我國核電廠選址中的利益衡平機制研究

汪 勁,張鈺羚

(1.北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871;2.中國核工業(yè)集團(tuán)有限公司,北京100037)

一、引言

隨著中國內(nèi)陸經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)加速，內(nèi)陸地區(qū)的能源需求也不斷提升，內(nèi)陸核電重啟再度成為輿論焦點。關(guān)于發(fā)展內(nèi)陸核電的必要性和可行性、內(nèi)陸核電如何發(fā)展、內(nèi)陸核電廠建設(shè)的安全性能等問題，政府、核電企業(yè)與社會公眾有著不同的意見和看法。2016年“兩會”期間發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在第三十章“建設(shè)現(xiàn)代能源體系”中明確表示：發(fā)展沿海核電是“十三五”期間的重點，內(nèi)陸核電項目的發(fā)展方向在于“積極開展前期工作”[1]。之后的兩年多時間里，有關(guān)內(nèi)陸核電是否應(yīng)當(dāng)重啟的探討一直持續(xù)，爭議不斷，不過核電主管單位至今對此未予以明確表態(tài)，只是表示“內(nèi)陸核電站的選址基本確定，十三五期間有望開工建設(shè)，但內(nèi)陸核電站的建設(shè)還沒有明確時間表”[2]。

政府對于內(nèi)陸核電重啟的態(tài)度不太明朗，但核電企業(yè)對核電建設(shè)卻一直秉持積極的態(tài)度，紛紛劃定“勢力范圍”，力圖在圈定核電廠址這一非常稀缺資源的競爭中搶占先機。而相比之下，公眾認(rèn)知問題反而成為目前阻礙內(nèi)陸核電發(fā)展的最大障礙。公眾作為利益相關(guān)方，出于自身與后代的安全考慮，對內(nèi)陸核電項目的建設(shè)運營以及可能造成的核事故所帶來的危害表示擔(dān)憂，接受度較低，認(rèn)為核電項目選址內(nèi)陸將產(chǎn)生極大的隱患。因此，如何在選址時更準(zhǔn)確地判斷可能引發(fā)潛在風(fēng)險的未知因素，保證核電廠選址的安全，并進(jìn)而確保核電建設(shè)與運營的安全，消除公眾的疑慮，是未來是否重啟與發(fā)展內(nèi)陸核電首先要考慮的問題。

當(dāng)然，不僅內(nèi)陸核電發(fā)展需要考慮選址問題，沿海核電亦如是。作為核電項目建設(shè)的開端，同時也是核電發(fā)展諸多環(huán)節(jié)中最困難的一環(huán)，核電廠的選址是關(guān)乎確保核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障公眾安全、維護(hù)國家利益的大事。提高核電技術(shù)、改善公眾認(rèn)知對于加快核電發(fā)展，特別是內(nèi)陸核電發(fā)展不可或缺；與此同時，相關(guān)制度建設(shè)也刻不容緩。因此，如何從制度層面確保核電廠選址的有序與安全，兼顧各方利益，進(jìn)而在現(xiàn)有國家法律法規(guī)中予以落實與完善，對于推動我國從核電大國向核電強國發(fā)展至關(guān)重要。

核電廠營運單位、公眾與核安全監(jiān)管部門作為核電廠選址中的三方利益主體，對核電廠選址有著不同的利益表達(dá)與訴求。如何兼顧三方利益，建立完善的利益衡平機制，是本文研究的重點。本文將依據(jù)相關(guān)利益衡平法律理論，考察核電廠選址中各方利益的沖突與平衡，借鑒國外相關(guān)實踐，并在此基礎(chǔ)上提出符合我國國情的核電廠選址利益衡平機制設(shè)計思路。

二、利益衡平法理探究

何謂利益，可謂眾說紛紜。羅斯科·龐德將利益視作“人們——不管是單獨地還是在群體或者社團(tuán)中或者其關(guān)聯(lián)中——尋求滿足的需求、欲望或者期望”[3]。本文所稱“利益”，是指“人的需求及其需求的滿足”，屬于關(guān)系范疇。

