大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究的理論進(jìn)展與政策墮距分析*

以“網(wǎng)絡(luò)化”“數(shù)字化”“虛擬化”為特征的大數(shù)據(jù)時(shí)代正在對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理問題已引起世界各國的高度重視①。我國所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流量已占到全世界的10%，大數(shù)據(jù)已成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新常態(tài)，社會(huì)治理適應(yīng)大數(shù)據(jù)模式刻不容緩。然而，長期以來，受傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式、粗放式管理思維的影響，政府在面對(duì)公共事務(wù)時(shí)習(xí)慣采用模糊且籠統(tǒng)的方式進(jìn)行處理，從而導(dǎo)致社會(huì)管理難以達(dá)到預(yù)期的效果②。在這樣的背景下，為了有效克服社會(huì)治理中的“木桶短板”效應(yīng)并破解“最后一公里”的難題，黨的十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)筑全民共建共享的社會(huì)治理格局”的總目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)共建共享的社會(huì)治理格局，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出新時(shí)期要“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”?；诖?，如何認(rèn)識(shí)新時(shí)期的社會(huì)治理，如何提高社會(huì)治理的水平，已然成為一個(gè)亟需解決的新課題。大數(shù)據(jù)為提高社會(huì)治理水平提供了技術(shù)可能。大數(shù)據(jù)以容量大、速度快、價(jià)值大、成本低、實(shí)時(shí)性強(qiáng)的特點(diǎn)，有效地解決了社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化程度較低的問題，從而推動(dòng)社會(huì)管理模糊化向社會(huì)治理精細(xì)化的蛻變③。為此，我們需要知道大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理的特點(diǎn)有哪些？能否從各類、各層次的數(shù)據(jù)中發(fā)掘出現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理需求？能否運(yùn)用大數(shù)據(jù)整合出有效的社會(huì)服務(wù)能力？

本文在對(duì)國內(nèi)外大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究內(nèi)容和進(jìn)展進(jìn)行充分分析的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)實(shí)問題為例，探尋大數(shù)據(jù)社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策目標(biāo)與公眾期望之間常常存在一定程度的差距，探索這些差距的表現(xiàn)，同時(shí)尋找彌合差距的路徑，成為在政策差距縮減中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值能力與公眾期望融合的有效方式。

大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，將越來越多的人變成了這張網(wǎng)絡(luò)的點(diǎn)點(diǎn)終端，他們既是信息的起點(diǎn)也是信息的歸宿，個(gè)體數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、流通、交換和再更新時(shí)限的極大縮短，使得互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)呈指數(shù)型增長④。物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展極大地促進(jìn)了大數(shù)據(jù)的發(fā)展，當(dāng)前大數(shù)據(jù)已經(jīng)被商業(yè)組織廣泛利用，它們通過收集消費(fèi)者的相關(guān)信息和網(wǎng)絡(luò)行為來評(píng)估消費(fèi)者的消費(fèi)行為偏好，并通過這種分析結(jié)果為消費(fèi)者提供他們更加喜愛的商品，以此來達(dá)到盈利的目的⑤。大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域巨大的價(jià)值實(shí)現(xiàn)吸引了全世界越來越多的目光，人們開始思考其在商業(yè)領(lǐng)域以外的價(jià)值，大數(shù)據(jù)社會(huì)治理的提出應(yīng)運(yùn)而生⑥。

大數(shù)據(jù)社會(huì)治理是大數(shù)據(jù)在其他領(lǐng)域的創(chuàng)新性思考和實(shí)踐。然而，大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中能夠應(yīng)用于哪些領(lǐng)域？大數(shù)據(jù)社會(huì)治理需要以何種力量來驅(qū)動(dòng)？在大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)該建構(gòu)一種什么樣的治理模式？秉持一種怎樣的視角？未來又應(yīng)該有哪些新關(guān)注？隨之而來的種種問題都指向一個(gè)焦點(diǎn)，即如何開發(fā)好這座能夠滿足公眾共同愿望的數(shù)據(jù)“富礦”？為此，我們需要從國內(nèi)外大數(shù)據(jù)社會(huì)治理的既有經(jīng)驗(yàn)中去探索和發(fā)現(xiàn)。

