中國特色自由貿(mào)易港的港口立法問題探析

王淑敏，譚文雯

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

自黨的十九大報(bào)告明確提出“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”以來，已有上海、浙江、四川、遼寧、山東等數(shù)十個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū))啟動(dòng)了申辦程序。而真正拉開中國自由貿(mào)易港建設(shè)帷幕的是《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，為海南全島建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及自由貿(mào)易港指明了新方向、新目標(biāo)和新任務(wù)。基于此，何謂中國特色自由貿(mào)易港，如何進(jìn)行建設(shè)等法律制度問題亟待探賾。時(shí)任國務(wù)院副總理汪洋對(duì)全球自由貿(mào)易港的內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋：“設(shè)在一國(地區(qū))境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。”[1]這一定義蘊(yùn)含以下內(nèi)容：境內(nèi)關(guān)外，進(jìn)口貿(mào)易豁免關(guān)稅，貿(mào)易自由和投資便利化程度最高。由此及彼，可以得出中國特色自由貿(mào)易港的定位。首先，其符合汪總理描述的一般自由貿(mào)易港的特征；其次，更為重要的是，其源于中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試實(shí)踐，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的升級(jí)版。至于中國特色自由貿(mào)易港的外延，顧名思義，自由貿(mào)易港首先定位于港口，以港口為核心，再輻射至港區(qū)乃至城市，其與港口的聯(lián)系較之其他特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)更為密切。其次是彰顯貿(mào)易、投資和金融等全方位開放的功能。

在法律制度中，立法是建設(shè)中國自由貿(mào)易港的基石；執(zhí)法是國家行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理職權(quán)，旨在建設(shè)中國自由貿(mào)易港的法律實(shí)施活動(dòng)；而多元化糾紛解決機(jī)制則屬于事后法律救濟(jì)，從程序上保障實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。既然立法先行，加強(qiáng)和完善港口立法就成為建設(shè)中國自由貿(mào)易港的首要任務(wù)。本文借鑒國外成熟自由貿(mào)易港的立法經(jīng)驗(yàn)，吸收國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法成果，為探索中國特色自由貿(mào)易港的港口立法模式提供思路，進(jìn)而做出符合中國實(shí)際的立法選擇。

一、中國特色自由貿(mào)易港港口立法的必要性和經(jīng)驗(yàn)借鑒

中國特色自由貿(mào)易港港口立法的必要性在于推進(jìn)中國自由貿(mào)易港的法治進(jìn)程。域外自由貿(mào)易港的港口立法經(jīng)驗(yàn)，以及中國已有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)“1+3+7”新格局的立法成果，為中國特色自由貿(mào)易港的港口立法提供了有益借鑒。

(一)推進(jìn)中國自由貿(mào)易港的立法進(jìn)程

在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的今天，涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的事項(xiàng)，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)均有明確的規(guī)定，任何實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新均需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。[2]由此可見，源自自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的自由貿(mào)易港各項(xiàng)制度的創(chuàng)新必須經(jīng)得起合法性拷問，迫切需要國家立法和地方立法的支撐和引導(dǎo)。隨著“探索建立中國自由貿(mào)易港”上升為國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步深化實(shí)施“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由、管出不管進(jìn)”的監(jiān)管措施，成為關(guān)注的焦點(diǎn)。為獲得先行先試的成功，對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行梳理和甄別是面臨的首要任務(wù)，然后開展填補(bǔ)空白和修訂法律的工作。立法是自由貿(mào)易港法治保障的重要前提，但立法本身亦應(yīng)具備合法性。首先，需要合法的立法依據(jù)，不論是全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定，抑或是其他相關(guān)法律和行政法規(guī)，有關(guān)自由貿(mào)易港的制度需要明確的上位法授權(quán)和規(guī)范。其次，需要合法的立法主體，省市兩級(jí)人大、政府均享有法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循“人大能夠立法的政府盡量不優(yōu)先立法”的原則。在缺乏國家統(tǒng)一立法的情況下，當(dāng)前地方性自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法仍然是中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具體事務(wù)管理的“地方性基本法”，亦是中國自由貿(mào)易港港口立法的重要基石。