利益具有多種表現(xiàn)形式，基本可以分為私主體利益(包含個體利益和群體利益)、公主體利益和社會公共利益三個層次。個體利益是個人有關(guān)生存、生活、生產(chǎn)等方面的需求。這種需求既表現(xiàn)為個人對上述需求的積極追求，也表現(xiàn)為周遭環(huán)境和事件對個體利益帶來損害時個人要求降低損害程度并得到相應(yīng)的補償。個體利益是構(gòu)成群體利益的基礎(chǔ)，不同的個體因共同的利益形成利益集團(tuán)，其所主張的共同利益便是群體利益。

個體利益與群體利益共同構(gòu)成私主體利益，與之相對應(yīng)的公主體利益，則是政府為了履行自身職能，謀求政局平穩(wěn)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和人民福祉等各種利益共贏而展現(xiàn)出的一種綜合利益。社會公共利益作為一種獨立的利益形式，其主體是公共社會，最終目的是為了實現(xiàn)良好的社會秩序，維護(hù)社會公德。

這三類利益互相交織、偶有重合，也因為側(cè)重不同，各方利益主體都盡可能追求自身利益的最大化，所以利益沖突在所難免。私主體利益與公主體利益之間通常由于所要達(dá)到的目的的不同而天然存在矛盾，但會為了達(dá)成共同的社會公共利益而相互妥協(xié)、彼此協(xié)調(diào)。雖然這種妥協(xié)與協(xié)調(diào)更多的是通過私主體利益向公主體利益靠攏來實現(xiàn)的，因為，公主體利益一般所求與社會公共利益不謀而合。但是，也不排除會出現(xiàn)公主體利益凌駕于私主體利益之上，并與社會公共利益完全相左的情形，此時便需要更多地顧及私主體利益，將公主體利益控制在一定的范圍之內(nèi)，從而保證社會公共利益的最終實現(xiàn)。

利益有很多種實現(xiàn)條件和方式，本文著重探討以法律形式滿足需求、保證利益的實現(xiàn)。眾所周知，法律是獲取、限制或者剝奪利益的正當(dāng)性和規(guī)范化方式。獲取或者擴張利益通過賦予權(quán)利得以實現(xiàn)，限制或者讓渡利益通過施加義務(wù)得以完成，剝奪利益則通過苛以責(zé)任而達(dá)成。由于利益具有多元化的特征，不同利益之間也存在著不同層次的沖突，這就決定了法律對利益關(guān)系的調(diào)整應(yīng)當(dāng)以衡平復(fù)雜多變的利益沖突為核心任務(wù)。

但利益衡平并非利益沖突完全消失，而是期望在各種利益之間形成一種各主體各自利益盡可能最大化，同時與其他主體在根本利益或長遠(yuǎn)利益方面形成和諧一致的有序狀態(tài)。這種有序狀態(tài)的維持具體通過建立圍繞權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的法律制度來實現(xiàn)，其中，法律權(quán)利的確認(rèn)與保障制度是核心。通過法律確定某種利益是否應(yīng)受到保障、應(yīng)當(dāng)受到何種形式和程度的保障、該利益歸屬何種主體、利益大小的份額等權(quán)利確認(rèn)規(guī)則，以及通過“法律設(shè)定權(quán)利的取得與喪失、權(quán)利的行使、權(quán)利的救濟”[4]等權(quán)利保障規(guī)則，從而解決各主體之間的利益得失、利益侵害等沖突。

同時，利益衡平并非利益的絕對均等，而是各利益主體之間地位平等，并享有平等獲取利益的機會。有時，各利益主體之間存在天然的地位差異，例如擁有公權(quán)力的機構(gòu)與享有私權(quán)利的個體之間的不平等，這就需要利益衡平法律機制加以調(diào)和與補全，對特定的利益主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶厥獗Ｗo(hù)，保障相對弱勢利益主體的地位，保證其享有與其法律地位相一致的權(quán)利、義務(wù)，從而有利于其表達(dá)利益訴求，實現(xiàn)利益主張。

由此可見，法律權(quán)利的設(shè)定不等同于實際利益的實現(xiàn)，權(quán)利主體的地位和機會平等也不必然導(dǎo)致利益的均衡。但是圍繞法律權(quán)利而建立的利益衡平機制應(yīng)當(dāng)具體地權(quán)衡各利益主體之間的關(guān)系，最大限度地容納各種利益的存在，并不斷對利益沖突進(jìn)行衡平，從而保障利益的最合理化分配以及最廣大群體利益價值的最大化享有，達(dá)到實現(xiàn)合理兼顧效率與公平這兩大法律價值的目的。