(一)國外大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究

治理是20世紀(jì)80年代世界公共管理思潮的核心內(nèi)容。社會(huì)治理與公民社會(huì)的成長分不開，它強(qiáng)調(diào)協(xié)商、共識(shí)的達(dá)成，強(qiáng)調(diào)相關(guān)各方的平等參與而不是權(quán)力的行使或強(qiáng)制(鮑勃·杰索普，2000)⑦。西方社會(huì)治理研究包括治理研究(格里·斯托克，1999)、公民治理研究(理查德·C.博克斯，2005)、增權(quán)與能力建設(shè)研究、可持續(xù)發(fā)展研究(Marie Hoff，1998)等代表性觀點(diǎn)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代又增加了對(duì)數(shù)據(jù)社會(huì)治理的關(guān)注。美國學(xué)者阿爾文·托夫勒最早提出大數(shù)據(jù)的概念(1980)，并將其描述為“第三次浪潮的華彩樂章”⑧。2008年《自然》雜志推出?？按髷?shù)據(jù)”，從互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、超級(jí)計(jì)算、生物醫(yī)學(xué)等方面來專門探討大數(shù)據(jù)，由此開啟了各領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)研究。

國外大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究主要關(guān)注社會(huì)安全、開放數(shù)據(jù)接口、城市建設(shè)、社會(huì)保障、兒童與教育、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)、環(huán)境與可持續(xù)等方面(Manyika J., 2011；Kosinski M., 2013; Woods S., 2016; Kitchin R., 2014, 2017)⑨，其發(fā)展路徑主要受兩個(gè)因素驅(qū)動(dòng)：一為技術(shù)驅(qū)動(dòng)⑩。Soares S.(2012)認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理體現(xiàn)了對(duì)相關(guān)法律規(guī)則、透明度和個(gè)人信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)責(zé)任，通過控制和權(quán)威使信息更有價(jià)值以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)目標(biāo)。然而，大數(shù)據(jù)治理面對(duì)的是不斷增長的數(shù)據(jù)規(guī)模和提供更好更快數(shù)據(jù)管理技術(shù)的需要，如何在風(fēng)險(xiǎn)暴露和價(jià)值創(chuàng)造之間保持穩(wěn)定的政策，對(duì)大數(shù)據(jù)治理原則和框架產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)(Soares S.，2012；Tallon P.P.，2013；Hashem I.A.T.，2015)。為此，Assuncao M.D.(2013)建議使用限制底層資源訪問的不同約束模型，他認(rèn)為有效的治理是權(quán)威組織不僅能夠釋放競爭優(yōu)勢(shì)，還能最大化云數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值。在相關(guān)技術(shù)研究中，形成了以Apache軟件基金會(huì)開發(fā)的Hadoop和谷歌公司的Map Reduce為代表的非關(guān)系數(shù)據(jù)分析技術(shù)，憑借其適合非結(jié)構(gòu)處理、大規(guī)模并行處理和簡單易用等優(yōu)勢(shì)，成為互聯(lián)網(wǎng)搜索和其他大數(shù)據(jù)分析領(lǐng)域的主流技術(shù)(Assuncao M.D.,2013; Agrawal D., 2011；Patel A.B., 2012)；二為應(yīng)用驅(qū)動(dòng)。Decker P.T.(2014)認(rèn)為大數(shù)據(jù)是“顛覆性的創(chuàng)新”，它帶來了“數(shù)據(jù)的民主化”。各國政府紛紛建立大數(shù)據(jù)網(wǎng)站開放政府擁有的公共數(shù)據(jù)，如美國聯(lián)邦政府建立統(tǒng)一的門戶開放網(wǎng)站Data·Gov，與6個(gè)部門聯(lián)合，鼓勵(lì)民眾對(duì)其進(jìn)行自由開發(fā)，旨在提升從大量復(fù)雜數(shù)據(jù)中獲取知識(shí)和洞見的能力。新計(jì)算社會(huì)學(xué)(2014)的興起掀起了學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的方法創(chuàng)新高潮，大數(shù)據(jù)計(jì)算機(jī)方法與人工處理的混合使用，讓傳統(tǒng)的“內(nèi)容分析”方法得到升華(Ritchie J., Lewis J., et al.，2013)。經(jīng)濟(jì)是最主要的推動(dòng)力，IBM、ORACLE、微軟、谷歌、亞馬遜、Facebook、Teradata、EMC、惠普等跨國公司因大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展而更加具有競爭力，國際范圍內(nèi)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用已從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上升到了政治領(lǐng)域(Mayer-Schonberger V., et al.，2013)。

