杭州“五水共治”負(fù)責(zé)任創(chuàng)新實(shí)踐研究

叢杭青, 顧 萍, 沈 琪

(1. 浙江大學(xué) 人文學(xué)院, 浙江 杭州 310028;2. 浙江外國(guó)語學(xué)院 理工學(xué)院, 浙江 杭州 310012)

“五水共治”顧名思義是將五種水問題共同治理,這項(xiàng)工程具體包括:治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。“五水共治”的路線圖形象地將這項(xiàng)工程比做人的拳頭:大拇指是治污水,其他四個(gè)手指分別代表防洪水、排澇水、保供水和抓節(jié)水[1]。 “治污先行”是“五水共治”工程的戰(zhàn)略思想,以污水治理為突破口來帶動(dòng)其他四種水問題的共同治理。

一、 杭州“五水共治”工程的來龍去脈

1.工程的實(shí)施背景

杭州位于中國(guó)東南沿海,杭州灣西端,錢塘江下游,京杭大運(yùn)河南端,海、江、河、湖、溪共存。全年雨量充沛,同時(shí)易受臺(tái)風(fēng)影響,暴雨頻降。隨著城鎮(zhèn)化加快,杭州的水環(huán)境問題日益凸顯。首先,河流被嚴(yán)重污染。杭州的母親河----運(yùn)河水質(zhì)惡化明顯,運(yùn)河邊涉及未截污納管區(qū)域內(nèi)的人口達(dá)150萬,沿岸有近50%的工業(yè)點(diǎn)源沒有納管[2],居民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)禽畜養(yǎng)殖業(yè)等大量污水未經(jīng)處理進(jìn)入運(yùn)河,造成運(yùn)河水質(zhì)急劇下降。2010年前后“錢塘江水污染事件”也引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。錢塘江多次發(fā)生大面積漂浮物長(zhǎng)久聚集和大量動(dòng)物尸體拋棄錢塘江河道內(nèi)的事件,漂浮物腐爛變質(zhì)嚴(yán)重影響江面整潔和威脅水質(zhì)安全。此外,大量污水排放加之淤泥和斷頭河的存在,造成了大面積的“黑河、臭河、垃圾河”。其二,居民飲用水安全令人堪憂。2013年“杭州自來水異味事件”引發(fā)社會(huì)關(guān)注,經(jīng)調(diào)查,杭州市的自來水存在溶解氧不足、石油污染和大腸桿菌超標(biāo)等現(xiàn)象。隨即查出了重大環(huán)境污染案----草甘膦農(nóng)藥兩大巨頭非法傾倒數(shù)萬噸廢液,嚴(yán)重威脅杭州市民飲用水安全。其三,易受洪水影響,排澇不暢。杭州主城區(qū)位于山坡與平原過渡地帶,易受小流域山洪影響,山洪來得快,排得慢。城內(nèi)雨水管網(wǎng)收集、排泄能力不足,地下排水管道薄弱,水閘泵站建設(shè)滯后,造成暴雨天城市大量積水無法排出而引起內(nèi)澇。2013年的臺(tái)風(fēng)“菲特”造成杭州市內(nèi)交通癱瘓,居民家中進(jìn)水嚴(yán)重,媒體將其戲稱為“暴雨看?！?。其四,可利用水資源緊缺。2013年杭州的水資源總量(地表水和地下水)僅為141.15億立方米,僅能基本滿足生產(chǎn)及生活用水要求,而且,杭州消耗水的53.4%無法回收利用[3]。因此,污水、洪水、澇水、節(jié)水、供水問題日益成為制約杭州可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

2. “三步走”戰(zhàn)略

2013年浙江省委十三屆四中全會(huì)作出了“五水共治”的重大決策,隨后制定了“五水共治”工程實(shí)施的時(shí)間表,即從2014年至2016年,三年之內(nèi)要解決突出問題,使水環(huán)境治理明顯見效;從2014年至2018年,五年之內(nèi)要基本解決水環(huán)境問題,實(shí)現(xiàn)全面改觀;從2014年至2020年,七年之內(nèi)要做到水環(huán)境基本不出問題,實(shí)現(xiàn)質(zhì)變[4]。