三、核電廠選址中各方利益的沖突與平衡

核電廠選址，是指為核電廠選擇合適廠址，包括針對有關(guān)設(shè)計基準(zhǔn)進(jìn)行評定的決策過程。核電廠選址具有固定性和長期性，一經(jīng)確定就難以變動，因而需要盡可能保證這項決策正確，兼顧各方利益。

核電廠選址首先是一個技術(shù)問題，需要核電廠營運單位依據(jù)場址安全特征、環(huán)境影響和核設(shè)施的風(fēng)險程度，綜合考慮地理位置、地震地質(zhì)、工程地質(zhì)等自然因素以及涉及人口增長限制、應(yīng)急撤離、放射性廢液和廢氣排放等社會環(huán)境因素[注]國際原子能機構(gòu)對核電廠選址制定了相關(guān)的國際法規(guī)，例如，《核安全公約》(Convention on Nuclear Safety, IAEA, 1994)第17 條對該公約締約方的選址做了規(guī)定。同時，國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)所涵蓋的基本安全原則、要求及導(dǎo)則均涉及核電站選址問題。另外，我國也制定了《核電廠廠址選擇安全規(guī)定》等法律規(guī)范，對核電廠選址應(yīng)考慮的各項因素進(jìn)行了明確規(guī)定。，遵循科學(xué)理性的選址程序，評估和確定有關(guān)的設(shè)計基準(zhǔn)，充分評價影響核設(shè)施安全的地質(zhì)、氣象、水文等自然因素和外部人為事件，科學(xué)論證擬建核設(shè)施與所選場址之間的適宜性，確保選址的正確合理。

但是，核電廠的發(fā)展建設(shè)會逐漸產(chǎn)生公眾可感知的負(fù)外部性，公眾對于潛在的安全風(fēng)險很敏感，對于可能導(dǎo)致的危害環(huán)境與人體健康的嚴(yán)重后果產(chǎn)生強烈抵觸，因而要求參與核電廠選址決策，表達(dá)相關(guān)利益訴求，保障自身的利益不受侵害。核電廠選址也是公眾高度關(guān)注的社會問題。

同時，核電廠選址不僅關(guān)乎整個核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國家的安全，也是預(yù)防和規(guī)避核電廠對自然和社會環(huán)境帶來風(fēng)險和危害的第一關(guān)。因此，核電廠選址還是具有重要社會、經(jīng)濟、政治影響的公共政策問題，需要政府參與其中，行使監(jiān)督管理職責(zé)，確保決策的公正有效。

因此，核電廠選址不僅僅是核電廠營運單位依靠技術(shù)專家制定選擇最優(yōu)化的選址方案這么簡單，公眾和政府也有相應(yīng)的利益訴求。三方利益相互交織，利益沖突在所難免。

核電廠營運單位作為核電廠的投資者和使用者，是核電廠選址的重要主體，其首要利益訴求是根據(jù)國家有關(guān)發(fā)展核電的政策方針謹(jǐn)慎合理選擇核電廠址，最大限度地促進(jìn)核能的開發(fā)與利用，創(chuàng)造盡可能多的經(jīng)濟效益。公眾在核電廠選址中的首要利益訴求是有效參與核電廠選址的決策過程，防止核電廠選址決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要，以及核電廠選址后的建設(shè)與發(fā)展不能危及自身及后代的健康與生命，并在自身權(quán)益受到侵害時，有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟。政府作為核電廠的管理者和監(jiān)督者，其首要利益訴求是通過行使公權(quán)力對核電廠選址及之后的核電廠建設(shè)與發(fā)展導(dǎo)致的風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制，平衡與協(xié)調(diào)促進(jìn)核能發(fā)展與保障公眾安全兩種利益訴求之間的沖突。

從理論上講，核電廠選址中主要的利益沖突存在于核電廠營運單位與公眾之間，前者追求核電的發(fā)展，后者注重自身的安全。由于包括核電廠在內(nèi)的核設(shè)施帶來的核安全風(fēng)險具有技術(shù)的復(fù)雜性、事故的突發(fā)性和后果特別嚴(yán)重性這三個特征，因此，核能發(fā)展與公眾安全之間的關(guān)系很微妙，對其中任何一者的極致追求都會導(dǎo)致另一者遭受重大的打擊與破壞，需要設(shè)計一套行之有效的利益衡平機制，謹(jǐn)慎處理兩者之間的關(guān)系。而具體如何設(shè)計這套機制，發(fā)展與安全究竟孰輕孰重，與一國政府對核能開發(fā)利用所持的態(tài)度密切相關(guān)，同時這套利益衡平機制也并非一成不變，而是會隨著不同時期政策的變化而有所調(diào)整。

