節(jié)水供水重大水利工程稽察突出問(wèn)題探析

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(陜西省地下水管理監(jiān)測(cè)局，陜西 西安 710003)

節(jié)水供水重大水利工程，堪稱“水利巨人”，是水利基礎(chǔ)設(shè)施體系的骨干和關(guān)鍵，在保障國(guó)家水安全中具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。2013至2017年期間，水利稽察對(duì)處于建設(shè)高峰期的節(jié)水供水重大水利工程基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，涉及76個(gè)項(xiàng)目，266個(gè)工程頻次，共發(fā)現(xiàn)各類(lèi)問(wèn)題1287個(gè)。通過(guò)稽察提高了各地對(duì)重大水利工程建設(shè)的重視程度，針對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，各地積極進(jìn)行整改，確保節(jié)水供水重大水利工程順利實(shí)施。本文對(duì)近五年稽察發(fā)現(xiàn)重大水利工程建設(shè)中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行梳理和匯總，并做出相關(guān)分析和研判。

1 重大水利工程建設(shè)存在的突出問(wèn)題

稽察發(fā)現(xiàn)，節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)中一些問(wèn)題比較突出，部分問(wèn)題屢查屢犯。

1.1 前期與設(shè)計(jì)方面

稽察的266個(gè)工程發(fā)現(xiàn)前期與設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題235個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的18.3%。其中勘測(cè)設(shè)計(jì)質(zhì)量和設(shè)計(jì)變更程序等方面問(wèn)題較為突出。

1)勘測(cè)設(shè)計(jì)深度不夠，存在設(shè)計(jì)缺陷。稽察發(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題160個(gè)，占該方面問(wèn)題的68.1%，主要表現(xiàn)為未進(jìn)行必要的勘測(cè)和設(shè)計(jì)論證、設(shè)計(jì)內(nèi)容和設(shè)計(jì)指標(biāo)缺失或不符合規(guī)范要求、未落實(shí)初步設(shè)計(jì)審查意見(jiàn)等。

2)設(shè)計(jì)變更較多，未履行設(shè)計(jì)變更程序。稽察發(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題43個(gè)，占該方面問(wèn)題的18.3%，主要是重大設(shè)計(jì)變更未履行報(bào)批手續(xù)。盡管《水利工程設(shè)計(jì)變更管理暫行辦法》對(duì)設(shè)計(jì)變更分類(lèi)管理作出了規(guī)定，但各地對(duì)重大設(shè)計(jì)變更的把握上存在差異，致使很多重大設(shè)計(jì)變更作為一般設(shè)計(jì)變更處理。

1.2 建設(shè)管理方面

稽察的266個(gè)工程發(fā)現(xiàn)建設(shè)管理方面的問(wèn)題184個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的14.3%。其中監(jiān)理單位履職不到位，以及未招標(biāo)或招標(biāo)工作不規(guī)范等方面問(wèn)題較為突出。

1)人員資質(zhì)和人數(shù)不滿足要求，監(jiān)理單位履職不到位?；彀l(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題83個(gè)，占該方面問(wèn)題的45.1%，主要表現(xiàn)為監(jiān)理單位現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)不健全；監(jiān)理文件編制不規(guī)范，內(nèi)容不全面，缺乏針對(duì)性；監(jiān)理人員資格不符合規(guī)定，未按合同約定派駐監(jiān)理人員，監(jiān)理工程師無(wú)證上崗；監(jiān)理指令不到位，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工程師處理問(wèn)題不及時(shí)；監(jiān)理填報(bào)、簽發(fā)、驗(yàn)收等資料造假。

2)未招標(biāo)或招標(biāo)工作不規(guī)范?；彀l(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題39個(gè)，占該方面問(wèn)題的21.2%，主要體現(xiàn)為項(xiàng)目劃整為零規(guī)避招標(biāo)、招標(biāo)標(biāo)段劃分過(guò)細(xì)、部分招標(biāo)項(xiàng)目超出初設(shè)批復(fù)范圍招標(biāo)，招標(biāo)程序形同虛設(shè)，招標(biāo)公告期限、評(píng)標(biāo)委員會(huì)人員組成不符合規(guī)定，未按要求進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)、未在國(guó)家指定的媒介上發(fā)布招標(biāo)公告、未向行政主管部門(mén)提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書(shū)面報(bào)告、違規(guī)干涉招投標(biāo)活動(dòng)、排斥潛在投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)報(bào)告內(nèi)容不全面。