(二)國內(nèi)大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究

20世紀(jì)90年代以來，中國學(xué)術(shù)界廣泛使用“治理”一詞以取代統(tǒng)治來描述政治體制的延續(xù)和社會(huì)公共秩序的維持。俞可平(2000)提出公民社會(huì)對(duì)“善治”建設(shè)的作用，鄭杭生(2006)提出通過“善治”開展中國特色的制度創(chuàng)新,李強(qiáng)(2014)提出多元利益協(xié)調(diào)的“帕累托最優(yōu)”創(chuàng)新社會(huì)治理體制。關(guān)于何種社會(huì)治理模式更適合中國國情，在學(xué)界一直存在分歧，并為此開展了多項(xiàng)實(shí)證研究，如溫州的多中心治理模式(吳宗玉,2007)、深圳鹽田模式(李勇,2012)、永寧鎮(zhèn)多元治理創(chuàng)新(吳曉燕,任耀杰,2012)等。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的降臨，“智能化”成為社會(huì)治理重塑的新模式，該模式強(qiáng)調(diào)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為科學(xué)決策，將事后決策轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)警。大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理，既要研究“社會(huì)”，又要研究“治理”，更要研究“大數(shù)據(jù)”(鮑宗豪，2014)。國內(nèi)大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究形成了兩種視角，一為建構(gòu)視角，致力于建構(gòu)數(shù)據(jù)決策機(jī)制。大數(shù)據(jù)社會(huì)治理并不沿襲傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理方式，而采用“流處理”和“批處理”模式，在數(shù)據(jù)抽取與集成、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)解釋中，借助多元技術(shù)協(xié)同形成數(shù)據(jù)決策。大數(shù)據(jù)帶來了計(jì)算范式取代定量范式所引發(fā)的社會(huì)學(xué)革命，開啟了新計(jì)算社會(huì)學(xué)時(shí)代學(xué)術(shù)話語權(quán)的爭奪(梁芷銘，羅瑋等,2015)；二為介入視角，致力于解釋多種行動(dòng)主體介入的社會(huì)參與形式。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府將以更加開放的心態(tài)把民眾當(dāng)作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，給民眾提供廣泛的參與機(jī)會(huì)。然而，公共數(shù)據(jù)的有用性、公眾參與的有效性、個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全，以及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)力等方面不足所帶來的深層次社會(huì)問題，成為大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理所面臨的新挑戰(zhàn)(劉葉婷，2014；黃欣榮,2014,2017)。相關(guān)技術(shù)研究主要集中于數(shù)據(jù)挖掘相關(guān)算法、實(shí)際應(yīng)用及有關(guān)理論方面，涉及行業(yè)比較廣泛，包括金融業(yè)、電信業(yè)、網(wǎng)絡(luò)相關(guān)行業(yè)、零售業(yè)、制造業(yè)、醫(yī)療保健、制藥業(yè)及科學(xué)領(lǐng)域，單位集中在部分高等院校、研究所和公司，特別是在IT等新興領(lǐng)域，華為、阿里巴巴、百度等對(duì)大數(shù)據(jù)治理起到了很大的推動(dòng)作用。涂子沛(2012)認(rèn)為大數(shù)據(jù)正以一種勢(shì)不可擋的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度改變我們的政府，滲入到我們生活的方方面面。于施洋(2013，2016)從大數(shù)據(jù)與政府門戶角度出發(fā)，闡述了基于大數(shù)據(jù)的智慧政府門戶如何實(shí)現(xiàn)從理念到實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。

綜上所述，國內(nèi)外對(duì)于大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究已經(jīng)取得了重要研究成果，為本研究的開展提供了重要借鑒，但還需進(jìn)一步探討以下重要問題：(1)研究視野上，社會(huì)治理研究對(duì)大數(shù)據(jù)開發(fā)明顯不足。已有社會(huì)治理研究多關(guān)注制度、主體分析或者微觀權(quán)力運(yùn)作，忽視了大數(shù)據(jù)在治理決策中的作用，尤其是運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)治理的實(shí)證考察與案例研究。(2)研究焦點(diǎn)上，對(duì)大數(shù)據(jù)社會(huì)治理需求的研究薄弱。治理手段不適宜或治理手段與實(shí)際需求不相匹配，是治理失靈的重要原因，能否從龐雜的大數(shù)據(jù)中解析出現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理需求是基層社會(huì)治理的關(guān)鍵。已有研究偏重于對(duì)大數(shù)據(jù)治理方式方法的探究，對(duì)各類型、各層次的大數(shù)據(jù)社會(huì)治理需求研究不足，并忽視了社會(huì)轉(zhuǎn)型階段大數(shù)據(jù)社會(huì)治理的復(fù)雜性。(3)研究內(nèi)容上，應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)社會(huì)治理服務(wù)效果研究。大數(shù)據(jù)社會(huì)治理研究還處在起步階段，對(duì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)治理的服務(wù)效果研究鮮有關(guān)注，缺少中國國情背景下大數(shù)據(jù)社會(huì)治理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、向度、協(xié)同性、規(guī)范性和實(shí)時(shí)性研究，而這是提高社會(huì)治理水平，推進(jìn)新時(shí)期社會(huì)治理精細(xì)化的重要內(nèi)容。