(二)域外自由港港口立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

不同國家或地區(qū)對(duì)自由貿(mào)易港相關(guān)概念的選用各有其偏好，例如“自由港”、“對(duì)外貿(mào)易區(qū)”、“自由區(qū)”等。通過比較美國、新加坡和韓國的立法模式，可以獲悉其中包蘊(yùn)的自由貿(mào)易港的相關(guān)內(nèi)容，為中國特色自由貿(mào)易港的港口立法提供一些有價(jià)值的借鑒。

1．美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的法律

美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)建立在包括法律、行政法規(guī)、州與地方法律法規(guī)、判例法及加入的海關(guān)國際條約等在內(nèi)的完備的立法體系基礎(chǔ)之上。1934年美國頒布《1934年對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》，作為其對(duì)外貿(mào)易區(qū)的基本法，以此為基礎(chǔ)，在《聯(lián)邦政府法規(guī)匯編》中規(guī)定了更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，從而形成了一個(gè)相對(duì)完備的國家立法體系，為對(duì)外貿(mào)易區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[3]此外，對(duì)外貿(mào)易區(qū)所在州的地方性法規(guī)、判例法則組成了非國家層面的對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律制度，重點(diǎn)對(duì)美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的日常管理工作進(jìn)行規(guī)定，并遵循優(yōu)先適用上位法規(guī)定的原則處理同上位法的沖突。[4]

《1934年對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》作為美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的基本法，諸如港口管理等具體規(guī)定并未被囊括其中，而是按照聯(lián)邦立法和州立法二級(jí)體制，由聯(lián)邦和各州議會(huì)制定一系列有關(guān)港口管理的法律制度，例如《1922年河流與港口法》《1974年深水港口法》等聯(lián)邦制定的法令，以及加利福尼亞州《1920年灘涂法》《1970年岸線法》等各州議會(huì)各自制定的港口法律。[5]

2．新加坡自由貿(mào)易區(qū)的法律

新加坡承繼了相對(duì)完整的英美法體系，并在其基礎(chǔ)之上進(jìn)行立法創(chuàng)新，最終形成了以憲法、國會(huì)法令與附屬法規(guī)、司法判例及法律慣例為主要內(nèi)容的完整的立法框架。1965年新加坡政府制定出臺(tái)《自由貿(mào)易區(qū)法》，作為“總法”引領(lǐng)本國自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)發(fā)展。為保證《自由貿(mào)易區(qū)法》的實(shí)施，1969年新加坡政府頒布施行《自由貿(mào)易區(qū)條例》，作為《自由貿(mào)易區(qū)法》的“細(xì)化實(shí)施版”對(duì)區(qū)內(nèi)市場主體日常經(jīng)營行為進(jìn)行管理，一套較為完整的新加坡自由貿(mào)易區(qū)國家立法體系據(jù)以成型。囿于國土面積較為有限，以及本國自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量較少，自由貿(mào)易區(qū)所在地政府未被授權(quán)再行單獨(dú)立法，而主要由區(qū)內(nèi)相關(guān)行政部門依照本國現(xiàn)行《公司法》《海關(guān)法》《商品對(duì)外貿(mào)易法》《商船運(yùn)輸法》《商品及稅收服務(wù)法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)對(duì)市場主體進(jìn)行必要的管理監(jiān)督，依法追究不法經(jīng)營者的相應(yīng)法律責(zé)任。[6]

3．韓國的港口立法

與美國、新加坡有所不同，韓國頒行具體的港口立法來保障不同時(shí)期的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，包括1970年頒行的《韓國自由出口區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》和2002年頒行的《關(guān)于指定和運(yùn)營經(jīng)濟(jì)自由區(qū)的法律》在內(nèi)的法律制度，從宏觀層面指導(dǎo)了韓國自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。而包括《港口法》《港灣公社法》等在內(nèi)的港口領(lǐng)域?qū)ｉT性法律法規(guī)，則從微觀層面為韓國自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展提供了具體方向的指引。其中《港灣公社法》通過法律的形式確立了以地方政府和公共企業(yè)為中心的港口協(xié)同治理模式，[7]具有較高的自由與開放程度，這對(duì)于中國自由貿(mào)易港港口管理模式來說不乏是一種有益的借鑒。