截至2017年,杭州治水取得了顯著成績(jī)。已經(jīng)累計(jì)完成71條共460公里垃圾河、277條共802公里黑臭河整治,消滅“黑河、臭河、垃圾河”累計(jì)達(dá)5 100多公里。通過“上蓄、中疏、下排”的聯(lián)動(dòng)治理,雨天城市內(nèi)澇問題基本解決。另外,飲用水的安全也得到了進(jìn)一步的保障,居民的滿意度明顯增強(qiáng)。2016年10月底抽樣調(diào)查顯示,居民對(duì)治水滿意度由2015年的74.64%上升為86.5%[5]。 “五水共治”促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。多地設(shè)立工業(yè)園區(qū),對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類集中式管理,促使企業(yè)的生產(chǎn)和管理模式向更高效更環(huán)保方向轉(zhuǎn)型。

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì),2014年以來,“五水共治”所帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)對(duì)杭州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率僅次于房地產(chǎn)業(yè)。2016年“泛亞和太平洋地區(qū)農(nóng)村供水可持續(xù)發(fā)展”會(huì)議在曼谷舉行,浙江省就水環(huán)境治理問題作了專題報(bào)告,并引發(fā)了會(huì)議熱議。

二、 社會(huì)需求推動(dòng)工程創(chuàng)新

1.基于“五水共治”的工程技術(shù)創(chuàng)新

工程技術(shù)創(chuàng)新與社會(huì)需求相互促進(jìn)。社會(huì)需求會(huì)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展,與此同時(shí),創(chuàng)新技術(shù)不僅滿足而且會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)需求。

其一,改造升級(jí)應(yīng)用膜技術(shù)。工程采用浸沒式超濾膜生產(chǎn)工藝對(duì)自來水廠進(jìn)行改造,超濾膜技術(shù)具有選擇性分離功能,其孔徑一般為微米級(jí),這種技術(shù)克服了蒸餾水中含有細(xì)菌尸體的缺點(diǎn),既可除去水中病菌、病毒、熱源、膠體等有害物質(zhì),又可透析對(duì)人體有益的無機(jī)鹽。

其二,養(yǎng)殖污水處理技術(shù)創(chuàng)新----生物菌劑凈水的生態(tài)操控系統(tǒng)。這種技術(shù)是將種植業(yè)中使用的物質(zhì)元素投入養(yǎng)殖業(yè)中,生成一種新的生物菌,從而使養(yǎng)殖廢水中的氮磷素被消耗,養(yǎng)殖水體得到凈化處理,養(yǎng)殖企業(yè)就可以做到零污染排放,同時(shí)可以循環(huán)高效利用凈化后廢水。作為2017年全市首條生態(tài)示范河道,丁橋新城二號(hào)港采用了多種治理新工藝、新技術(shù)?！岸嘞辔V+曝氣裝置+水下森林+生物操控+生態(tài)浮島”的生態(tài)深度治理技術(shù),相當(dāng)于“人體血透儀”,能迅速處理含污量高的水,過濾雜質(zhì)。

其三,污泥熱干化技術(shù)。對(duì)造紙污泥進(jìn)行全面的無害化、減量化處置和資源化利用,對(duì)市政污泥進(jìn)行脫水干化處理。造紙業(yè)是重型污染企業(yè),企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣是大氣污染、水污染和固體廢棄物污染的主要來源。通過污泥熱干化技術(shù)對(duì)造紙業(yè)污泥廢物進(jìn)行處理,促使企業(yè)生產(chǎn)模式由粗放型向節(jié)能環(huán)保的集約式轉(zhuǎn)變。與此同時(shí),智能科技手段也助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),刷卡排污電子系統(tǒng)已在企業(yè)中投入運(yùn)用,企業(yè)根據(jù)污水水量和濃度雙重標(biāo)準(zhǔn)來階梯式繳納排污費(fèi),實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)排污管理的科學(xué)化和合理化。

2.地下綜合管廊的工程創(chuàng)新

“五水共治”工程項(xiàng)目涉及社會(huì)生產(chǎn)生活的眾多領(lǐng)域,包括電力、運(yùn)輸、水力、通信、城建等。同時(shí)治理意味著各個(gè)領(lǐng)域需要聯(lián)合行動(dòng),開展綜合治理工程,地下綜合管廊工程就是其中重要的一項(xiàng)。2017年3月“全國(guó)地下綜合管廊和黑臭水體整治工作推進(jìn)會(huì)”在杭州召開,會(huì)議研討了各類市政管線集中敷設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),即將給排水管道、電信光纖、燃?xì)夤芫W(wǎng)、通訊電纜等各種線路納入綜合管廊,在公共隧道中集中布置和安控。地下綜合管廊工程避免了不同市政管線安置時(shí)對(duì)城市道路反復(fù)開挖的情況,同時(shí)也有效地保障了城市排澇系統(tǒng)的通暢、供水系統(tǒng)的高效和居民飲用水的安全。地下綜合管廊工程項(xiàng)目的大面積實(shí)施不僅構(gòu)建起了城市管線集中式管理的操作平臺(tái),而且更加有效地提升了“五水共治”工程對(duì)黑臭水體的綜合整治效果。