1.3 計(jì)劃管理方面

稽察的266個(gè)工程發(fā)現(xiàn)計(jì)劃管理方面的問(wèn)題169個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的13.1%。其中建設(shè)進(jìn)度滯后和超概算、未按批復(fù)內(nèi)容實(shí)施等方面問(wèn)題較為突出。

1)建設(shè)進(jìn)度滯后。稽察發(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題84個(gè)，占該方面問(wèn)題的49.7%，主要表現(xiàn)為為移民征地等工作難度大，進(jìn)度慢，嚴(yán)重影響新開(kāi)工項(xiàng)目前兩年的建設(shè)進(jìn)度。

2)超概算或未按批復(fù)內(nèi)容實(shí)施?；彀l(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題29個(gè)，占該方面問(wèn)題的17.2%，主要表現(xiàn)為工程建設(shè)總投資和部分合同價(jià)格超概算，未經(jīng)審批擅自實(shí)施概算外項(xiàng)目，批復(fù)的實(shí)施方案內(nèi)容未實(shí)施，超概算支出建設(shè)管理費(fèi)。

1.4 資金使用與管理方面

稽察的266個(gè)工程發(fā)現(xiàn)資金使用與管理方面的問(wèn)題270個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的21.0%。其中建設(shè)資金核算不規(guī)范、資金到位和違規(guī)使用建設(shè)資金等方面問(wèn)題較為突出。

1)建設(shè)資金核算不規(guī)范。稽察發(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題95個(gè)，占該方面問(wèn)題的35.2%，主要表現(xiàn)為工程價(jià)款列支科目錯(cuò)誤，未提供預(yù)付工程款保函的情況下違規(guī)預(yù)付工程款、預(yù)付款支付超出合同約定比例、未按合同約定扣回預(yù)付工程款，工程價(jià)款結(jié)算不及時(shí)，未按實(shí)際完成工程量核算工程成本，超合同約定或未按合同規(guī)定扣留質(zhì)保金。

2)資金到位?；彀l(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題94個(gè)，占該方面問(wèn)題的34.8%，主要表現(xiàn)為地方建設(shè)資金未足額到位和未及時(shí)足額撥付中央資金。

3)違規(guī)使用建設(shè)資金?；彀l(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題32個(gè)，占該方面問(wèn)題的11.9%，主要表現(xiàn)為超范圍使用中央資金，支付批復(fù)建設(shè)內(nèi)容外項(xiàng)目工程款；挪用工程建設(shè)資金；建管費(fèi)使用不合規(guī)，列支本單位相關(guān)人員津補(bǔ)貼；部分項(xiàng)目尚未實(shí)施即支付施工單位工程價(jià)款。

1.5 工程質(zhì)量與安全方面

稽察的266個(gè)工程發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量與安全方面的問(wèn)題309個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的24.0%。其中項(xiàng)目劃分、檢驗(yàn)評(píng)定、驗(yàn)收等工作不規(guī)范，以及未按設(shè)計(jì)規(guī)范施工，存在質(zhì)量缺陷等方面問(wèn)題較為突出。

1)項(xiàng)目劃分、檢驗(yàn)評(píng)定、驗(yàn)收等工作不規(guī)范?；彀l(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題140個(gè)，占該方面問(wèn)題的45.3%，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目劃分不規(guī)范，未劃分主要單位工程，未明確重要隱蔽和關(guān)鍵部位單元工程；部分原材料及中間產(chǎn)品未進(jìn)行檢測(cè)，監(jiān)理單位未開(kāi)展平行檢測(cè)；在未組織已完分部工程驗(yàn)收的情況下進(jìn)行后續(xù)工程施工，驗(yàn)收工作滯后；質(zhì)量等級(jí)評(píng)定程序不規(guī)范、自評(píng)結(jié)果與實(shí)際不符、評(píng)定資料不齊全。

2)未按設(shè)計(jì)規(guī)范施工，存在質(zhì)量缺陷。稽察發(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題138個(gè)，占該方面問(wèn)題的44.7%，主要表現(xiàn)為未按批復(fù)的初步設(shè)計(jì)(或?qū)嵤┓桨?施工，施工質(zhì)量不符合設(shè)計(jì)和規(guī)范要求，工程存在質(zhì)量問(wèn)題或安全隱患。