在現(xiàn)實中，由于公權(quán)力主體相對于私權(quán)利主體來說天然具有地位和資源上的優(yōu)勢，尤其在提倡核電發(fā)展的國家，政府與核電廠營運單位更易達(dá)成利益的一致，公眾的利益往往容易受到漠視和侵犯而不得不成為弱勢的一方。因此，這種情形下為核電廠選址設(shè)計利益衡平機制時，應(yīng)當(dāng)對公眾利益進(jìn)行傾斜保護(hù)，更多為公眾賦予權(quán)利，并規(guī)定核電廠營運單位和政府應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和職責(zé)，以及制定相應(yīng)的保障機制，保證公眾利益的最終實現(xiàn)，從而維持三方利益的平衡。

四、國外危險設(shè)施選址的現(xiàn)實考察——基于利益衡平的視角

核電廠與化工廠、垃圾焚燒廠等危險設(shè)施一樣，因存在對公眾身體健康、生命財產(chǎn)安全和環(huán)境的潛在威脅，其選址一直備受社會公眾關(guān)注。政府、危險設(shè)施營運人和公眾各自代表的利益經(jīng)過不斷的斗爭，最終會就是否確定選址達(dá)成一致。對國外(尤其是美國)危險設(shè)施選址經(jīng)歷進(jìn)行梳理，有助于了解國外選址政策法律制度的演變過程和其中的利益博弈關(guān)竅，為我國核電廠選址利益衡平機制的設(shè)計提供借鑒。

從20世紀(jì)60年代起，西方國家不斷受到危險設(shè)施選址問題的困擾。起初，為了避免公眾的抗議，降低選址的成本，大部分國家均采用“決定—宣布—辯護(hù)”(Decide-Announce-Defend，DAD)的選址模式：政府相關(guān)部門和設(shè)施營運人秘密進(jìn)行勘測選址，在沒有信息公開的情況下完成各項審批手續(xù)，一旦消息公開，選址機構(gòu)要么忽略公眾的抗議，要么運用各種支持選址的證據(jù)為自身辯護(hù)[5]。該種模式下，危險設(shè)施營運人所代表的私主體利益和政府所代表的公主體利益達(dá)成了一致，公眾的群體利益和社會公共利益卻全然遭到漠視。

隨著公眾對危險設(shè)施選址的關(guān)注度的不斷提高以及公眾對政府監(jiān)督和企業(yè)管理的信任水平的嚴(yán)重下降，危險設(shè)施選址問題逐漸演化為不同利益群體之間更深層次的斗爭。例如，20世紀(jì)70年代開始，美國電力需求大幅度下降，公眾反核情緒持續(xù)高漲，核能的優(yōu)勢遭到削弱，公眾對核能的感知逐漸顯現(xiàn)[6]。對美國三哩島核事故發(fā)生前后美國民眾是“支持還是反對建設(shè)更多核電廠”的民意調(diào)查顯示：反對建設(shè)核電廠的公眾所占比例不斷上升，與支持建設(shè)核電廠的公眾所占比例之間的差距逐漸縮小，直到1979年3月發(fā)生三哩島核事故之時，甚至出現(xiàn)了反超的跡象[注]依據(jù)調(diào)查顯示，1978年初，支持建設(shè)更多核電廠的公眾所占比例為48%左右，反對建設(shè)更多核電廠的公眾所占比例為30%左右；1979年初，支持建設(shè)更多核電廠的公眾所占比例為50%左右，反對建設(shè)更多核電廠的公眾所占比例為35%左右；1979年3月美國三哩島核事故發(fā)生之后，支持建設(shè)更多核電廠的公眾所占比例為40%左右，反對建設(shè)更多核電廠的公眾所占比例為43%左右。參見：W L. Rankin. Qverview of National Attitudes toward Nuclear Energy: A Longitudinal Analysis. PNL-SA-10048. Seattle: Pacific Northwest Laboratory, 1981。。