3.水系調(diào)度的生態(tài)工程

對(duì)五種水環(huán)境問題的治理離不開對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置。為盤活水資源存量,杭州市從技術(shù)層面建構(gòu)了水系調(diào)度工程方案,通過大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建模、水利實(shí)驗(yàn)?zāi)M、工程局部區(qū)域試點(diǎn)等方式開展跨區(qū)域引調(diào)水工程。水系調(diào)度工程本身是一項(xiàng)保證水平衡、滿足用水需求、制定供水策略的控制技術(shù)。杭州將不同區(qū)域和流域的水資源進(jìn)行生態(tài)引調(diào),聯(lián)動(dòng)外部江海和內(nèi)部河流,疏通水域和拓寬河道,運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行降雨換水,加快水體流動(dòng),加大對(duì)水源的補(bǔ)給,促進(jìn)了河網(wǎng)水動(dòng)力條件的提升。在調(diào)水工程的實(shí)施過程中重點(diǎn)整治了水域沿岸的水產(chǎn)和禽畜養(yǎng)殖業(yè),對(duì)河流流經(jīng)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的生活污水也進(jìn)行了全力治理,充分發(fā)揮了水系調(diào)度工程的生態(tài)效益。

為提高對(duì)水資源的調(diào)控能力,杭州實(shí)施了“千島湖引水工程”,即將千島湖的水引調(diào)到杭州城內(nèi),滿足杭州居民的飲水需求,這也是“五水共治”為實(shí)現(xiàn)防洪水和保供水而開展的重點(diǎn)工程項(xiàng)目。千島湖是長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的戰(zhàn)略備用水源,它是一級(jí)地表飲用水,從千島湖引水對(duì)于改善飲用水品質(zhì),確保杭州供水安全意義非凡。與此同時(shí),為了改善杭州的母親河----運(yùn)河的水質(zhì),讓運(yùn)河的水更加清澈,杭州致力于建設(shè)“活水工程”,即在運(yùn)河的南端引入錢塘江的活水,引入運(yùn)河后既可以通航,又可以讓運(yùn)河的水“活”起來。在此基礎(chǔ)上,杭州還實(shí)施區(qū)域多水源互通互濟(jì)和聯(lián)網(wǎng)聯(lián)調(diào)一系列水系調(diào)度工程,目的是使水資源存量徹底盤活,水資源利用潛力得到充分挖掘,從而為城市供水提供保障,以進(jìn)一步優(yōu)化水環(huán)境和改善水生態(tài)。

三、 以社會(huì)責(zé)任為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新

1.責(zé)、權(quán)、利明晰的“河長(zhǎng)制”

雖然“河長(zhǎng)制”的術(shù)語最早是由無錫市相關(guān)部門提出的,但在制度層面上,浙江是全國(guó)率先在省域推行“河長(zhǎng)制”,并逐步建立起了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系的省級(jí)地方政府,并制定了“一條河道、一名領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)班子、一套制度、一抓到底”的機(jī)制。2016年12月,“河長(zhǎng)制”被寫進(jìn)中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》中。2017年4月,《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》獲浙江省人大常委會(huì)通過,使它成為全國(guó)第一部為河長(zhǎng)制專項(xiàng)立法的地方性法規(guī),通過立法明確了河長(zhǎng)的責(zé)、權(quán)、利。

“河長(zhǎng)制”是“五水共治”的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度。這項(xiàng)制度創(chuàng)新地解決了“誰來負(fù)責(zé),怎么負(fù)責(zé)”的難題,建立了“市級(jí)牽頭、縣為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行、村居為基本依托”的責(zé)任體系,以及日常巡查制度、動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度、責(zé)任追究制度等河長(zhǎng)履職管理制度。每條河道的官方河長(zhǎng)均由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任,負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作,河長(zhǎng)身上肩負(fù)著對(duì)河湖治理的首要責(zé)任。通過對(duì)河湖水域岸線的生態(tài)環(huán)境的管理,整治不合理侵占和濫用,對(duì)居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污水排放執(zhí)行嚴(yán)格把控,從源頭防治河流污染。除了官方河長(zhǎng)制外,浙江省還招募了大量作為志愿者的民間河長(zhǎng)、巡河志愿者、農(nóng)民監(jiān)管員、河道保潔信息員、塘長(zhǎng)、灘長(zhǎng)。民間河長(zhǎng)與官方河長(zhǎng)分工協(xié)作,民間河長(zhǎng)負(fù)責(zé)巡河和監(jiān)督,官方河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施治理。