當(dāng)前政策的目的性與公眾期望：以現(xiàn)實(shí)問題為例的大數(shù)據(jù)分析

社會(huì)治理主要表現(xiàn)為體制和政策的調(diào)整，涉及治理的組織結(jié)構(gòu)、方式方法、人員安排等方面，要求實(shí)現(xiàn)個(gè)體之間、組織之間、個(gè)體與組織之間、個(gè)體與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)。我國社會(huì)治理的水平、能力和質(zhì)量是通過治理效果反映的，對(duì)階層治理的考量和邏輯推進(jìn)要以政策的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性為指導(dǎo)，才能明確社會(huì)治理的方向和條件，進(jìn)而提高社會(huì)治理的水平。

當(dāng)前不管是經(jīng)濟(jì)政策還是針對(duì)其他社會(huì)領(lǐng)域制定的政策，都面臨著這樣一個(gè)問題，即政策現(xiàn)實(shí)與民眾期望之間存在一定的差距。為了形象地呈現(xiàn)社會(huì)治理中的政策現(xiàn)實(shí)與民眾期望之間的差距，我們以就業(yè)問題為例，通過分析當(dāng)前就業(yè)政策與民眾期望的特點(diǎn)與狀態(tài)，探尋大數(shù)據(jù)社會(huì)治理能力提升的有效路徑。本研究對(duì)2013到2017年間全國34個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府網(wǎng)站上公開的20000條有關(guān)就業(yè)政策政務(wù)信息和新浪微博、天涯論壇、百度貼吧中普通民眾發(fā)表的3000條與就業(yè)有關(guān)的博文、文章和帖子進(jìn)行整理，并運(yùn)用ROSTCM6內(nèi)容分析軟件進(jìn)行詞頻和網(wǎng)絡(luò)語義分析。在排除了與本研究無關(guān)的詞語后，得出如下兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)語義圖。其中，方塊是這些數(shù)據(jù)文本中的高頻詞匯，方塊之間的連線表示兩者之間具有密切聯(lián)系，高頻詞之間的聯(lián)系反映了當(dāng)前就業(yè)政策的特點(diǎn)(圖1)和就業(yè)領(lǐng)域的公眾期望傾向(圖2)。

圖1　政府就業(yè)政策的內(nèi)容分析

圖2　就業(yè)領(lǐng)域公眾期望的內(nèi)容分析

(一)我國當(dāng)前政策的目的性分析

1.政策作用方式上的宏觀間接性

結(jié)合“穩(wěn)定/增長/發(fā)展—宏觀—經(jīng)濟(jì)—就業(yè)”這一條語義線索與政策文本，研究認(rèn)為當(dāng)前政府傾向于通過宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控間接地促進(jìn)就業(yè)。政府通過財(cái)政政策和貨幣政策來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，以此來保證市場(chǎng)的秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，進(jìn)而促進(jìn)就業(yè)崗位增加和就業(yè)人數(shù)的提升，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)良好的就業(yè)狀態(tài)與水平。

2.重點(diǎn)群體的政策傾斜與隱憂

結(jié)合“高?！獙W(xué)生—群體—重點(diǎn)—就業(yè)”這一語義線索與政策文本，我們認(rèn)為這一階段的政策傾向于解決大學(xué)生群體的就業(yè)問題。在具體的就業(yè)政策文本上，針對(duì)大學(xué)生就業(yè)也具有一定的傾斜，而其他群體就業(yè)并沒有像大學(xué)生群體一樣在就業(yè)政策中作為重點(diǎn)表現(xiàn)出來。這一方面展現(xiàn)了政策集中與體系化處理群體性就業(yè)問題時(shí)的強(qiáng)大作用，另一方面也不免讓我們擔(dān)憂那些被政策忽視群體的就業(yè)狀況。

3.政策資源利用上的偏重與保障

結(jié)合“企業(yè)、創(chuàng)業(yè)—補(bǔ)貼—政策—資源—就業(yè)”這一語義線索和政策文本，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的就業(yè)政策在資源利用方面，偏重于對(duì)具有就業(yè)促進(jìn)作用各主體的財(cái)力支持。這一體系通過物質(zhì)手段消除了勞動(dòng)者在就業(yè)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，降低了他們的失業(yè)成本，以期穩(wěn)定勞動(dòng)者的就業(yè)狀態(tài)，減少失業(yè)給個(gè)人和社會(huì)帶來的不良影響。

4.政策促進(jìn)作用傾向于發(fā)揮雙主體性優(yōu)勢(shì)

結(jié)合“市場(chǎng)—主體—就業(yè)”和“政府—主體—就業(yè)”兩條線索和政策文本，我們發(fā)現(xiàn)，我國已有的就業(yè)促進(jìn)政策更傾向于發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)主體的作用。在市場(chǎng)主體方面，有“創(chuàng)造—崗位”和“吸納—人才”兩條子線索，希望通過市場(chǎng)創(chuàng)造崗位和吸納人才來保證全社會(huì)良好就業(yè)狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。在政府主體方面，有“服務(wù)—政府—主體—就業(yè)”這條子線索，希望通過政府供給服務(wù)，如就業(yè)信息、就業(yè)推薦渠道、就業(yè)培訓(xùn)等，幫助潛在勞動(dòng)者和失業(yè)者了解就業(yè)信息、打通就業(yè)渠道和提升就業(yè)能力，縮短失業(yè)者待業(yè)時(shí)長，使其盡快恢復(fù)就業(yè)狀態(tài)。

