共管理理論的成效更為顯著，而進(jìn)行大范圍私有化之后，俄羅斯和東歐國(guó)家工業(yè)制造業(yè)的萎縮非常明顯。

二、新公共管理理論對(duì)我國(guó)政府管理模式選擇的借鑒意義

新公共管理理論對(duì)我國(guó)的政府管理具有多重的借鑒意義。在運(yùn)作模式和績(jī)效的考核方法上，新公共管理理論均能夠給我國(guó)政府提供一定的啟示［4］。

首先，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)政府管理的重要目標(biāo)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及成效可以轉(zhuǎn)化為對(duì)我國(guó)政府考核的重要媒介。長(zhǎng)期以來(lái)，在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，我國(guó)政府的考核機(jī)制往往被相關(guān)學(xué)者描述為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)錦標(biāo)賽”模式。以經(jīng)濟(jì)增速作為政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)的模式，使我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具備了強(qiáng)大的政策基礎(chǔ)，但是由于這種考核模式的參考變量過(guò)于單一，我國(guó)地方政府單純將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絕對(duì)規(guī)模作為自身施政目標(biāo)的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。在此背景之下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效率被忽視，盲目進(jìn)行大規(guī)模重復(fù)性投資建設(shè)的問(wèn)題直接促成了我國(guó)目前重化工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩，并且導(dǎo)致了我國(guó)地方政府的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)。在此背景下，政府的核心職能并不是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，而是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者。能夠帶來(lái)總產(chǎn)值絕對(duì)數(shù)目的增長(zhǎng)的項(xiàng)目被地方政府優(yōu)先考慮和實(shí)施，這些項(xiàng)目對(duì)公共社會(huì)生活的影響，以及對(duì)社會(huì)公眾公共需要的滿足程度受到了忽視。引用新公共管理理論的某些內(nèi)容，直接將公共產(chǎn)品的提供效果作為政府施政的考核標(biāo)準(zhǔn)，可以很好地扭轉(zhuǎn)地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程過(guò)度熱衷的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量也將相應(yīng)提升。

其次，加強(qiáng)在公共工程和公共項(xiàng)目當(dāng)中私人資本的作用，能夠幫助我國(guó)政府找到一條同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共政策的效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的方式。以英國(guó)的PPP模式為例，在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的興建過(guò)程當(dāng)中，將項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和籌資的主要工作轉(zhuǎn)交給私人資本，將項(xiàng)目的監(jiān)督和效果的考核職權(quán)劃歸政府，可以在保證民間資本的巨大收益的同時(shí)，獲得高效率的公共項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。目前我國(guó)的制造業(yè)面臨著非常嚴(yán)峻的局面，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)正在逐步喪失，資本密集型重化工業(yè)全面面臨產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，并且這一問(wèn)題在近期內(nèi)難以得到有效解決。在我國(guó)金融市場(chǎng)依舊不夠發(fā)達(dá)，在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)有待培育背景下，大量民間資本難以獲得投資和增值的渠道。另一方面，我國(guó)的城市和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施需求依舊巨大，但是政府在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，所能夠動(dòng)用的財(cái)力相對(duì)有限，大量公共債務(wù)的存在也正在給整個(gè)社會(huì)的金融體系帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。將私人資本引入大型公共工程當(dāng)中，可以幫助民營(yíng)資本找到實(shí)現(xiàn)盈利的渠道，同時(shí)幫助政府降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且提升公共工程的效率。

西方新公共管理理論的實(shí)踐也證明，在大型公共設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，發(fā)揮私人資本的力量必須依靠規(guī)范和明確的法律制度，而加強(qiáng)對(duì)私人資本權(quán)益的尊重和保障應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)公共管理模式改革的重要前提。英國(guó)和美國(guó)是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盛行的國(guó)家，在其自身的發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，形成了強(qiáng)大的簽約精神和法律意識(shí)。政府和私人企業(yè)在合作的過(guò)程當(dāng)中，具有相對(duì)平等的地位，私人資本的權(quán)益受到法律的保障，其行為也受到了廣泛而嚴(yán)格的監(jiān)督。政府和私人企業(yè)在合作過(guò)程中，嚴(yán)格遵守所簽訂的合同，政府不能因?yàn)樽陨淼囊庠冈诤贤炗喼笄趾λ饺似髽I(yè)的權(quán)益，私人企業(yè)也要受到政府的監(jiān)督，從而保證所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量。一旦企業(yè)的權(quán)益沒(méi)有得到法律的明確規(guī)范和保障，私人資本就對(duì)參與政府的大型公共工程缺乏信心和積極性。

三、新公共管理理論相對(duì)于我國(guó)政府管理的局限性

新公共管理理論產(chǎn)生的土壤為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度完備的西方國(guó)家，在原有的政府管理制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、法律等上層建筑的諸多層面，我國(guó)同西方國(guó)家之間存在明顯的差異。因此，新公共管理理論相對(duì)于我國(guó)的政府管理活動(dòng)而言具有眾多的局限。