20世紀(jì)70年代末期，環(huán)境正義等價值概念不再僅僅為少數(shù)精英所推崇，而是已經(jīng)演變?yōu)樗兄饕鐣徒?jīng)濟團(tuán)體信奉的原則[7]。這些積極主張環(huán)境價值的公共利益團(tuán)體和逐漸成熟的大眾傳播媒體不遺余力地向社會揭露技術(shù)帶來的負(fù)面影響和監(jiān)管失靈，越來越多的社會公眾反對在自己所居住區(qū)域范圍內(nèi)建造危險設(shè)施，包括核電廠在內(nèi)的危險設(shè)施選址遭遇公眾鄰避(NIMBY)訴求的沖擊。通過發(fā)展核能促進(jìn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與保障公眾健康和環(huán)境安全兩種利益之間的沖突愈發(fā)凸顯，環(huán)境鄰避效應(yīng)不斷放大，公眾對于決策更加透明化、理性化的期待與訴求逐漸增強，促使政府和設(shè)施營運人在核電廠等危險設(shè)施選址程序中必須進(jìn)一步擴大公眾參與的范圍和渠道，公眾利益的表達(dá)因而有了更為強有力的保障。

如此一來，DAD選址模式已難以適應(yīng)公眾對選址程序公正的期待，大部分選址機構(gòu)開始對各類利益相關(guān)者的利益進(jìn)行綜合考量，“宣布—辯護(hù)—建造”(Announce-Defend-Build，ADB)的新型選址模式取代了原有的DAD選址模式。在ADB選址模式下，危險設(shè)施最終選址確定之前，需要事先依次經(jīng)歷必要性和正當(dāng)性論證、技術(shù)審查、公眾辯論、利益相關(guān)者參與等諸多環(huán)節(jié)[8]1243，前一環(huán)節(jié)失敗、后一環(huán)節(jié)便擱淺，只有每個環(huán)節(jié)都順利，才能保證最終選址的成功。政府利益和設(shè)施營運人的利益不再凌駕于公眾利益之上，公眾利益被重視的程度得到明顯提升。

著名的1987年美國尤卡山核廢料永久存儲庫選址事件便是此種轉(zhuǎn)變的最好例證。當(dāng)時，美國國會通過《核廢物政策法修訂案》，指定已完成最終環(huán)境評價報告的內(nèi)華達(dá)州尤卡山場址作為唯一高放廢物處置庫候選場址，為此引發(fā)了歷史上耗資最多、耗時最長的選址大辯論[9]。這場“選址之爭”經(jīng)過了無數(shù)次的場址論證評估、公眾溝通和利益相關(guān)者意見征集，曾在2009年耗費了90億美元之后以選址失敗而一度正式中止，卻又在2014年10月經(jīng)美國核管理委員會(NRC)發(fā)放“選址通行令”而起死回生[10]。這其中的曲折過程恰恰體現(xiàn)出ADB選址模式下個人和特殊利益群體的訴求能得到充分的表達(dá)，少數(shù)群體的意見能得到足夠的尊重，沖突的解決也能更好地實現(xiàn)的特點。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，危險設(shè)施選址已從單純的政府、設(shè)施營運人和公眾之間的利益糾葛演變?yōu)檎畏€(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧多重利益的相互交織，選址實踐有了新的發(fā)展，一種稱作CLAMP模式的新型選址模式逐漸為政府和設(shè)施營運人所采用，即，政府出于土地審批、勞動力集中、稅收保證的考慮，允許設(shè)施營運人在已有場址上建造其他的危險設(shè)施，免去重新選址的麻煩[8]1243。同時，為回應(yīng)公眾對危險設(shè)施選址的鄰避訴求，設(shè)施營運人不再一味與公眾正面交鋒，而是嘗試運用公平談判、經(jīng)濟補償?shù)容^為柔性的措施，增強與公眾的溝通，并由政府從中協(xié)調(diào)，最終達(dá)到選址成功的目的。選址模式的不斷改進(jìn)，使得一些國家選址實踐的成功率得以提高，例如，瑞典成功確定低水平放射性廢料永久儲存設(shè)施的選址[11]，從一定程度上表明模式改進(jìn)已然取得成效。更為合理的選址模式促使各方利益衡平朝著深度方向發(fā)展，從而使公眾利益的維護(hù)不僅停留在程序公正意義之上，而且保證實質(zhì)公平的實現(xiàn)。