通過以上對(duì)域外立法經(jīng)驗(yàn)的梳理，可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)供中國自由貿(mào)易港的港口立法借鑒：其一，國家制定了法律位階最高的自由貿(mào)易區(qū)法。美、新、韓三國均是采取“先立法、后設(shè)區(qū)”的戰(zhàn)略發(fā)展模式，均是遵循“依法治區(qū)”原則，由國家立法機(jī)關(guān)制定基本法，具有較為完備的國家立法支撐。其二，新加坡并無專門的自由港法，但其自由貿(mào)易區(qū)法中蘊(yùn)含的港口法比重較高，美國、韓國則專門制定了港口法作為宏觀立法的呼應(yīng)，從微觀角度對(duì)自由貿(mào)易港的法律關(guān)系予以規(guī)制。

(三)中國已有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)“1+3+7”新格局的經(jīng)驗(yàn)借鑒

基于中國特色自由貿(mào)易港是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的升級(jí)版，探討其立法問題必然追根溯源已有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“1+3+7”新格局。7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共同形成了東中西協(xié)調(diào)、海陸統(tǒng)籌的全方位、高水平對(duì)外開放“1+3+7”新格局。“1+3”前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在“改革須于法有據(jù)”的法治思維指導(dǎo)下，遵循了從管理辦法再到條例的立法軌跡。第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大多出臺(tái)了各自的條例或管理辦法，其中除浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)直接由省人大常委會(huì)制定出臺(tái)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例外，河南、湖北及陜西三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均由省政府率先制定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大連片區(qū)亦出臺(tái)了相應(yīng)的片區(qū)管理辦法。作為改革“試驗(yàn)田”的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，其立法模式基本遵循著“全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院暫停實(shí)施法律—國務(wù)院批準(zhǔn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案—地方政府立法—地方人大立法”的“四步走”路徑。

2014年8月1日，《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》正式施行。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“地方性基本法”，形成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)的基本框架，開創(chuàng)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法之先河，并將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)以法律條文的形式固定下來，對(duì)后來天津、廣東、福建和浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“地方性基本法”的制定起到示范作用。然而，在自上而下的授權(quán)地方立法成為中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)頗具特色的立法之路時(shí)，作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律體系頂層設(shè)計(jì)的國家立法，卻仍然處于立法真空狀態(tài)。從某種程度來說，這種倚重地方立法的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法模式因地制宜，彰顯了各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)諸如“服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展”、“加強(qiáng)閩臺(tái)交流與合作”等地域特色，保證了各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃方案的可行性與有效性，更好地釋放了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的積極性、靈活性和創(chuàng)新性。但是，由于缺乏統(tǒng)一的上位法，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在地方立法基本問題的認(rèn)識(shí)上并未達(dá)成統(tǒng)一，導(dǎo)致中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的統(tǒng)一性與權(quán)威性不足。事實(shí)上，這種分散性地方立法模式不僅同中國單一制的國家體制結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)，最終亦會(huì)影響中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的整體法治建設(shè)水平。

二、中國建設(shè)自由貿(mào)易港的港口立法模式選擇

中國建設(shè)自由貿(mào)易港的港口立法模式選擇，主要圍繞究竟以國家立法為主，還是以地方立法為主展開討論。本文通過兩種模式的利弊分析，找到一條最適宜中國特色自由貿(mào)易港港口立法的路徑。

(一) 國家立法主導(dǎo)模式

主要從制定《自由貿(mào)易港法》和修改現(xiàn)行港口法兩個(gè)層面展開論述，從而為中國特色自由貿(mào)易港的港口國家立法模式提供理論支撐。

1．制定《自由貿(mào)易港法》

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院外貿(mào)所教授竺彩華認(rèn)為：目前我國探索建立自由貿(mào)易港的當(dāng)務(wù)之急就是推動(dòng)全國人大及其常委會(huì)制定一部基本法律，即《自由貿(mào)易港法》，使自由貿(mào)易港從建設(shè)伊始就具備牢固的法律根基。[8]這一觀點(diǎn)有其合理性，但如前文所述，域外立法經(jīng)驗(yàn)鮮有專門的《自由貿(mào)易港法》，而是以《自由貿(mào)易區(qū)法》廣而代之。另一方面，從中國建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐來看，至今仍未在國家層面出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，而主要依靠各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)根據(jù)自身情況所量身打造的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法，但由于缺乏明確的上位法支撐，對(duì)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一些基本問題產(chǎn)生了歧義，從而導(dǎo)致地方法規(guī)的沖突。盡管如此，各地的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法卻為國家層面的統(tǒng)一立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