首先，新公共管理理論是針對(duì)傳統(tǒng)科層制管理模式的缺點(diǎn)而產(chǎn)生的。傳統(tǒng)科層制管理制度的核心特征在于橫向和縱向的分工，以及崗位的非人格化。但是在目前，我國(guó)的科層制管理模式依舊有待發(fā)展，公共行政領(lǐng)域的人格化現(xiàn)象依舊存在。我國(guó)是形成官僚制度較早的國(guó)家，自北宋以來(lái)，通過(guò)科舉制度產(chǎn)生的專職化的文官系統(tǒng)已經(jīng)逐步形成。但是由于我國(guó)在工業(yè)化和市場(chǎng)化發(fā)展方面的歷史較短，公共行政領(lǐng)域的法制化和管理流程非人格化水平依舊有待提高。因此，我國(guó)的公共行政領(lǐng)域完全套用西方新公共管理理論的制度基礎(chǔ)還不夠充足，行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的主觀意愿對(duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式和發(fā)展方向的影響依舊相對(duì)巨大，公共管理過(guò)程中的規(guī)則化和制度化建設(shè)依舊有待提高［5］。在此背景下，盲目套用西方新公共管理理論當(dāng)中的內(nèi)容，盲目使用新公共管理理論的結(jié)論，難以取得應(yīng)有的效果。新公共管理理論所要求的質(zhì)量和成果為導(dǎo)向的考核機(jī)制，難以在真正意義上得以建立。

其次，我國(guó)社會(huì)的法制化，尤其是對(duì)政府行為進(jìn)行約束的公法領(lǐng)域的立法建設(shè)依舊有待提升。這將極大地限制新公共管理理論所推崇的市場(chǎng)化模式和私人資本的作用空間。一旦私人資本對(duì)政府公共部門的行為缺乏信任，自身的利益難以得到法律上的明確保障，私人企業(yè)對(duì)投入巨額資金承擔(dān)大量債務(wù)，從而參與公共工程的熱情將相對(duì)有限。參與公共產(chǎn)品的興建和維護(hù)，必然消耗巨額的資金，這在資金的沉沒(méi)成本上將會(huì)對(duì)企業(yè)形成巨大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)單個(gè)企業(yè)往往難以完全負(fù)擔(dān)興建公共工程的巨額費(fèi)用，無(wú)論項(xiàng)目進(jìn)行是否順利，企業(yè)都需要承擔(dān)巨額財(cái)務(wù)費(fèi)用。巨大的風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用必須伴隨高額的收益，才能夠吸引到民間資本的投入［6］。但是如果政府同企業(yè)之間的契約得不到嚴(yán)格的貫徹和落實(shí)，民間資本所面臨的風(fēng)險(xiǎn)將是巨大的，這將直接導(dǎo)致民間資本不愿意參與到政府公共工程當(dāng)中。事實(shí)上，我國(guó)目前國(guó)有企業(yè)混合所有制改革過(guò)程當(dāng)中，民間資本參與度不高的現(xiàn)象，一定程度上便能夠印證相關(guān)問(wèn)題的存在性。

最后，我國(guó)政府和英美政府的施政目標(biāo)具有較大差異。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，政府負(fù)有相對(duì)于西方政府更多的義務(wù)和職能。保證我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義方向，堅(jiān)持社會(huì)主義的根本制度，是我國(guó)政府行政的重要原則。這決定了我國(guó)政府不可能僅僅作為西方新公共管理理論框架之下的社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者。事實(shí)上，真正意義上大范圍實(shí)踐新公共管理理論的英美政府，長(zhǎng)期堅(jiān)持自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，整個(gè)社會(huì)的民間資本的力量和活躍度相對(duì)于我國(guó)而言都具有較大優(yōu)勢(shì)。市場(chǎng)和私人資本的發(fā)揮具有深刻的歷史傳統(tǒng)，盲目套用西方新自由主義經(jīng)濟(jì)理論和新公共管理理論的國(guó)家，在轉(zhuǎn)軌的過(guò)程當(dāng)中，均出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滑坡等問(wèn)題。

四、結(jié)論

新公共管理理論來(lái)自于對(duì)傳統(tǒng)科層制管理體制的批判，并且從20世紀(jì)70年代之后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論的變化當(dāng)中，汲取了大量的養(yǎng)料。目前其核心觀點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)出了將公共管理的目標(biāo)確定為更為高效的提供公共產(chǎn)品同服務(wù)、借助市場(chǎng)和私人企業(yè)的力量的核心特征。在運(yùn)作模式和績(jī)效的考核方法上，新公共管理理論均能夠給我國(guó)政府提供一定的啟示，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)政府管理的重要目標(biāo)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和成效可以轉(zhuǎn)化為對(duì)我國(guó)政府考核的重要媒介。加強(qiáng)在公共工程和公共項(xiàng)目當(dāng)中私人資本的作用，能夠幫助我國(guó)政府找到一條同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共政策的效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的方式，加強(qiáng)對(duì)私人資本權(quán)益的尊重和保障應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)公共管理模式改革的重要前提，但是新公共管理理論產(chǎn)生的土壤為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度完備的西方國(guó)家，在原有的政府管理制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、法律等上層建筑的諸多層面，我國(guó)同西方國(guó)家之間存在顯著的差異。因此，新公共管理理論相對(duì)于我國(guó)的政府管理活動(dòng)而言具有眾多的局限。

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