五、我國核電廠選址中利益衡平機制的具體設(shè)計

核電對保障我國能源安全、實現(xiàn)2030年非化石能源占比20%的目標(biāo)具有舉足輕重的作用。目前，我國運營核電站38座，在建核電站18座[注]此統(tǒng)計數(shù)據(jù)截至2018年2月24日，參見“中國大陸運營和在建核電站”，來源為中國核能微信公眾號，最后訪問日期是2018年10月8日。，內(nèi)陸核電建設(shè)也在布局之中，核電發(fā)展勢頭強勁，但作為核電重要發(fā)展環(huán)節(jié)的核電廠選址卻同樣面臨質(zhì)疑和抵制，遠(yuǎn)有當(dāng)年香港居民對廣東大亞灣核電站選址的強烈抵制，近有規(guī)劃建設(shè)中的江西九江彭澤核電站遭受鄰縣政府的公開質(zhì)疑[注]2011年5月，江西彭澤核電項目有關(guān)選址評估報告獲得批復(fù)，但與彭澤縣一江之隔的安徽省望江縣政府卻發(fā)文給安徽省發(fā)改委能源局，質(zhì)疑彭澤核電項目在選址評估、環(huán)境影響等方面存在人口數(shù)據(jù)失真、地震標(biāo)準(zhǔn)不符、鄰近工業(yè)集中區(qū)和民意調(diào)查走樣等嚴(yán)重問題，要求停止核電站建設(shè)。參見郭緒“彭澤核電項目引發(fā)核電安全之爭”，載于法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2012-02/29/content_3380625.htm?node=7569，最后訪問日期是2018年10月8日。。這些質(zhì)疑和抵制主要起因于核電站選址的規(guī)劃、論證、評估、決策等信息不夠公開透明，各個環(huán)節(jié)都缺乏必要的公眾參與，背后透露出的實質(zhì)原因是政府、核電廠營運單位和公眾之間的“利益之爭”。

公眾對核電發(fā)展的認(rèn)知和接受程度是這場“利益之爭”的起點。核電發(fā)展的風(fēng)險是客觀存在的，但是否是公眾可接受的風(fēng)險，則由主觀因素來決定。公眾“基于主觀上的知覺、判斷和體驗”以及“對政治文化和民主過程的信任”程度而對風(fēng)險進(jìn)行認(rèn)知，結(jié)果導(dǎo)致不僅與以專家論證為基礎(chǔ)的政府和核電廠營運單位風(fēng)險認(rèn)知不一致，還與客觀風(fēng)險本身存在差異。特別是在風(fēng)險產(chǎn)生于核電這類涉及復(fù)雜技術(shù)或?qū)I(yè)知識的問題時，公眾的這種認(rèn)知偏離常常更為明顯[12]，公眾認(rèn)定在其周圍進(jìn)行核電廠選址，其利益必將受損，因而滋生出對立情緒。

因此，在構(gòu)建核電廠選址中的利益衡平機制時，應(yīng)當(dāng)首先對各種利益進(jìn)行識別與了解，充分認(rèn)識到政府、核電廠營運單位以及公眾之間的利益沖突部分源于各主體對風(fēng)險的感知存在差異；然后依據(jù)一定的價值標(biāo)準(zhǔn)，對各主體的利益進(jìn)行比較、評價與判斷，采取措施盡可能調(diào)和各主體間的利益沖突，采用“交換正義”的實現(xiàn)方式，用補償或類似方法確保各類利益最大程度地得以滿足；最后，在不能調(diào)和沖突的利益之間，則必須依據(jù)價值衡量做出選擇，以“分配正義”優(yōu)先保障某一主體的利益，并將選擇的利益以法律規(guī)范的形式加以確定，形成法律意義上的權(quán)利(職權(quán))與義務(wù)(職責(zé))。

過去的眾多沖突實例均表明，核電廠選址的利益沖突主要產(chǎn)生在公眾與核電廠營運單位以及公眾與政府之間，政府、核電廠營運單位和公眾三方各自代表的利益均存在被保護(hù)的價值，但因公眾天然處于弱勢地位，應(yīng)當(dāng)采取措施予以重點保護(hù)。如果利益沖突不可調(diào)和，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)公眾利益與保障核電廠營運單位利益和政府所代表的公主體利益之間，優(yōu)先選擇公眾利益，絕不能以犧牲公眾利益為代價，換取核電廠營運單位和政府利益的實現(xiàn)。因此，協(xié)調(diào)公眾與核電廠營運單位和政府之間的利益沖突是構(gòu)建核電廠選址利益衡平機制的重點，具體可以采取溝通協(xié)商和經(jīng)濟補償兩種方式。