眾所周知，法律是具有普遍性的社會(huì)規(guī)范。從效力層級(jí)上講，由全國人大或全國人大常委會(huì)制定的法律，是針對(duì)一國范圍內(nèi)具有普遍管轄意義的事項(xiàng)，若將適用范圍相對(duì)狹窄、處于制度改革創(chuàng)新初探階段的事項(xiàng)納入中國高層次法律位階中，無疑將導(dǎo)致中國立法體系的混亂，并對(duì)中國立法的穩(wěn)定性造成一定的沖擊。而中國建設(shè)自由貿(mào)易港，涉及各個(gè)方面的法律關(guān)系，包括港航、稅收、金融、外匯、外籍人士的引進(jìn)等，是相當(dāng)龐雜的體系。換言之，需要在保障國家港航、貿(mào)易、投資和金融安全的前提下，建立自由開放程度最高的區(qū)域。由此可見，在現(xiàn)階段，從國家層面制定一部《自由貿(mào)易港法》來規(guī)制自由貿(mào)易港的法律關(guān)系，條件尚未成熟。

2．修改現(xiàn)行港口法

前面述及，從國家立法層面制定一部具有權(quán)威性和統(tǒng)一性的《自由貿(mào)易港法》，在中國短時(shí)間內(nèi)顯然是無法實(shí)現(xiàn)的，那么，在現(xiàn)有分散性的法律體系之中，修改現(xiàn)行港口法是否可行呢？

2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了對(duì)《中華人民共和國港口法》(以下簡稱《港口法》)做出修改的決定。毋庸諱言，這部修正案遠(yuǎn)未達(dá)到社會(huì)各界的期望值——僅修改了三個(gè)條文，以至于這部法律是否適用中國特色自由貿(mào)易港亦不清晰。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：《港口法》的管理體制依賴于地方行政管理體制，基本邏輯是“一城一港”，[9]而以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為基礎(chǔ)的自由貿(mào)易港并非拘泥于市的行政區(qū)劃，需要跨越城市，在省的范圍內(nèi)做出統(tǒng)籌安排。如遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)有三個(gè)片區(qū)，涉及大連和營口兩個(gè)城市的港口，需要管委會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。至于《港口法》中的“港口建設(shè)與規(guī)劃”，其內(nèi)容主要針對(duì)共性的港口，而未反映出中國特色自由貿(mào)易港的特殊需求。另一方面，就未來自由貿(mào)易港的港口類型而言，《港口法》并未明確其調(diào)整范圍究竟僅限定于傳統(tǒng)意義上的海港、河港，還是包括空港，甚至內(nèi)陸無水港等新型港口。事實(shí)上，未來的中國特色自由貿(mào)易港可能是集空港、海港和河港為一體的復(fù)合式港口，這些問題有待于對(duì)現(xiàn)行《港口法》的解釋?；?017年全國人大常委會(huì)剛剛對(duì)《港口法》做出過修改，在短時(shí)間內(nèi)再次啟動(dòng)修改程序的可能性微乎其微，因此可以另辟蹊徑，通過對(duì)該法做出解釋的方法來實(shí)現(xiàn)有法可依的目的。

(二)地方立法主導(dǎo)模式

對(duì)于國家而言，在社會(huì)快速發(fā)展變革的時(shí)期，貿(mào)然制定一部全國性法律風(fēng)險(xiǎn)的確過大，并非理性的選擇。在這種情況下，中國特色自由貿(mào)易港的法治建設(shè)有賴于地方立法的主導(dǎo)。首先，回顧自1978年改革開放以來的立法實(shí)踐，地方立法一直是國家立法的經(jīng)驗(yàn)與智慧源泉。對(duì)于諸多立法事項(xiàng)，通常是地方先行立法，待時(shí)機(jī)成熟再由國家總結(jié)地方立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定出臺(tái)全國通行的法律。在某種程度上一些地方立法填補(bǔ)了國家立法的空白，走在了全國立法的前列。[10]其次，地方擁有更大的立法積極性。在未來自由貿(mào)易港建設(shè)的競爭之中，健全的法制環(huán)境是招商引資、吸引人才和先進(jìn)技術(shù)的一個(gè)重要籌碼，這無疑將激勵(lì)自由貿(mào)易港所在地政府進(jìn)行港口立法，這亦是推進(jìn)自由貿(mào)易港發(fā)展的重要因素。

