陜西省實行最嚴格水資源管理制度的幾點思考

劉小學

(陜西省地下水管理監(jiān)測局，陜西 西安 710003)

2011年中央一號文件，立足國情水情變化，從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，科學界定了新形勢下水資源的重要作用和水利的戰(zhàn)略地位，首次提出水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基，第一次鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。這些重要論斷都表明加快水利改革發(fā)展的春天已經(jīng)到來，伴隨著2014年國家最嚴格水資源管理制度的施行，水資源管理工作面臨著更高的要求。面對新的機遇和挑戰(zhàn)，我們廣大水資源管理保護工作者只有靜下心來，正視過去，謀劃未來，才能正確作為。

1 地下水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

陜西省屬水資源嚴重缺乏的省份之一。全省水資源總量為423.37億 m3，全省人均水資源量只有1 138 m3，為全國平均水平的1/2和世界平均水平的1/8，全省年供水缺口超過20億 m3，關(guān)中地區(qū)和陜北能源化工基地水資源承載力接近極限，水資源短缺已經(jīng)成為制約全省經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。

全省淺層地下水資源量為130.76億 m3，其中平原區(qū)52.54億 m3，山丘區(qū)87.94億 m3。按流域分：黃河流域70.74億 m3，長江流域62.71億 m3。按三大自然地理區(qū)域分：陜北黃土高原22.05億 m3，關(guān)中平原45.96億 m3，陜南秦巴山區(qū)65.45億 m3。全省地下水資源可開采量40.36億 m3，年開采地下水達30多億 m3，全省地下水開發(fā)利用率達75%左右，地下水年開采量占到全省年供水總量的40%以上。目前，陜西省現(xiàn)有機井72.86萬眼，其中配套機井14.61萬眼，主要分布在關(guān)中和陜北，兩地機井數(shù)量占到全省機井總數(shù)的86.72%。開采類型主要以開采淺層地下水為主，深層承壓水和微咸水的開發(fā)利用也占到一定的比例。關(guān)中地區(qū)由于城市化、工業(yè)化進程較快，深層承壓水開采量較大，陜北地區(qū)也有少量開采，渭北地區(qū)由于缺水十分嚴重，開發(fā)了部分微咸水。

2 地下水資源開發(fā)利用存在問題

多年來，陜西省地下水資源的開發(fā)利用有效地促進了全省國民經(jīng)濟的發(fā)展，為社會進步和人民生活水平的提高做出了巨大的貢獻。但是，由于長期大量開采、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃及監(jiān)督管理滯后等原因，在地下水開發(fā)利用方面存在著一定問題。

2.1 地下水過量開采

隨著城市化和西部強省建設(shè)步伐的進一步加快，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、能源集中開采區(qū)、重要工業(yè)開發(fā)區(qū)等區(qū)域，地下水亂開濫采現(xiàn)象日益嚴重，區(qū)域性地下水超采現(xiàn)象嚴重。由于超量開采地下水，導致區(qū)域地下水水位急劇下降，形成了大面積的地下水下降區(qū)，造成局部地區(qū)淺層含水層疏干，出現(xiàn)機井出水量減少、農(nóng)用井吊泵等現(xiàn)象。

2.2 水環(huán)境問題突顯

長期過量開采地下水致使地下水及其賦存介質(zhì)間固有的生成—賦存—運動之間的平衡關(guān)系遭到了破壞，對原有的水環(huán)境產(chǎn)生了影響，導致關(guān)中一些地區(qū)出現(xiàn)了地面沉降、地面塌陷以及地裂縫等問題。經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查，在陜北的一些地區(qū)，由于不合理的大量開采淺層地下水，造成局部區(qū)域湖泊海子的萎縮或干枯。

2.3 地下水污染嚴重

隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對水資源需求量迅速增長，工業(yè)廢水和生活污水排放量逐年增加，一些工礦企業(yè)任意排放廢水，造成地下水污染。渭河、灃河、皂河局部地段已檢出有毒指標，不同程度地滲入到淺層地下水中，使淺層地下水受到污染。在陜北的部分油氣開采區(qū)，由于廢棄的油氣探孔及生產(chǎn)井未按規(guī)定封填，不合格的油田供水井溝通了地下淺水層與深層高礦化水體，導致了淺層地下水水質(zhì)惡化。

2.4 地下水管理保護基礎(chǔ)工作薄弱

地下水管理和保護是一項系統(tǒng)工程，需要政府各部門的共同參與。由于體制機制等原因，目前陜西省在水資源管理上基本還是多龍管水，不能形成齊抓共管的局面。另外，地下水管理保護的基礎(chǔ)工作仍相對薄弱，比如對一些特殊區(qū)域賦存的地下水資源量還沒有開展系統(tǒng)的評價，這些特殊類型水資源的開發(fā)利用缺乏科學依據(jù)。在地下水資源管理上，對地下水資源的計量統(tǒng)計還沒有較為可靠的途徑和方法，這些都給地下水資源的開發(fā)利用和保護帶來一定的困難。

3 落實最嚴格水資源管理制度幾點思考

實行最嚴格的水資源管理制度，其核心是確立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。伴隨著最嚴格水資源管理制度的實施，水資源管理已經(jīng)納入各級政府綜合考核體系，讓“三條紅線”硬起來，真正把最嚴格水資源管理制度落到實處。結(jié)合省情水情，就貫徹落實好文件精神提出幾點思考。

3.1 開展特殊類型區(qū)地下水資源普查，為合理開發(fā)利用地下水提供依據(jù)