溝通協(xié)商是政府、核電廠營運人與受影響公眾等利益相關(guān)方就核電廠選址進(jìn)行充分溝通與理性協(xié)商，以期達(dá)成各方均可接受的妥協(xié)方案，“為公眾自愿而清醒地做出能承受多大風(fēng)險的決策提供支持”[12]。為保證程序正義的實現(xiàn)，溝通協(xié)商應(yīng)當(dāng)具有“有效性”：按照事先明確的規(guī)則，不僅使可能遭受核電廠選址決策影響的公眾均有適當(dāng)?shù)臋C會和方式充分知曉核電廠選址可能對公眾身體健康、人身財產(chǎn)安全和環(huán)境等造成的消極影響與核電廠選址將對經(jīng)濟發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)等帶來的積極影響，平等地表達(dá)自己的看法，對政府的決策和核電廠營運單位的行為表達(dá)質(zhì)疑，并得到及時而明確的答復(fù)，而且公眾的意見能得到充分考慮，對決策產(chǎn)生實際影響。

為了確保上述“有效”溝通協(xié)商的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范的形式賦予公眾有效參與環(huán)境決策、在環(huán)境決策過程中受到公正對待的權(quán)利，具體可體現(xiàn)為賦予公眾環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)，而這些權(quán)利的實現(xiàn)以核電廠營運單位和政府的信息公開與保障公眾參與義務(wù)/職責(zé)為保障。雖然加強信息公開和公眾參與會大幅度增加經(jīng)濟成本，并對建設(shè)嚴(yán)密的監(jiān)管體系提出更高要求，但這與發(fā)生核事故所造成的不可估量的損失相比，仍然符合經(jīng)濟學(xué)上的成本收益分析理論。

因此，核電廠營運單位應(yīng)當(dāng)首先采取措施加強核與輻射相關(guān)知識的宣傳、普及，增強公眾對于核能開發(fā)利用風(fēng)險和收益的認(rèn)識，并盡可能提供易于理解的信息，減少和避免公眾受到媒體錯誤信息影響的可能性[13]；然后對核電廠選址的安全隱患及潛在風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)評估與報告，劃定影響范圍，制定各階段環(huán)節(jié)的風(fēng)險規(guī)避方案；最后再在此基礎(chǔ)上擬定能為公眾接受的核電廠選址方案計劃，以此提高選址的公眾認(rèn)可度。政府應(yīng)當(dāng)對核電廠廠址予以保護(hù)，對核電廠營運單位制定的選址方案計劃進(jìn)行充分的論證，在聽取專家和公眾關(guān)于核設(shè)施選址的意見后，作出是否發(fā)放準(zhǔn)許核設(shè)施選址許可的決定。在此過程中，政府應(yīng)當(dāng)保證信息公開，增加核電廠選址的透明度，鼓勵公眾參與，建立與公眾溝通的有效渠道機制，并積極引導(dǎo)輿論方向，提供足夠的保障性措施，減少或緩解公民由于信息不對稱所引起的心理焦慮與不安。

如果溝通協(xié)商無法順利進(jìn)行，政府、核電廠便可以考慮采用經(jīng)濟補償?shù)姆绞竭_(dá)到調(diào)和各方利益沖突的目的。政府、核電廠營運單位和公眾均想追求自身利益的最大化，但不能無限度地擴大自身利益，須受到其他利益主體的制約。因此，在核電廠確定選址會對公眾利益造成損害時，應(yīng)將公眾的利益損失控制在最小的范圍之內(nèi)，并且作為利益獲得者的核電廠營運單位和政府必須為此支付對價，給予利益受損的公眾以合理的經(jīng)濟補償，以彌補因核電廠選址給公眾所帶來的物質(zhì)和精神損失，從而減緩公眾的對抗情緒。補償?shù)木唧w數(shù)額因受損利益的大小而有所不同，具體的補償方式亦可靈活多樣，在滿足各方利益共贏的前提下以最為經(jīng)濟的方式實現(xiàn)核電廠的有效選址。