總而言之，以制定中國特色自由貿(mào)易港的地方立法為重心，修訂各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法，將自由貿(mào)易港納入其規(guī)制范圍，成為一個(gè)可行性的選擇。也就是說，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法為自由貿(mào)易港立法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。自由貿(mào)易港與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比，擁有的基礎(chǔ)性要素相同，即貿(mào)易自由、封閉隔離以及境內(nèi)關(guān)外，[11]但這絕非意味著兩種立法同出一轍。建設(shè)自由貿(mào)易港不僅僅是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的升華，而且更加注重創(chuàng)新與突破，借以實(shí)現(xiàn)最高標(biāo)準(zhǔn)的開放。就目前已頒行的各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法來看，其確屬各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“地方性基本法”，雖然取得了立法成功經(jīng)驗(yàn)，但其并未涉及有關(guān)自由貿(mào)易港的規(guī)定，亟待修訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法，增加有關(guān)自由貿(mào)易港的規(guī)定，使其成為調(diào)整中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“地方性基本法”的行為規(guī)范。

三、中國建設(shè)自由貿(mào)易港的港口立法具體建議

綜合前文有關(guān)國內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)和建設(shè)自由貿(mào)易港的模式選擇利弊分析，從適時(shí)出臺(tái)《自由貿(mào)易港法》，制定《港口法實(shí)施細(xì)則》，特別是修訂各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法等角度出發(fā)，擬提出以下參考性建議。

(一)適時(shí)出臺(tái)《自由貿(mào)易港法》

探索建設(shè)自由貿(mào)易港涉及諸多國家事權(quán)，諸多制度創(chuàng)新在缺乏國家立法保障的前提下根本無法順利實(shí)施，上位法的法律體制障礙在一定程度上亦會(huì)影響中國自由貿(mào)易港的發(fā)展進(jìn)程。反觀美國、新加坡、韓國等國的自由貿(mào)易區(qū)立法實(shí)踐，自由貿(mào)易港無論是建立還是運(yùn)營均在一個(gè)較為完善的國家立法框架下有序進(jìn)行。由是觀之，當(dāng)前中國建設(shè)自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)盡早制定出臺(tái)國家層面的立法，以提升自由貿(mào)易港法律制度的位階，從而為自由貿(mào)易港發(fā)展提供更加穩(wěn)定可靠的法治保障。但是，目前中國自由貿(mào)易港統(tǒng)一立法的條件還未成熟，在立法經(jīng)驗(yàn)不足和現(xiàn)實(shí)條件不允許的情況下，中國自由貿(mào)易港的港口立法必須避免受理想主義的影響，立足我國現(xiàn)實(shí)，先以地方立法為主，制定單行法規(guī)或條例，徐徐圖之，待條件成熟，再制定一部統(tǒng)一、權(quán)威的《自由貿(mào)易港法》。未來的《自由貿(mào)易港法》應(yīng)當(dāng)明確自由貿(mào)易港的內(nèi)涵、外延，明確其法律地位、管理模式、市場準(zhǔn)入、運(yùn)行規(guī)則、航運(yùn)貿(mào)易和金融稅收等基本規(guī)則。為此筆者建議將中國自由貿(mào)易港定義為：“設(shè)在中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。”外延涵蓋國際中轉(zhuǎn)、國際采購、國際配送、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工以及其他為國際航運(yùn)、物流和制造業(yè)提供支持及配套的各類服務(wù)，特別是注重離岸貿(mào)易及離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展?；诖?，其法律地位定位于境內(nèi)關(guān)外，即離岸法區(qū)，須滿足以下要件：(1)不征稅或低稅率，特別是所得稅和資本利得稅；(2)不與他國稅務(wù)當(dāng)局進(jìn)行任何合作事宜；(3)外匯開放，保證資金進(jìn)出自由；(4)通常不簽署或很少簽署稅收協(xié)定；(5)實(shí)施銀行或商務(wù)保密法，不披露當(dāng)事人的任何信息；(6)地理位置應(yīng)處于交通非常便利的港口。

