國外反腐機構(gòu)，權(quán)力有多大？

尤梓

在一浪高過一浪的游行示威聲中，2月14日南非總統(tǒng)祖馬宣布辭職。

從 2007年上臺，到慢慢將南非推到“因腐敗而崩潰的邊緣”，一直與腐敗糾纏不清的祖馬如果說在反腐敗領(lǐng)域?qū)δ戏怯惺裁簇暙I的話，就是留下了一個權(quán)力不小的反腐敗機構(gòu)——特別調(diào)查局。

該局的調(diào)查人員必要的時候可以無證搜查，甚至武力搜查——使用武力排除障礙而合法進入和搜查建筑物，包括破門或者破窗而入。他們調(diào)查的腐敗案件也由專門組建的特別法庭審理。這相對于南非種族隔離廢止初成立的反腐機構(gòu)——“公共保護者”，僅能通過問詢等方式調(diào)查，手段就更多樣，也更有震懾力。

從全球來看，隨著腐敗手段、方式更加隱秘和復(fù)雜，各反腐敗機構(gòu)的調(diào)查手段也越來越多、權(quán)力越來越大。

反腐非權(quán)重技超不可：埃及監(jiān)察官可帶槍

世界上有些國家認為，政府官員系高智商人群，查處其違法亂紀行為，監(jiān)察機關(guān)非權(quán)重技超不可。從各國反腐機構(gòu)被賦予的權(quán)力來看，大致可以分為基本權(quán)限、全面性權(quán)限以及部分司法權(quán)限。

調(diào)查、建議、批評這些權(quán)力基本是所有反腐敗機構(gòu)均有的。當然，同樣是調(diào)查，有些國家用得就更充分，比如印度中央調(diào)查局的“一致同意單”。

作為印度對公務(wù)人員的腐敗行為調(diào)查的專門機關(guān)，印度中央調(diào)查局通常與有關(guān)部門共同擬定或單獨提出廉潔性有疑問的官員名單，重點監(jiān)視。這個名單稱為雙方“一致同意單”，通常由調(diào)查局副局長或聯(lián)勤處長與各部門廉政主任或秘書長在定期聯(lián)席會議上確定。若某一高級官員名字上了“一致同意單”，他的工作將受到所在部門的密切監(jiān)視。其所在部門廉政主任和調(diào)查局都要不動聲色地審查他是否廉潔。

除了基本權(quán)限之外，一些反腐機構(gòu)還有行政處分權(quán)或者懲戒權(quán)。美國肯塔基州由于存在嚴重腐敗問題，1985年就制定了《利益沖突條例》，并成立由州長任命的獨立機構(gòu)——廉政委員會，專門監(jiān)督條例制定。

這個委員會不是司法機構(gòu)，但是可以舉行聽證會進行裁決，視情節(jié)嚴重程度，處以最高2000美元的罰款、公開警告直至撤職等。

當然，如果嚴重的案件，還是要移交檢察院提起公訴。

一些反腐敗機構(gòu)還會被賦予部分司法權(quán)限，比如刑偵權(quán)、拘捕權(quán)、起訴權(quán)、“不證明無辜即為有罪”（即不必查實涉嫌者的具體貪污犯罪行為，只要能證明其生活標準或擁有的財產(chǎn)超過其合法收入而又不能做出圓滿解釋，即可提出起訴，由法庭審判）的“判罪權(quán)”等。

在文萊、印度、新加坡等國，來源不明的財產(chǎn)屬于“無法作出合理解釋的財產(chǎn)”，按賄賂罪論處。調(diào)查人員不必查實嫌犯的具體貪污犯罪行為，只要能證明其生活標準或擁有的財產(chǎn)與其合法收入不相符，則無法解釋來源或提不出相反證據(jù)的一切財產(chǎn)都將被認定為賄賂所得。

埃及行政監(jiān)察署的權(quán)力和辦案手段更為典型，擁有公開或秘密調(diào)查、調(diào)檔、偵查、搜查、逮捕等權(quán)力。該署的調(diào)查人員在執(zhí)行公務(wù)時可使用武器，對嫌疑犯進行跟蹤、盯梢，隨時調(diào)閱涉案絕密檔案，有權(quán)持檢察院開具的搜捕證直接抓捕嫌疑犯和搜繳贓物。