上述有關(guān)溝通協(xié)商和補償?shù)木唧w措施應(yīng)總結(jié)提升至制度層面，并擇其重要者納入法律規(guī)范。2017年9月1日通過的《核安全法》第14條、第21條至第23條專門對核設(shè)施選址的規(guī)劃、廠址保護(hù)、許可以及選址條件等方面作出規(guī)定，并專門設(shè)立第五章，對核設(shè)施營運單位和政府就核電廠選址等涉及公眾利益的重大核安全事項應(yīng)承擔(dān)的信息公開和公眾參與義務(wù)(職責(zé))，公開的事項、方式、時間，以及公眾參與的形式等做出規(guī)定。

《核安全法》中對核設(shè)施選址的規(guī)劃、廠址保護(hù)、許可以及選址條件等規(guī)定體現(xiàn)了政府作為監(jiān)督管理者對包括核電廠營運單位在內(nèi)的核設(shè)施營運單位的制衡。政府通過行使許可、審查以及監(jiān)督權(quán)，確保核電廠等核設(shè)施選址經(jīng)過了充分而科學(xué)的論證，從源頭防范風(fēng)險的發(fā)生，保障公眾的利益不受不當(dāng)選址決策的侵害，平衡核能發(fā)展與公眾安全兩種利益。

而《核安全法》中有關(guān)核設(shè)施選址等重大核安全事項應(yīng)當(dāng)實施信息公開和公眾參與的規(guī)定也在一定程度上體現(xiàn)了本文所探討的溝通協(xié)商方式。核電廠營運單位等核設(shè)施營運單位和政府通過便于公眾知曉的方式主動公開核安全信息，并且以召開聽證會等方式聽取公眾意見，保障了公眾的知情權(quán)。公眾在監(jiān)督的過程之中，能夠保證訴求得到合理的表達(dá)，一定程度上干預(yù)選址決策和選址行為，以免使核能發(fā)展與公眾安全兩種利益失衡。

但是這些規(guī)定仍存在不足之處：目前《核安全法》規(guī)定的公眾參與的程度并不足以保證公眾利益得到充分的實現(xiàn)，公眾的反饋意見究竟在何種程度上影響選址決策和選址行為缺乏明確的規(guī)定，公眾參與有流于形式的風(fēng)險。另外，《核安全法》并未涉及相關(guān)經(jīng)濟補償?shù)拇胧瑢娨蚝穗姀S等核設(shè)施選址而可能受損的利益沒有任何補償?shù)囊?guī)定，也難以從根本上消除公眾的擔(dān)憂和抵觸。這些《核安全法》規(guī)定中的不盡如人意之處有待未來法律修改、制定修訂配套法規(guī)規(guī)章時予以完善。

六、結(jié)語

過去的三十多年里，我國核能行業(yè)安全記錄良好，未發(fā)生重大事故，但2011年日本福島核事故再次令全世界感受到切爾諾貝利或者三哩島核事故所帶來的恐懼，公眾與核電廠營運單位和政府之間因選址發(fā)生沖突實乃情理之中。從福島核電站事故的慘痛教訓(xùn)可以得知，堅持和完善符合程序正當(dāng)性的選址，能盡量減少甚至規(guī)避核電廠選址中的利益沖突，從而平衡多方利益、實現(xiàn)共贏。

解決核電廠選址利益沖突可從多種方式入手，滿足公眾安全期待、強化公眾利益保護(hù)乃是其中關(guān)鍵，核電廠營運人和政府為此必須在各自的責(zé)任和職權(quán)范圍內(nèi)做到統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)選址、合理安排，讓公眾切身感受到核能發(fā)展的安全，提高公眾對核能開發(fā)利用的信任度和風(fēng)險承受能力，減輕公眾的恐核懼核心理，切實采取措施確保公眾人身財產(chǎn)和環(huán)境的安全。

目前，選址沖突尚未得到根本化解和消除，有關(guān)衡平其中利益沖突的思考將與利益沖突本身同步繼續(xù)發(fā)展。在我國當(dāng)前大力發(fā)展核電的形勢下，如何從利益衡平的角度，保證核能健康發(fā)展和公眾利益維護(hù)雙重目的的實現(xiàn)，仍有繼續(xù)研究與探討的必要。