2 存在突出問(wèn)題的原因分析

2.1 前期與設(shè)計(jì)方面

勘測(cè)設(shè)計(jì)深度不夠，存在設(shè)計(jì)缺陷，主要原因是前期勘測(cè)設(shè)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)不能滿足大規(guī)模水利工程建設(shè)任務(wù)要求，設(shè)計(jì)人員超負(fù)荷工作，部分項(xiàng)目存在借用設(shè)計(jì)資質(zhì)承攬業(yè)務(wù)，將設(shè)計(jì)任務(wù)轉(zhuǎn)包給不符合資質(zhì)要求的設(shè)計(jì)單位或不滿足資格條件的設(shè)計(jì)人員等情況。設(shè)計(jì)變更較多，未履行設(shè)計(jì)變更程序，主要原因是建設(shè)任務(wù)重，時(shí)間緊，前期勘測(cè)設(shè)計(jì)不充分，履行重大設(shè)計(jì)變更程序需要較長(zhǎng)時(shí)間，影響工程建設(shè)進(jìn)度。

2.2 建設(shè)管理方面

人員資質(zhì)和人數(shù)不滿足要求，監(jiān)理單位履職不到位，主要原因是項(xiàng)目法人對(duì)監(jiān)理單位的缺乏有效監(jiān)督，未嚴(yán)格按合同要求約束監(jiān)理單位，其次是施工監(jiān)理費(fèi)用偏低，監(jiān)理單位為滿足企業(yè)利益訴求，投入的人員設(shè)備滿足不了監(jiān)理工作需要。另外，絕大多數(shù)問(wèn)題的出現(xiàn)都與責(zé)任意識(shí)淡薄、工作考核不細(xì)、責(zé)任制不落實(shí)有關(guān)。未招標(biāo)或招標(biāo)工作不規(guī)范，主要原因是項(xiàng)目法人對(duì)招標(biāo)工作的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，不能?chē)?yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行招標(biāo)，水行政主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程監(jiān)管不力。其次是招標(biāo)程序復(fù)雜、時(shí)間跨度較長(zhǎng)，影響工程建設(shè)進(jìn)度。

2.3 計(jì)劃管理方面

建設(shè)進(jìn)度滯后，主要原因是移民拆遷工作難度大、推進(jìn)較慢，其次是中央投資計(jì)劃下達(dá)、分解下達(dá)至項(xiàng)目時(shí)間較晚，完成年度投資計(jì)劃有效時(shí)間短。超概算，主要原因是建設(shè)管理費(fèi)、土地征用及遷移補(bǔ)償費(fèi)等概算標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足實(shí)際工程建設(shè)需要。未按批復(fù)內(nèi)容實(shí)施，主要原因是設(shè)計(jì)變更較多，地方配套資金不到位。

2.4 資金使用與管理方面

建設(shè)資金核算不規(guī)范，主要原因是項(xiàng)目法人對(duì)建設(shè)資金核算管理工作不夠重視，財(cái)務(wù)管理人員普遍缺乏基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理相關(guān)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。建設(shè)資金到位率低，主要原因是地方財(cái)政緊張，配套困難。違規(guī)使用建設(shè)資金，主要原因是項(xiàng)目法人法規(guī)意識(shí)淡薄，各級(jí)水行政主管部門(mén)監(jiān)管不到位。

2.5 工程質(zhì)量與安全方面

項(xiàng)目劃分、檢驗(yàn)評(píng)定和驗(yàn)收等工作不規(guī)范，主要原因是各參建單位對(duì)項(xiàng)目劃分、檢驗(yàn)評(píng)定和驗(yàn)收等工作的重要性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，主管部門(mén)未有效履行監(jiān)管職責(zé)，相關(guān)管理人員配備不到位，相關(guān)從業(yè)人員綜合素質(zhì)較差。未按設(shè)計(jì)規(guī)范施工，存在質(zhì)量缺陷，主要原因是施工人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，甚至不少人員是未經(jīng)系統(tǒng)培訓(xùn)的農(nóng)民工，施工單位未嚴(yán)格實(shí)行“三檢制”，對(duì)每道工序的檢查驗(yàn)收不到位，對(duì)存在的質(zhì)量問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)處理，甚至存在偷工減料現(xiàn)象。

3 對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)設(shè)計(jì)質(zhì)量控制，嚴(yán)格設(shè)計(jì)審批工作