(二)制定《港口法實(shí)施細(xì)則》

如前所述，為了補(bǔ)過拾遺，建議制定一部行政法規(guī)——《港口法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)《港口法》某些籠統(tǒng)的條款做出解釋。首先，關(guān)于港口的管理體制解釋，建議突破“一城一港”局限，體現(xiàn)為“一區(qū)一港”——以全自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(省)范圍內(nèi)的統(tǒng)一監(jiān)管模式，賦予其協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的不同片區(qū)的職能。其次，解釋《港口法》關(guān)于“港口建設(shè)與規(guī)劃”中的“港口”，除包含一般性的港口外，還應(yīng)包括自由貿(mào)易港，并滿足其特殊的建設(shè)與規(guī)劃需求。第三，至于《港口法》第7條中的“應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求”*《港口法》第7條：“港口規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求以及國防建設(shè)的需要編制，體現(xiàn)合理利用岸線資源的原則，符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、防洪規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、水路運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃和其他運(yùn)輸方式發(fā)展規(guī)劃以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他有關(guān)規(guī)劃相銜接、協(xié)調(diào)?！?，建議在《港口法實(shí)施細(xì)則》中予以解釋：港口規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)和保障中國自由貿(mào)易港建設(shè)，依據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的中國自由貿(mào)易港總體方案進(jìn)行建設(shè)與規(guī)劃。最后，針對(duì)《港口法》第3條*《港口法》第3條：“本法所稱港口，是指具有船舶進(jìn)出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運(yùn)、儲(chǔ)存等功能，具有相應(yīng)的碼頭設(shè)施，由一定范圍的水域和陸域組成的區(qū)域。”，建議在《港口法實(shí)施細(xì)則》中對(duì)港口做擴(kuò)大性解釋：包括空港、內(nèi)陸無水港等新型港口及自由貿(mào)易港，為中國自由貿(mào)易港的新型選址提供明確的法律依據(jù)。

(三)修訂各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法

首先，明確各地自由貿(mào)易港的定義及法律地位，既要體現(xiàn)中國特色自由貿(mào)易港的基本定義，又要體現(xiàn)各地自由貿(mào)易港的獨(dú)特定位，例如大連自由貿(mào)易港的特殊定位在于振興東北老工業(yè)基地和打造成為東北亞區(qū)域開放的重要對(duì)外開放門戶。其次，協(xié)調(diào)自由貿(mào)易港與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的關(guān)系。自由貿(mào)易港作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的升級(jí)版，建立在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“先行先試”的基礎(chǔ)之上，兩者的最大區(qū)別在于：自由貿(mào)易港賦予進(jìn)口貨物免稅的待遇，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)執(zhí)行的是保稅政策——海關(guān)暫時(shí)不征稅，視貨物出口情況決定是否補(bǔ)征。第三，增加自由貿(mào)易港的具體條款，包括管理體制、投資開放、貿(mào)易自由、離岸金融、稅收管理、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面的內(nèi)容。

四、結(jié) 語

中國特色自由貿(mào)易港立足于港、立法先行，加強(qiáng)和完善港口立法是建設(shè)中國自由貿(mào)易港的當(dāng)務(wù)之急。囿于目前中國自由貿(mào)易港統(tǒng)一立法的條件尚未成熟，建議適時(shí)出臺(tái)《自由貿(mào)易港法》統(tǒng)一規(guī)制中國特色自由貿(mào)易港，制定《港口法實(shí)施細(xì)則》以解燃眉之急，加之及時(shí)修訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或管理辦法，增加有關(guān)自由貿(mào)易港的規(guī)定，借此從國家和地方兩個(gè)層級(jí)為中國特色自由貿(mào)易港的建設(shè)提供強(qiáng)有力的港口立法保障。