除此之外，該署不僅擁有建議權(quán)和處分權(quán)，還有越級報告權(quán)，即在必要時可以越過總理就一些重要情況直接向總統(tǒng)報告。該署每名監(jiān)察官還都被要求建立自己的情報來源，而是否擁有可靠有效的情報來源被列為判斷監(jiān)察官工作成效的主要標準之一。

各有各的“殺手锏”：線人、釣魚、臥底……

一名資深反貪官員曾說過，“30年前的貪污罪行是在光天化日下進行的，獵人當然很容易拿獵物。但時至今日，貪污罪案是在黑暗中秘密進行的，所以為了成功打擊貪污罪行，往往需要秘密調(diào)查。”也即是說，要反腐反貪，相關(guān)機構(gòu)相對過往更多地、更頻繁地使用一些調(diào)查監(jiān)察手段。

埃及每個行政監(jiān)察官的情報來源，相當于各自的情報網(wǎng)絡(luò)，是他們獲取案件線索與調(diào)查的獨特手段。

美國紐約市監(jiān)察局的官員，也有自己獨特的線索來源——他們在每150名官員中故意安插一名聯(lián)系人，對官員腐敗行為進行日常性監(jiān)控。這種聯(lián)系人類似于偵查機關(guān)的線人，是反腐敗機構(gòu)直接聯(lián)系的內(nèi)部人和監(jiān)督人，是獲得內(nèi)部腐敗線索的特別渠道。

這些反腐機構(gòu)的調(diào)查手段，因為并不公開，都被歸為秘密調(diào)查手段。美國反腐中，最為外界關(guān)注的秘密調(diào)查手段，就是“誘捕”，也即釣魚反腐。

美國很多反腐敗機構(gòu)，比如美國設(shè)在各部門和各獨立機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)察長辦公室、聯(lián)邦調(diào)查局等，都有誘捕的權(quán)限。最近一起是2014年，美國北卡羅萊納州最大的城市夏洛特市的市長帕特里克·迪安杰羅·坎農(nóng)受賄案。

美國聯(lián)邦調(diào)查局于2010年8月起布置了長達4年的臥底行動?？厕r(nóng)先后5次從充當臥底的調(diào)查人員手中接受賄賂，其中2013年1月至2014年2月期間，從冒充房地產(chǎn)開發(fā)商的FBI特工那里接受超過4.8萬美元的現(xiàn)金以及機票、拉斯維加斯的酒店房間和豪華公寓使用權(quán)等賄賂。

作為回報，他僅僅是給開發(fā)商提供負責(zé)城市規(guī)劃、分區(qū)和許可的官員聯(lián)絡(luò)方式，卻面臨50年的監(jiān)禁還要加上多達百萬的罰款。

釣魚執(zhí)法不止美國，意大利、德國等國家都允許誘捕。

意大利上世紀90年代掀起的反腐風(fēng)暴，使一批高官紛紛落馬，溯其起源，就是米蘭市檢察院派線人以要求承包工程為名，向米蘭養(yǎng)老院院長基耶薩行賄。當基耶薩將賄金放入抽屜后，檢察官和司法警察一擁而入，人贓俱獲?；_被捕后，反貪風(fēng)暴由此拉開序幕，查出1200多起貪污腐敗案件，共涉及8位前總理和5000多名經(jīng)濟和政界人士，有300多名議員接受了調(diào)查，成為意大利當代最著名的反腐敗運動。

美國的反腐機構(gòu)，還管得很寬，任何外國人或外國公司只要“通過電話、電子郵件、短信或傳真與美國人或美國公司聯(lián)系，或使用美國銀行服務(wù)途經(jīng)美國”，都會受美國管轄。

在2011年匈牙利電信公司賄賂案中，美國享有管轄權(quán)的理由僅僅是歐洲受賄官員曾利用美國公司的電子郵件討論賄賂事項。這被很多國家仿效，要么立法禁止境內(nèi)企業(yè)賄賂外國公職人員，要么根據(jù)國內(nèi)法懲處行賄本國政府官員的外國公司。