(二)現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的公眾期望分析

1.制度環(huán)境改善與能力提高的期待

結(jié)合“穩(wěn)定/增長—宏觀—經(jīng)濟(jì)—就業(yè)”和“競爭—環(huán)境、經(jīng)營—成本、收入/素質(zhì)與員工—微觀—經(jīng)濟(jì)—就業(yè)”兩條語義線索和網(wǎng)絡(luò)文本，可以看出，公眾希望政策制定能夠從宏觀和微觀兩個(gè)領(lǐng)域入手來解決當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題。在宏觀領(lǐng)域運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策保障經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行的穩(wěn)定，間接使企業(yè)增加崗位數(shù)量，并以企業(yè)的良好運(yùn)營為前提，實(shí)現(xiàn)一個(gè)與之相適應(yīng)的良好的就業(yè)結(jié)構(gòu)與薪資待遇。在微觀領(lǐng)域，“競爭環(huán)境”“經(jīng)營成本”“收入與素質(zhì)”成為了公眾的著眼點(diǎn)。

2.不同類型職業(yè)群體差異化的期待

結(jié)合“產(chǎn)能—失業(yè)—工人、城市化/失地—農(nóng)民、農(nóng)民工/高校學(xué)生—群體—重點(diǎn)—就業(yè)”這條語義線索和網(wǎng)絡(luò)文本，我們發(fā)現(xiàn)在公眾視野下有至少四個(gè)群體面臨著就業(yè)問題。這些群體分別是因淘汰產(chǎn)能而失業(yè)的工人、城市化與失地農(nóng)民、高校畢業(yè)生以及農(nóng)民工。公眾希望能夠解決因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及市場(chǎng)供求失衡而導(dǎo)致的多個(gè)群體的就業(yè)問題。近年來農(nóng)民工增速持續(xù)下降，2016年增速僅為1.6%，并由低端制造業(yè)和建筑業(yè)向服務(wù)業(yè)延伸。由于其文化水平不高，就業(yè)觀念相對(duì)保守，不論是返鄉(xiāng)還是進(jìn)行職業(yè)轉(zhuǎn)換都面臨著就業(yè)難和崗位適應(yīng)難的問題。

3.多種政策資源充分利用的期待

結(jié)合“土地—實(shí)物、培訓(xùn)/人才—人力、補(bǔ)貼—資金—資源—政策—就業(yè)”這條語義線索和網(wǎng)絡(luò)文本，可以看出，在政策資源的利用上，公眾希望政府在制定就業(yè)政策時(shí)能夠?qū)ΜF(xiàn)有政策資源充分利用，即可供調(diào)配的人力、物力、財(cái)力的系統(tǒng)性綜合運(yùn)用。另一方面希望通過加強(qiáng)人才培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，打開職業(yè)發(fā)展渠道，促進(jìn)社會(huì)縱向流動(dòng)，這樣既能保證就業(yè)的絕對(duì)數(shù)量又能使總體就業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。財(cái)力和物力政策資源的利用實(shí)際上是針對(duì)企業(yè)主和創(chuàng)業(yè)者而言的，通過對(duì)其在資金、土地、房屋等方面的支持，降低企業(yè)在經(jīng)營方面的難度，保證其順利運(yùn)營，進(jìn)而為社會(huì)穩(wěn)定地提供和創(chuàng)造就業(yè)崗位。

4.多主體參與的社會(huì)治理作用期待

結(jié)合“企業(yè)—市場(chǎng)、組織/機(jī)構(gòu)—社會(huì)、服務(wù)—政府—主體—就業(yè)”這條語義線索和文本，可以看出，在相關(guān)要素群體作用的發(fā)揮上，公眾希望多要素群體能夠共同發(fā)揮作用，即市場(chǎng)和市場(chǎng)中的企業(yè)，社會(huì)和社會(huì)中的機(jī)構(gòu)、組織，以及政府和政府中的相關(guān)職能部門都能夠從自身現(xiàn)有的資源和能力出發(fā)，在不同的領(lǐng)域發(fā)揮就業(yè)促進(jìn)作用。在“市場(chǎng)企業(yè)”方面，特別是中小微企業(yè)更應(yīng)該發(fā)揮作用，因其擁有強(qiáng)大的創(chuàng)新能力，可以充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性進(jìn)而促進(jìn)就業(yè)。在“社會(huì)組織機(jī)構(gòu)”方面，一種形式是直接實(shí)現(xiàn)就業(yè)，另一種形式是為就業(yè)者提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)鑒定、就業(yè)信息服務(wù)、職業(yè)心理咨詢等方面的服務(wù)，通過這些服務(wù)增強(qiáng)他們的就業(yè)能力。在“政府服務(wù)”方面，一方面政府可以從完善收入再分配制度、提高社會(huì)保障水平、提供有就業(yè)促進(jìn)價(jià)值方面的相關(guān)服務(wù)；另一方面可以用宏觀調(diào)控手段保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，規(guī)范市場(chǎng)競爭環(huán)境，降低企業(yè)經(jīng)營成本，引導(dǎo)和鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)數(shù)量，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升就業(yè)質(zhì)量。