切實(shí)加強(qiáng)工程前期與設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管，嚴(yán)把項(xiàng)目前期及重大設(shè)計(jì)變更審查審批關(guān)，確保勘察設(shè)計(jì)工作質(zhì)量，尤其是重要功能建筑物以及關(guān)鍵部位的勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量。各地水行政主管部門(mén)應(yīng)充分考慮工程前期與設(shè)計(jì)工作時(shí)間和質(zhì)量的關(guān)系，督促有關(guān)單位或部門(mén)切實(shí)提前謀劃項(xiàng)目，合理布置勘測(cè)設(shè)計(jì)工作，慎重下放審批權(quán)力，嚴(yán)把審批關(guān)，確保設(shè)計(jì)質(zhì)量。

3.2 強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，切實(shí)落實(shí)責(zé)任制

各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)水利工程項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管力度，督促項(xiàng)目法人全面落實(shí)責(zé)任制，規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)及合同管理工作；督促監(jiān)理單位切實(shí)履行職責(zé)，規(guī)范監(jiān)理工作，全面落實(shí)相關(guān)建管制度要求，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，規(guī)范管理，細(xì)化量化工作考核，嚴(yán)格責(zé)任追究，特別是要堅(jiān)決杜絕無(wú)證上崗。

3.3 針對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目特點(diǎn)，創(chuàng)新水利建管模式

根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和地域差異性，在合理的范圍內(nèi)優(yōu)化建設(shè)管理程序，創(chuàng)新監(jiān)管模式，如適度放寬行業(yè)限制，盡快解決基層勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理技術(shù)力量不足的問(wèn)題，對(duì)鐵路、交通、住建等相近行業(yè)，適時(shí)適度放寬行業(yè)限制，或按工程類(lèi)別如橋梁、道路、房屋、大壩、堤防、水閘等分步分類(lèi)放開(kāi)。

3.4 統(tǒng)籌兼顧，合理安排建設(shè)任務(wù)

抓住施工關(guān)鍵期，在確保質(zhì)量安全的前提下，加快實(shí)施進(jìn)度，按期完成建設(shè)任務(wù)。充分考慮水利建設(shè)的區(qū)域地域特征，結(jié)合當(dāng)?shù)爻袚?dān)能力，科學(xué)合理安排水利建設(shè)任務(wù)，科學(xué)制定年度實(shí)施計(jì)劃，做到各年度投資比例、形象進(jìn)度等有序銜接。及早啟動(dòng)項(xiàng)目論證和前期工作，避免因前期工作不充分、項(xiàng)目倉(cāng)促上馬而影響可研和初設(shè)質(zhì)量，進(jìn)而引發(fā)工程進(jìn)度滯后等一系列問(wèn)題。

3.5 創(chuàng)新稽察監(jiān)督理念和方式，提高事中事后監(jiān)管效能

在工作督察、項(xiàng)目稽察的基礎(chǔ)上，積極探索區(qū)域稽察、綜合稽察和聯(lián)合稽察；構(gòu)建稽察指標(biāo)體系，根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)型，細(xì)化稽察主要內(nèi)容，形成稽察工作清單，明確稽察人員開(kāi)展工作的范圍并逐條落實(shí)完成。研究建設(shè)全國(guó)水利建設(shè)與管理實(shí)時(shí)(動(dòng)態(tài))監(jiān)控體系，充分利用現(xiàn)代化高科技手段，全面系統(tǒng)掌握全國(guó)水利建設(shè)與管理狀況；進(jìn)一步加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)的溝通聯(lián)系，強(qiáng)化督促整改力度，加大工程建設(shè)資金使用監(jiān)督管理和違規(guī)查處力度，確保建設(shè)資金安全；進(jìn)一步強(qiáng)化參建各方的質(zhì)量責(zé)任意識(shí)，健全質(zhì)量管理體系，嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量的全過(guò)程控制，保障施工質(zhì)量。

3.6 切實(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)力度，推進(jìn)水利人才隊(duì)伍建設(shè)

根據(jù)水利工程管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和技術(shù)工人崗位的需要，加大對(duì)項(xiàng)目管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和技術(shù)工人的培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，打造一支經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)過(guò)硬的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、質(zhì)量檢測(cè)隊(duì)伍，有效解決前期設(shè)計(jì)深度不夠、施工質(zhì)量缺陷以及監(jiān)理工作不規(guī)范等由于技術(shù)原因而產(chǎn)生的問(wèn)題，特別是要督促施工單位加強(qiáng)施工人員崗前培訓(xùn)。創(chuàng)新培訓(xùn)模式，針對(duì)水利建設(shè)法律、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等開(kāi)展宣貫和繼續(xù)教育，不斷更新知識(shí)，著力提高水利工程建設(shè)管理能力。