“河長(zhǎng)制”讓以前無人監(jiān)管、被肆意污染的河流有了專門的“管家”來重點(diǎn)治理和維護(hù)。將河流視為生命,尊重河流的價(jià)值主體地位,這是可持續(xù)發(fā)展理念的體現(xiàn)。目前杭州“河長(zhǎng)制”已落實(shí)到全市7條省級(jí)河道、7條市級(jí)河道、282條縣區(qū)級(jí)河道共1.5萬公里的河道[6]。浙江省公安機(jī)關(guān)還建立了與“河長(zhǎng)制”相配套的“河道警長(zhǎng)制”來進(jìn)一步保障“河長(zhǎng)制”的貫徹落實(shí)。

2.社會(huì)協(xié)同履責(zé)的“聯(lián)動(dòng)制”

“五水共治”工程強(qiáng)調(diào)對(duì)水環(huán)境問題必須聯(lián)動(dòng)治理,對(duì)于問題的源頭與過程同時(shí)治理?！拔逅仓巍惫こ桃源缶忠庾R(shí)和共同的責(zé)任為出發(fā)點(diǎn),實(shí)行跨區(qū)域聯(lián)合治水、協(xié)同治水,建立了聯(lián)動(dòng)一體化、聯(lián)防責(zé)任化、聯(lián)治高效化、聯(lián)商常態(tài)化的治水機(jī)制。構(gòu)建了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”的治水網(wǎng)絡(luò),中層以上干部領(lǐng)銜、普通干部職工表率、村雙委干部負(fù)責(zé)、黨員代表帶頭、戶主參與的聯(lián)動(dòng)方式,并形成了良好聯(lián)動(dòng)體系。通過跨市、跨縣、跨鄉(xiāng)聯(lián)防聯(lián)治,從而形成治水合力,協(xié)同作戰(zhàn)與共同履責(zé)。

與此同時(shí),聯(lián)動(dòng)制的踐行也離不開制度的保障。省、市政協(xié)聯(lián)合組成五個(gè)監(jiān)督小組實(shí)地深入調(diào)研了杭甬運(yùn)河、甌江、飛云江、衢江等跨區(qū)域河流,在此基礎(chǔ)上制定了《關(guān)于加強(qiáng)跨行政區(qū)域聯(lián)合治水的指導(dǎo)意見》,用以指導(dǎo)和監(jiān)管聯(lián)合治水行動(dòng),并在實(shí)踐中不斷完善聯(lián)合治水的體制機(jī)制和管理辦法。為加強(qiáng)區(qū)域間的配合與協(xié)作,制定并執(zhí)行嚴(yán)格的聯(lián)席會(huì)議制度,共同研討治水策略,協(xié)商解決治水問題。推行“一河(湖)一策”,即使是同一條河流,由于流經(jīng)的區(qū)域不同,因此治理方式要堅(jiān)持因地制宜的原則,不同地方既要?jiǎng)澐重?zé)任區(qū)域、分工明確,又要聯(lián)合行動(dòng)、同步治理。實(shí)行水環(huán)境聯(lián)合環(huán)境監(jiān)測(cè),并將監(jiān)測(cè)點(diǎn)設(shè)立在河流交界斷面上下游三公里處,實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)河流環(huán)境狀況。為了提高應(yīng)對(duì)河界突發(fā)事件的能力,浙江省定期開展跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)演練和聯(lián)合執(zhí)法。不同區(qū)域相互聯(lián)合、共同協(xié)作,從而推動(dòng)“五水共治”的長(zhǎng)效運(yùn)行,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

3.跟蹤督導(dǎo)的“考核制”

“五水共治”的社會(huì)治理離不開嚴(yán)格的考核督導(dǎo)制度。為了更好地推進(jìn)“五水共治”的項(xiàng)目建設(shè),促進(jìn)聯(lián)動(dòng)區(qū)域和部門的分工協(xié)作,省委、省政府建立了完善的“月通報(bào)、季督查、年考核”的工作體系和“督導(dǎo)組掛鉤市”的督導(dǎo)制度。組織動(dòng)員省、市、縣三級(jí)機(jī)關(guān)干部定點(diǎn)深入河道治理現(xiàn)場(chǎng),“一月一駐村、一月一通報(bào)”。督查組還定期對(duì)“五水共治”各項(xiàng)治理工程開展專項(xiàng)檢查,對(duì)企業(yè)整改和排污納管進(jìn)行明查暗訪,及時(shí)掌握各工程項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r,以便進(jìn)一步調(diào)整和布置相關(guān)的治理任務(wù)。