政策墮距：當(dāng)前政策與公眾期望間的差距

無論就業(yè)政策還是針對(duì)其他社會(huì)領(lǐng)域制定的政策，當(dāng)前都面臨著這樣一個(gè)問題，即政策實(shí)然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)間存在著一定的差距。美國社會(huì)學(xué)家奧格本用文化墮距來解釋由于社會(huì)的各個(gè)組成部分變化速度不一致而在社會(huì)變遷的過程中產(chǎn)生的問題。借用文化墮距的概念，我們將政策的實(shí)然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)之間的差距稱為政策墮距。這種差距的形成是政策制定者的價(jià)值偏好、既有政策制度基礎(chǔ)造成的慣性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期與矛盾顯現(xiàn)的反映敏感度等多方面原因共同造成的。想要盡可能地彌合當(dāng)前或未來政策與公眾期望之間的差距，實(shí)現(xiàn)一種實(shí)然與應(yīng)然狀態(tài)交集擴(kuò)大的可能，就需要將公眾現(xiàn)期期望作為政策制定的基礎(chǔ)，并評(píng)估多個(gè)支流期望的可延續(xù)時(shí)限。在可追溯的信息獲取渠道通暢的情況下，對(duì)公眾期望做出連續(xù)性反映，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)一種具有時(shí)效性的政策修正，實(shí)現(xiàn)一種現(xiàn)有政策原始目標(biāo)與繼續(xù)目標(biāo)之間的聯(lián)動(dòng)，以縮小當(dāng)前的政策墮距。

減少社會(huì)墮距將成為新時(shí)期社會(huì)治理的常態(tài)。這就需要政府在制定政策的過程中，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行廣泛的數(shù)據(jù)收集和分析，了解當(dāng)前我國社會(huì)治理政策的特點(diǎn)和公眾的需求與期望，分析當(dāng)前社會(huì)治理政策中存在的不足，找到政策制定的未來方向。通過制定更能滿足公眾需求的社會(huì)治理政策，促進(jìn)社會(huì)治理水平的不斷提升。綜合上述分析，我們認(rèn)為當(dāng)前政策制定與公眾期望間的差距主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)資源傾斜形成的選擇性差異

政策的視角決定了政策是為總體服務(wù)還是為個(gè)人服務(wù)，雖然兩者間有著復(fù)雜的聯(lián)系，但這種傾向性被具體操作時(shí)就不那么模糊了。無論如何選擇都會(huì)造成一定的疏忽，當(dāng)我們著眼于總體時(shí)，個(gè)體的價(jià)值與希望就被平均了，他們的價(jià)值被融合成一個(gè)具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的共有目標(biāo)；當(dāng)我們著眼于個(gè)體時(shí)，公共權(quán)力所裹挾的巨大資源又在一個(gè)方面進(jìn)行一種傾倒般的輸送，資源的緊缺性又加劇了這種過分傾注所帶來的集體利益的丟失。所以這兩者都是不足取的，任何一方在資源獲取上占優(yōu)都會(huì)造成利益天平的傾斜，雖然這種傾斜狀態(tài)在當(dāng)前社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都有非常具體的表現(xiàn)。