美國的聯(lián)邦調(diào)查局除對涉嫌受賄的政府官員采用秘密偵查手段外，還會對聯(lián)邦政府重要職位候選名單上的人，展開秘密偵查，調(diào)查情況不公諸于眾，但是經(jīng)總統(tǒng)批準，可以供國會參議院審查批準任命時參考。

同樣依據(jù)名單開展秘密調(diào)查還有印度中央調(diào)查局。前述，該局有個重點監(jiān)察的“一致同意單”，對于名單上的官員，調(diào)查局會派專人監(jiān)視他與別人的接觸和生活方式，對他的財產(chǎn)和經(jīng)濟來源進行秘密偵查。

而澳大利亞聯(lián)邦和州犯罪案件調(diào)查局調(diào)查政府官員和公務(wù)人員時，可以介入警方調(diào)查的案件，有權(quán)秘密搜查、聆訊案件，有權(quán)拘捕、監(jiān)聽電話及安排證人保護計劃。

監(jiān)察權(quán)也在籠子里

總體來看，國外反腐機構(gòu)權(quán)力和手段厲害，但是也有馬失前蹄的時候。

南非在特別調(diào)查局前，有一個由曼德拉表弟領(lǐng)導(dǎo)的“天蝎隊”，曾經(jīng)調(diào)查過曼德拉的前妻。但是由于“天蝎隊”搜查祖馬辦公室被質(zhì)疑是非法行為，讓它在后期與祖馬較量中，一直處于下風(fēng)。雖然南非最高法院判定搜查是合法的，但最終它在各種質(zhì)疑與壓力中被解散。

美國在使用線人等秘密調(diào)查手段時，還曾出現(xiàn)過重大冤假錯案的情況。所以反腐機構(gòu)權(quán)力和手段的限制或者制約，也成為各國的重點，要把監(jiān)察權(quán)力關(guān)進籠子里。這些限制不僅是其他機構(gòu)的制衡，還包括手段使用程序、范圍的嚴格規(guī)定，基本上法不授予皆為禁區(qū)。

很多國家都將法院作為制衡反腐部門秘密監(jiān)察手段的重要機構(gòu)。比如南非特別調(diào)查局人員在搜查時，不是想進哪間房就進哪間房、想開哪個保險柜就開哪個保險柜，而必須有特別法庭或者其他法官批準、獲得許可令才行。雖然他們也有無證搜查、甚至武力搜查的權(quán)力，但是也有前提，那就是調(diào)查人員“有理由相信如果自己申請許可令的話，能夠獲得批準，并且獲得許可令的延誤將使搜查行動失效”。

在這些監(jiān)察手段運用范圍上，各國也一再強調(diào)，只能適用于重大復(fù)雜的案件。對于一般性的危害不大的案件，則不宜采用秘密偵查手段。比如法國就規(guī)定，只有可能判處二年或二年以上監(jiān)禁的重罪案件才能適用通訊截留手段。這正契合中國傳統(tǒng)智慧——好鋼要用在刀刃上。

在新加坡，CPIB的調(diào)查活動必須接受總檢察署及其檢察官的指導(dǎo)與監(jiān)督。如調(diào)查局行使針對貪污賄賂犯罪人的財產(chǎn)狀況的調(diào)查權(quán)，以及調(diào)查《預(yù)防腐敗法》以外的犯罪時，必須得到檢察官的授權(quán)；調(diào)查局只負責(zé)調(diào)查，起訴由檢察官負責(zé)。另外，CPIB的調(diào)查員只能以控方證人的身份出庭作證等。

調(diào)查局人員的任免權(quán)不由其內(nèi)部控制，如局長、特別調(diào)查員等重要職務(wù)由總統(tǒng)和總理任免，普通公務(wù)員的聘用、晉升等則由公共服務(wù)委員會決定。這些外部制約和監(jiān)督，使得調(diào)查局雖權(quán)重效高，但仍能秉公執(zhí)法，一如CPIB的局徽（一朵荷花正中穿出一把利劍），在“出淤泥而不染”的同時秉持“威嚴與公正”的利劍。