與此同時(shí),督導(dǎo)組與媒體建立合作關(guān)系,充分發(fā)揮媒體監(jiān)督報(bào)道及時(shí)有效的作用,加強(qiáng)跟蹤督辦和整改反饋,并將檢查情況納入年度考核。年底全省對(duì)“五水共治”開展全面考核工作,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、賞罰分明。浙江省設(shè)立“大禹鼎”為“五水共治”工作的最高獎(jiǎng),用以表彰治水成績(jī)優(yōu)異的地區(qū)。同時(shí),加強(qiáng)考核問責(zé),對(duì)工作滯后地區(qū)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談,考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的重要內(nèi)容和依據(jù)。

4.智能化的社會(huì)治理

智能產(chǎn)業(yè)助推“五水共治”。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)“五水共治”工程全方位地實(shí)時(shí)監(jiān)督和反饋,杭州推出了“五水共治”移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用系統(tǒng),讓每個(gè)人成為治理的行動(dòng)者。上至政府機(jī)關(guān)單位,下到學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)等各個(gè)基層群體,每個(gè)人可以通過“杭州河道水質(zhì)”和“河道督查”手機(jī)APP,隨時(shí)拍下水質(zhì)差、污染嚴(yán)重的河道,并上傳圖片和具體位置,相關(guān)的河長(zhǎng)會(huì)第一時(shí)間去治理。“零門檻”讓所有公眾都可以參與到治水監(jiān)督中,全省每條河道的信息都以電子地圖和影像地圖的形式呈現(xiàn)在手機(jī)應(yīng)用上,省控?cái)嗝娴乃|(zhì)類別標(biāo)識(shí)清晰,并隨著治理情況的改變而處于更新狀態(tài)。該應(yīng)用還有“排行榜”,上面排列著所有河道的投訴量、處理率、滿意度等。水質(zhì)全監(jiān)測(cè)、每月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)全公開。公眾投訴可以直接提交到負(fù)責(zé)的有關(guān)人員,由河長(zhǎng)領(lǐng)辦,督促相關(guān)責(zé)任部門處理。這一制度創(chuàng)新突破了“有治理,無監(jiān)督”的困境。將政府、媒體和群眾結(jié)合起來,形成了治水線上線下雙向互動(dòng)的模式,實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)督,共同治理。

浙江省還建立了河長(zhǎng)制信息化管理平臺(tái),形成了“五水共治”智能信息一體化的管理模式。它主要包括三個(gè)部分:河長(zhǎng)制管理系統(tǒng)、河長(zhǎng)APP和公眾平臺(tái)。通過此信息平臺(tái),公眾可隨時(shí)了解各河流整治的狀況,相關(guān)部門也可及時(shí)掌握各河長(zhǎng)的履職情況及治水重點(diǎn)項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

四、 以公眾參與為導(dǎo)向的觀念創(chuàng)新

1.長(zhǎng)效的負(fù)責(zé)任模式

長(zhǎng)效的可持續(xù)發(fā)展是“五水共治”的目標(biāo)。以往中國(guó)的環(huán)境治理工程在治理目標(biāo)中常常會(huì)提到“可持續(xù)發(fā)展”,但其責(zé)任模式是模糊的?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”概念基于一種“不對(duì)未來加以考慮的進(jìn)步理論”,即現(xiàn)在比過去好、未來比現(xiàn)在強(qiáng)的觀點(diǎn)[7]。然而在實(shí)際工程中,由于“未來”和“好”是模糊的概念,往往會(huì)只關(guān)注治理工程的實(shí)效性。就是說,只要治理完成以后,比治理前有明顯的改善,那么就算是一個(gè)成功的治理。這種治理是“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,它只關(guān)心造成環(huán)境惡化的直接原因,不關(guān)心整個(gè)生態(tài)中的“蝴蝶效應(yīng)”。實(shí)際上,許多環(huán)境問題需要源頭與后續(xù)聯(lián)動(dòng)治理,否則就會(huì)反復(fù)惡化。為了解決這種“可持續(xù)發(fā)展”概念的模糊性問題,“五水共治”明確提出治理的目標(biāo)是追求長(zhǎng)效的可持續(xù)發(fā)展。