陜西省在淺層水調(diào)查評價方面取得了較為豐碩的成果，但對省內(nèi)賦存的巖溶水、深層承壓水、地熱水、泉水等特殊類型水卻沒有進行專門的調(diào)查研究，而這些特殊類型水目前在局部區(qū)域的開發(fā)利用程度相當高，甚至成為當?shù)厝司由?、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要水源，因此開展以上特殊類型水資源量的調(diào)查評價顯得尤為現(xiàn)實和迫切。開展渭北巖溶水和府谷巖溶水水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查，查明巖溶區(qū)不同巖溶水系統(tǒng)的空間分布，探明巖溶水的資源量和可開采量，分析巖溶水資源開發(fā)利用潛力，制定巖溶水開發(fā)利用方案，為陜西省重點區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源可持續(xù)利用提供有力的保障。

3.2 因地制宜，科學合理制定管理保護規(guī)劃

根據(jù)全省地下水資源條件，結(jié)合地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀，因地制宜，科學合理制定地下水管理保護規(guī)劃。各級水行政主管部門在編制地下水開發(fā)利用規(guī)劃時應根據(jù)當?shù)氐叵滤Y源調(diào)查評價成果、水資源承載力和經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，遵守以水定需、量水而行的原則開展規(guī)劃工作。規(guī)劃編制內(nèi)容應當按照當前最嚴格水資源管理制度的要求，綜合考慮地下水利用總體布局和調(diào)配方案，提出地下水資源保護和水環(huán)境改善修復的工程措施和非工程措施，把水環(huán)境治理和修復放到重要位置加以考慮。凸顯地下水資源開采總量控制指標、地下水水位控制指標，用水量、水位雙控把地下水最嚴格管理落到實處。

3.3 壓采限采，抓好地下超采區(qū)治理和保護工作

在水資源開發(fā)利用上，一定要優(yōu)先利用地表水和其他水源，堅持地表水、地下水統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一調(diào)配，盡可能的減少對地下水的開采利用。持續(xù)推進《陜西省地下水超采區(qū)治理方案》的實施，西安、寶雞、咸陽、渭南、榆林等市應加強組織領(lǐng)導，加大投入力度，加大措施，多措并舉，保證年度壓采任務和壓采目標全面完成。同時，應積極加大對地下水的涵養(yǎng)，拓寬地下水補給途徑，建設(shè)“海綿城市”，提高城市降水入滲有效補給，實現(xiàn)地下水采補平衡。

3.4 建立完善的管理指標體系，為落實最嚴格水資源管理提供技術(shù)支撐

實行最嚴格水資源管理制度，其核心是確立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。為了組織全省最嚴格水資源管理制度的實施，陜西省水利廳制定了《陜西省實行最嚴格水資源管理制度工作方案》，該《方案》提出了最嚴格水資源管理的總體要求和主要目標，明確了工作任務和保障措施。明確指出為了有效實行“三條紅線”管理，主要任務是建立“三個體系”：1)建立統(tǒng)計與監(jiān)測監(jiān)控相結(jié)合的“三條紅線”控制指標體系；2)建立最嚴格水資源管理支撐體系；3)建立水資源管理責任和考核制度體系。按照《方案》的要求，全省自2014年正式實施全省最嚴格水資源考核制度以來，已經(jīng)基本建立了較為完整的適應當前最嚴格水資源管理的三大體系，但隨著今后水資源管理工作的不斷推進和深入，這些體系和指標還應得到進一步的完善和補充。

3.5 全面落實《地下水條例》，為嚴格水資源管理提供法律保障

新修訂的《中華人民共和國水法》是水資源管理的根本大法，但用于地下水資源管理與保護方面，有一定的局限性。為研究新形勢下加強地下水管理的體制、機制和政策措施，解決在地下水資源管理、取水工程建設(shè)管理等方面存在的突出問題，規(guī)范地下水開發(fā)利用行為，研究制定符合陜西省實際的地下水法律法規(guī)，結(jié)合地下水管理與保護特點，2015年陜西省出臺頒布了《地下水條例》?！稐l例》共分七章六十一條，分別從地下水規(guī)劃、開發(fā)利用、保護、監(jiān)測與監(jiān)督管理、法律責任等方面做出了明確規(guī)定，成為今后一段時期約束和指導我省地下水資源開發(fā)利用和管理保護的法律法規(guī)。因此，當前應以《條例》頒布為契機，大力加強宣貫工作，加大實施力度，真正使《條例》的各項規(guī)定落到實處，確保全省地下水資源的可持續(xù)利用，促進水環(huán)境保護。

3.6 加強自身能力建設(shè)，強化隊伍建設(shè)

為適應水利改革發(fā)展新要求，推進水資源管理各項工作，應全面提升全省水資源干部職工專業(yè)素質(zhì)和工作水平，切實加強隊伍建設(shè)，努力造就一支能吃苦、懂專業(yè)、肯奉獻的工作隊伍，確保水資源環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，為全省實現(xiàn)追趕超越作出新貢獻。

[1]中華人民共和國國務院.關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見.國發(fā)[2012]3號.

[2]中華人民共和國國務院辦公廳.關(guān)于印發(fā)實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知. 國辦發(fā)[2013]2號.

[3]中華人民共和國水利部.關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案.水資源[2014]61號.

[4]陜西省人民政府辦公廳.陜西省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法.陜政辦發(fā)[2013]77號.

[5]陜西省人民政府.關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見.陜政發(fā)[2013]23號.

[6]陜西省水利廳.陜西省實行最嚴格水資源管理制度考核細則.2013.

[7]中華人民共和國水利部.中國水資源公報.2000-2015.

[8]陜西省水利廳.陜西省水資源公報.2000-2015.

[9]陜西省地下水管理監(jiān)測局.陜西省地下水資源評價.2012.

[10]陜西省水利廳.陜西省地下水超采區(qū)劃定與保護方案.2016.

[11]陜西省地下水條例.2015.