為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)前政策下公私利益的平衡與現(xiàn)有傾斜的修正，在確定一個(gè)政策的視角以及隨之而來的執(zhí)行模式時(shí)，當(dāng)前的政策制定者樂于用一種自上而下的方式，從社會(huì)總利益的實(shí)現(xiàn)角度出發(fā)，在保證當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況穩(wěn)定的前提下，以宏觀調(diào)控方式加大國家對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度，用財(cái)政和貨幣手段刺激經(jīng)濟(jì)，保持或恢復(fù)經(jīng)濟(jì)熱度，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)前職位數(shù)量的有效供給，達(dá)成一種政策制定者預(yù)期的良好就業(yè)狀態(tài)。這是一種非常宏觀的和間接性的政策制定視角與作用方式。它的確可為社會(huì)帶來數(shù)量巨大的就業(yè)崗位，從直觀上造成一種令人滿意的就業(yè)量和失業(yè)率，可潛藏在這龐大就業(yè)量內(nèi)部的就業(yè)結(jié)構(gòu)狀況和個(gè)體的就業(yè)滿足感卻被掩蓋了。這就需要我們從現(xiàn)有政策制定視角和公眾期望角度出發(fā)，來看待政策制定的問題。如從就業(yè)者、創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)主的角度出發(fā)，考量其個(gè)體化需求在同一角色下的共性；從崗位供給保障和就業(yè)對(duì)個(gè)人不同層次價(jià)值實(shí)現(xiàn)層面出發(fā)，為他們制定微觀領(lǐng)域的更加具體和有針對(duì)性的就業(yè)政策。

(二)問題群體的政策預(yù)見性不足

問題群體的形成是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化引發(fā)的必然結(jié)果，而市場(chǎng)的盲目性又樂于使這種結(jié)果的表現(xiàn)更加明顯，反觀大學(xué)生就業(yè)難、農(nóng)民工市民化、失地農(nóng)民問題等，無不是如此。政策的價(jià)值在于能夠在問題發(fā)生時(shí)或發(fā)生前以理性修正這種對(duì)于趨勢(shì)的誤判和降低這種誤判造成的負(fù)面影響。以往針對(duì)部分群體制定的政策往往是社會(huì)矛盾集中爆發(fā)而引發(fā)的應(yīng)急性反應(yīng)，這種政策是滯后的，是非預(yù)見性的。在政策制定者發(fā)現(xiàn)矛盾，制定政策，到政策執(zhí)行，再到政策發(fā)揮效用，我們已經(jīng)留給矛盾太多時(shí)間去蠶食這個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定因素，因而一種政策在群體針對(duì)性上的預(yù)見性就顯得尤為重要。

當(dāng)前政策調(diào)整的依據(jù)是公眾需求，一些高呼聲群體的需求可能造成政策制定者一葉障目的情況。大數(shù)據(jù)輿情分析不僅可以減少這種情況的發(fā)生，也能夠給政策制定者提供更多的選擇，對(duì)于不同群體問題做出更富預(yù)見性的判斷。在此過程中，政策制定者能夠在一定程度上獲知當(dāng)前群體的現(xiàn)實(shí)問題和衍生的新問題間的邏輯關(guān)系，并能沿著趨勢(shì)變化做出政策調(diào)整。

(三)政策資源整合利用方面的差距

當(dāng)前政策更多傾向于對(duì)資金資源加以充分利用，而對(duì)于信息、服務(wù)、技術(shù)等方面資源的運(yùn)用卻相對(duì)不足。政策資源作為政策達(dá)成某種目標(biāo)的必需品，其利用方式的選擇往往能夠影響政策應(yīng)用的最終結(jié)果，即資源是必要的前提，而資源利用方式的優(yōu)化則是資源有效利用的必然手段。改革開放四十年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展給社會(huì)和個(gè)人生活帶來了巨大變化，在某種程度上讓貨幣崇拜深入人心，也帶來了人們對(duì)于經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)向好的理所當(dāng)然的預(yù)期。但隨著改革的深入，以及產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化和升級(jí)，人們發(fā)現(xiàn)即便是資金充裕的企業(yè)也可能破產(chǎn)，在再分配過程中獲得優(yōu)勢(shì)地位的勞動(dòng)者(如國企職工)也不一定能夠達(dá)成自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，甚至同樣難逃失業(yè)的厄運(yùn)，經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)向好的預(yù)期被打破。而此時(shí)，人們才發(fā)現(xiàn)忽視了一些更加重要的因素。對(duì)個(gè)人而言，它是一種實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展的能力；對(duì)企業(yè)而言，它是一種符合發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)見性判斷，而這兩種東西遠(yuǎn)不是經(jīng)濟(jì)繁榮表象帶來的資金優(yōu)勢(shì)所能給予的。以就業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔?，公眾已?jīng)發(fā)現(xiàn)并開始重視非資金的其他政策資源在社會(huì)發(fā)展促進(jìn)中的價(jià)值。這些政策資源需要整合利用，一方面以資金的支持給予勞動(dòng)者或企業(yè)主一個(gè)啟動(dòng)的基本動(dòng)力，另一方面以技術(shù)、信息、服務(wù)給予他們獲取發(fā)展規(guī)劃的能力，擺脫盲目。