“五水共治”對(duì)環(huán)境的負(fù)責(zé)任模式大幅延長(zhǎng)了負(fù)責(zé)任的期限,以及增加了負(fù)責(zé)任的效力。比起其他的創(chuàng)新項(xiàng)目,“五水共治”所擔(dān)負(fù)的責(zé)任模式包括了對(duì)近景的負(fù)責(zé),也包括了對(duì)遠(yuǎn)景的責(zé)任。近景目標(biāo)是要解決當(dāng)前迫切的環(huán)境問題,遠(yuǎn)景目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)在未來不出現(xiàn)污染、洪澇等問題,這是一個(gè)長(zhǎng)期的責(zé)任目標(biāo)。因此,責(zé)任期限和責(zé)任力度的升級(jí)是“五水共治”責(zé)任模式的特點(diǎn)。

“五水共治”工程長(zhǎng)效責(zé)任模式還具有動(dòng)態(tài)責(zé)任的特征。動(dòng)態(tài)責(zé)任在這里指的是對(duì)治理過程中出現(xiàn)的問題負(fù)責(zé)任。由于“五水共治”工程持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、治理要求高,必須在實(shí)施過程中關(guān)注隨工程推進(jìn)過程中新出現(xiàn)的問題。例如,“五水共治”開展以來,不斷有媒體與網(wǎng)友曝光治水過程存在的問題與不足。這就需要政府部門積極與公眾展開互動(dòng),了解民情民意,絕不敷衍塞責(zé),為“五水共治”的長(zhǎng)期推進(jìn)盡到責(zé)任。

2.準(zhǔn)集體行動(dòng)者協(xié)同治理

負(fù)責(zé)任創(chuàng)新要求最大化地將利益相關(guān)者納入到行動(dòng)者主體當(dāng)中。在“五水共治”工程中所有的利益相關(guān)者之間建立了超越伙伴關(guān)系的紐帶,形成了由政府、公眾、企業(yè)等多方共同組成的準(zhǔn)集體行動(dòng)者,相互合作,協(xié)同治理。

集體行動(dòng)者是一個(gè)獨(dú)立、能動(dòng)的實(shí)體,它像個(gè)人一樣,具備獨(dú)立的表征狀態(tài)、驅(qū)動(dòng)狀態(tài),且能夠基于標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)改變環(huán)境,讓驅(qū)動(dòng)狀態(tài)成為現(xiàn)實(shí)能力[8]。一個(gè)典型的集體行動(dòng)者能夠表征集體的目標(biāo),具備超越其成員的獨(dú)立渴望,并且能通過成員的協(xié)調(diào)行動(dòng)而具備實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)力。通常,現(xiàn)實(shí)中的小型集體更有可能成為集體行動(dòng)者,而大型集體因其構(gòu)成的復(fù)雜性,不能完全達(dá)成集體行動(dòng)者的條件,本文稱之為準(zhǔn)集體行動(dòng)者。

共同需求和聯(lián)合承諾是連接準(zhǔn)集體行動(dòng)者的紐帶?！拔逅仓巍彼蟮摹皩?shí)現(xiàn)質(zhì)變、不出問題”是一個(gè)長(zhǎng)期的要求。這就意味著僅僅依靠單一的治理主體是不能實(shí)現(xiàn)這一要求的。公眾、媒體、企業(yè)等利益相關(guān)者不能僅僅理解、支持治理,他們也需要參與到治理工程中來,才能夠保持環(huán)境的長(zhǎng)期穩(wěn)定。準(zhǔn)集體行動(dòng)者對(duì)于其共同目標(biāo)有著聯(lián)合承諾,齊心協(xié)力為集體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而執(zhí)行屬于自己的行動(dòng)部分。聯(lián)合承諾不僅僅是對(duì)集體目標(biāo)的承諾,同時(shí)也是對(duì)集體內(nèi)部成員的承諾----承諾相互協(xié)調(diào),彼此協(xié)力采取行動(dòng)。這使得各方必須關(guān)注他方的變化和需求,從而擔(dān)負(fù)起動(dòng)態(tài)責(zé)任?！拔逅仓巍敝懈鞣降倪\(yùn)作與協(xié)調(diào)并非完全依賴政府的調(diào)度與控制,而是依賴集體行動(dòng)者的內(nèi)部互動(dòng)模式。這是一種工程社會(huì)治理方式的創(chuàng)新。

3.黨政主導(dǎo)的社會(huì)治理

在推進(jìn)方法上,“五水共治”實(shí)現(xiàn)了從自上而下單向推進(jìn)向自上而下與自下而上的雙向推進(jìn)轉(zhuǎn)變,將黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、黨政同責(zé)與市場(chǎng)導(dǎo)向、企業(yè)履責(zé)、全民共治相結(jié)合。