(四)社會(huì)組織作用的缺失

個(gè)體屬性的趨同使社會(huì)劃分為一個(gè)又一個(gè)群體，群體利益的進(jìn)一步凝結(jié)就形成了當(dāng)前政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三個(gè)治理要素主體。政府的價(jià)值在于通過政策來調(diào)度資源和規(guī)范環(huán)境，市場(chǎng)的價(jià)值在于供給和吸納，社會(huì)組織的價(jià)值在于服務(wù)提供和補(bǔ)充政府、市場(chǎng)的職能空缺?，F(xiàn)有的政策對(duì)政府和市場(chǎng)兩個(gè)主體的過分關(guān)注，導(dǎo)致了社會(huì)組織作為一個(gè)獨(dú)立主體功能發(fā)揮受到限制，而同時(shí)公眾又期望社會(huì)組織在社會(huì)發(fā)展促進(jìn)上能夠有所作為，這就造成了期待與實(shí)際之間的差距。從現(xiàn)在就業(yè)政策表現(xiàn)來看，被極度信任的政府和市場(chǎng)也許并不能達(dá)成其期許的目標(biāo)。

社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)發(fā)展促進(jìn)的價(jià)值應(yīng)該得到承認(rèn)，應(yīng)該成為幫助社會(huì)成員擺脫困境的功能輸出者。阻礙社會(huì)組織作為一個(gè)主體發(fā)揮作用的，可能更多的是基于現(xiàn)有制度和法律的使命和職責(zé)合法性問題，再有就是公眾對(duì)社會(huì)組織作為主體促成的制度環(huán)境和模式的適應(yīng)性問題，這些都有待于實(shí)踐的進(jìn)一步驗(yàn)證。

結(jié)　語

大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會(huì)治理領(lǐng)域中的作用是不容小覷的。大數(shù)據(jù)技術(shù)直接推動(dòng)了社會(huì)治理科學(xué)化的進(jìn)程。從就業(yè)方面政策墮距的具體表現(xiàn)也可以窺視到其他領(lǐng)域政策中可能面臨的同樣問題。通過公眾需求的全方位反映，大數(shù)據(jù)分析為政府提供了決策依據(jù)，縮小了政策實(shí)際效用同公眾期望之間的差距，即政策墮距的彌合。

立足于大數(shù)據(jù)的政策現(xiàn)狀和公眾期望分析，可以幫助政府認(rèn)識(shí)到政策墮距存在的領(lǐng)域和外在表象，從而找到縮小差距的途徑與手段，制定出更具操作化與價(jià)值的政策。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)社會(huì)治理價(jià)值的可見預(yù)期下，我們更應(yīng)該廣泛借鑒各國的有效經(jīng)驗(yàn)，不斷拓展大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的應(yīng)用范圍，培養(yǎng)和樹立數(shù)據(jù)思維，以開放的姿態(tài)去適應(yīng)當(dāng)前數(shù)據(jù)化的社會(huì)環(huán)境，不斷研發(fā)先進(jìn)的數(shù)據(jù)挖掘、整理與分析技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)信息判斷社會(huì)局部或整體的發(fā)展形勢(shì)，及時(shí)掌握公眾輿情，找到影響事態(tài)發(fā)展的多個(gè)因素之間的偶然或必然聯(lián)系，推動(dòng)決策的科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理。

①Hague B.N.,Loader B.,Digitaldemocracy:Discourseanddecisionmakingintheinformationage, Psychology Press, 1999, pp.5-20 .

②馮仕政：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理與社會(huì)研究:現(xiàn)狀、問題與前景》，《大數(shù)據(jù)》2016年第2期。

③Mayer-Schonberger V., Cukier K.,Bigdata:Arevolutionthatwilltransformhowwelive,work,andthink, Houghton Mifflin Harcourt, 2013, pp.77-84.

④陳雋：《消費(fèi)者大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式》，《現(xiàn)代商業(yè)》2017年第14期。

⑤Hashem I.A.T., Yaqoob I., Anuar N.B., et al, “The rise of ‘big data’ on cloud computing: Review and open research issues”,InformationSystems, No.4, Vol.47 (2015), p.98.

⑥Cukier K., Mayer-Schoenberger V., “Rise of Big Data: How it's Changing the Way We Think about the World”,ForeignAff, No.1, Vol.92 (2013), p.28.

⑦王思斌：《社會(huì)工作在創(chuàng)新社會(huì)治理體系中的地位和作用——一種基礎(chǔ)—服務(wù)型社會(huì)治理》，《社會(huì)工作》2014年第1期。

⑧涂新莉、劉波、林偉偉：《大數(shù)據(jù)研究綜述》，《系統(tǒng)仿真學(xué)報(bào)》2013年第1期。

⑨Manyika J., Chui M., Brown B., Bughin J., Dobbs R., RoxburghC., Byers A.H., “Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity”,Analytics, No.5, Vol.6 (2011), p.40.

⑩Malik P.,“Governing big data: principles and practices”,IBMJ.Res.Dev, No.1, Vol.15 (2013), p.7.