黨政主導(dǎo)的集體行動(dòng)的決策權(quán)是一種公告—反饋式的集體決策。政府決策的優(yōu)勢(shì)在于政府是對(duì)治理全局掌握最清晰的一方,從企業(yè)數(shù)據(jù)、專家建議到公眾的投訴都與政府相關(guān)。政府是一個(gè)多方境況的結(jié)合點(diǎn),企業(yè)與公眾對(duì)于政府的決策或運(yùn)作有所不滿時(shí),他們可以向政府進(jìn)行反饋和溝通。作為決策主導(dǎo)方,政府也十分在意其他參與方的意見?！拔逅仓巍睂?shí)施的前兩年里,政府通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了多次大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)輿情分析,并針對(duì)公眾強(qiáng)烈不滿的強(qiáng)制捐款、治水補(bǔ)償、野蠻施工、形式主義問題進(jìn)行了調(diào)整。因此,本文將“五水共治”中的決策方式稱為“公示—反饋”式的集體決策。

行業(yè)與企業(yè)強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)。浙江省工商聯(lián)印發(fā)《“千企聯(lián)千村合力治污水”專項(xiàng)行動(dòng)方案》,讓企業(yè)與鄉(xiāng)村對(duì)接,積極發(fā)揮工商聯(lián)合會(huì)的組織優(yōu)勢(shì),倡議各個(gè)基層商會(huì)、異地商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的成員投身到“五水共治”工程中,身體力行地參與農(nóng)村污水治理,村企合力助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。省工商聯(lián)組織開展的村企合作項(xiàng)目包括:企業(yè)與鄉(xiāng)村點(diǎn)對(duì)點(diǎn)結(jié)對(duì)幫扶,企業(yè)為“五水共治”工程投資、捐款和項(xiàng)目認(rèn)建,通過“一企一村”“一企多村”或“多企一村”的形式,與低收入農(nóng)戶集中村簽訂結(jié)對(duì)協(xié)議,幫助行政村開展污水整治。

全民參與,共建共享。 為更好地組織全民參與治水,省政府出臺(tái)“五水共治”志愿服務(wù)指導(dǎo)意見, 使全社會(huì)不同職業(yè)身份的人群參與到水環(huán)境治理中。 各社會(huì)團(tuán)體積極響應(yīng)號(hào)召, 紛紛組建治水隊(duì)、護(hù)水隊(duì)、宣傳隊(duì)、市民監(jiān)督團(tuán)、義工服務(wù)隊(duì)開展各類志愿服務(wù), 小學(xué)生參與助力“五水共治”活動(dòng)----“紅領(lǐng)巾河小二上崗巡河”, 青年志愿者組成志愿清河小分隊(duì), 巡河道、撿垃圾、清淤泥。 黨員干部積極帶頭參與一線治水, 社區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村組織成立 “五水共治公益聯(lián)盟”, 聘請(qǐng)專業(yè)治水專家來指導(dǎo)全民科學(xué)治水, 社會(huì)公眾積極建言獻(xiàn)策, 群策群力協(xié)助解決治水難題。 與此同時(shí),市民自愿組成治水監(jiān)督團(tuán), 村民組織以村規(guī)民約,引領(lǐng)群眾自我管理、自我監(jiān)督; 各大網(wǎng)絡(luò)媒體特別制作“五水共治”專題講座、電視專題節(jié)目, 加大科學(xué)治水的宣傳; 河長(zhǎng)通過信息公眾平臺(tái)開展聯(lián)合辦公和治水論壇, 積極分享治水經(jīng)驗(yàn)并探討治水方案; 全社會(huì)積極建立健全“五水共治”捐助激勵(lì)機(jī)制, 企業(yè)和群眾自愿捐資治水,民間人士、民企組織、民營(yíng)資本齊力治水, 通過政、企、民聯(lián)動(dòng),發(fā)動(dòng)河長(zhǎng)、警長(zhǎng)、巡河志愿者、河道保潔信息員共同參與“五水共治”工程建設(shè), 形成了“五水共治”治理過程全民參與, 治水成果全民共享的良好局面。

“五水共治”的實(shí)踐豐富和發(fā)展了工程共同體的概念。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與成為“五水共治”工程共同體的基本架構(gòu),擺脫了“政府干,百姓看”的局面。社會(huì)參與改變了工程共同體的投資方、設(shè)計(jì)方、實(shí)施方、監(jiān)督方、受益方,使得基于經(jīng)濟(jì)利益的工程共同體升級(jí)為基于共同愿景的工程共同體。

五、 結(jié) 語

治理是改革開放后才進(jìn)入中國(guó)研究視野的公共管理和政治學(xué)概念,它涉及到政府、企業(yè)、社群、組織、公眾之間的依存關(guān)系的管控與改善。它不僅是一個(gè)內(nèi)涵廣泛的概念,而更多的是一種社會(huì)實(shí)踐。作為一種社會(huì)實(shí)踐,中國(guó)社會(huì)的治理實(shí)踐仍然在探索之中。

“五水共治”首先是一個(gè)工程實(shí)踐項(xiàng)目,其目的是解決水問題帶來的可持續(xù)發(fā)展問題,但與以往工程最大的區(qū)別在于,它第一次將一個(gè)復(fù)雜的、綜合的工程項(xiàng)目作為一個(gè)社會(huì)治理項(xiàng)目?！拔逅仓巍钡闹苯又卫砟繕?biāo)是水問題?！皢栴}在水里,源頭在岸上,根子在產(chǎn)業(yè)?！蓖ㄟ^對(duì)水問題的治理,治理了發(fā)展方式與生活方式,從而治理政府、企業(yè)、公眾與環(huán)境之間的關(guān)系,這其中包括了以政府為主導(dǎo)對(duì)企業(yè)和公眾的治理,也包括政府、企業(yè)和公眾的自我治理。

在實(shí)現(xiàn)途徑上,“五水共治”的社會(huì)治理是通過三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)的:地方人大的立法、地方行政的政策制定與調(diào)整,以及民眾的自我約束。法律是強(qiáng)制性的行為,自我約束是一種自愿的行為,而在這兩極之間,政策是一種指導(dǎo)性行為。在“五水共治”實(shí)踐中,這三者實(shí)現(xiàn)了完美的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。三個(gè)層面協(xié)同地從事一項(xiàng)工程,這在中國(guó)工程史上是史無前例的。作為一個(gè)典型的中國(guó)問題、中國(guó)實(shí)踐、中國(guó)方案與中國(guó)智慧,“五水共治”的實(shí)踐為中國(guó)工程的社會(huì)治理研究提供了一個(gè)經(jīng)典的案例。

“五水共治”體現(xiàn)了一種積極有為的治理理念創(chuàng)新。“五水共治”的成功之處在于,作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的治理工程,它以美好生活作為共同的目標(biāo)與愿景,調(diào)動(dòng)最廣泛的參與者,形成一個(gè)工程共同體。在這樣的共同體中,基于共同目標(biāo)與愿望,各方貢獻(xiàn)自己所能做的,以相互承諾為途徑,負(fù)責(zé)任地兌現(xiàn)承諾。這種治理理念已突破了治理等于整治與管理的消極或中立的理念,使得治理更具有積極的和建設(shè)性的立場(chǎng)。在這種積極的視野中,參與各方從可能的外部沖突轉(zhuǎn)變成為實(shí)現(xiàn)共同愿景而努力協(xié)作,從而使“五水共治”體現(xiàn)出奮發(fā)向上、積極有為的工程精神。

[1] 晏利揚(yáng),趙曉. “五水共治”登上發(fā)展新高地[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào), 20140218(1).

[2] 關(guān)于京杭大運(yùn)河杭州段水環(huán)境管理調(diào)研報(bào)告[EB/OL]. [20170305]. http:∥www.wenku1.com/news/3DB365B78849A806.html.

[3] 杭州市政府. 2013年杭州水資源公報(bào)[EB/OL]. (20150909)[20170905]. http:∥www.hz-sw.cn/Html/201509/09/17381.html.

[4] 杭州市人民政府辦公廳. 杭州市“五水共治”三年行動(dòng)計(jì)劃(2014-2016年) [EB/OL]. (20131213)[20170905]. http:∥hznews.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2013-12/13/content_5000405.htm.

[5] 浙江在線. 2016年杭州市民對(duì)治水滿意度上升了11.86%[EB/OL]. (20170124)[20170520]. http:∥hangzhou.zjol.com.cn/system/2017/01/24/021429236.shtml.

[6] 杭州市人民政府. 杭州打響“五水共治”攻堅(jiān)戰(zhàn)[EB/OL]. [20170520]. http:∥www.hangzhou.gov.cn/col/col949512/index.html.

[7] 晏萍,張衛(wèi),王前. “負(fù)責(zé)任創(chuàng)新”的理論與實(shí)踐述評(píng)[J]. 科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究, 2014(2):8490.

[8] 鄔桑,叢杭青. 集體行動(dòng)者與能動(dòng)性----集體本體論的兩個(gè)核心概念[J]. 自然辯證法研究, 2017,33(2):2025.