易地扶貧搬遷集中安置區(qū)建設(shè)問題及規(guī)劃對(duì)策研究

文/孫燦、黃天意　湖南省建筑科學(xué)研究院　湖南長(zhǎng)沙　410011

1、研究背景

“十三五”時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)的決勝階段。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，十三五期間加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程，以從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題。易地扶貧搬遷是指將生活在缺乏生存條件地區(qū)的貧困人口搬遷安置到其他地區(qū)，并通過改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，幫助搬遷人口逐步脫貧致富。易地扶貧搬遷工程作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重大舉措之一，以確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口與全國(guó)人民同步進(jìn)入全面小康。

2016年1月湖南省發(fā)布《關(guān)于印發(fā)湖南省“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷實(shí)施意見的通知》明確：力爭(zhēng)“十三五”期間完成80萬左右人口搬遷任務(wù)。2016年底全省49個(gè)貧困縣、5871個(gè)貧困村、331萬貧困人口中80萬需要通過易地扶貧搬遷安置達(dá)到小康水平。

2、現(xiàn)狀問題

筆者經(jīng)過對(duì)龍山、石門、慈利等10多個(gè)貧困縣的易地扶貧搬遷村莊和集中安置區(qū)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行過調(diào)研，搬遷對(duì)象可謂之“貧中之貧、困中之困”，多散居住在武陵山區(qū)的高山深谷之中，為生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)以及地方病疫長(zhǎng)存的地帶，人煙稀少罕至、交通極其不便、設(shè)施配套幾近空白，社會(huì)改革紅利還未覆蓋……急需通過易地搬遷方式來實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境和生活品質(zhì)的改善。而在已經(jīng)實(shí)施了易地扶貧搬遷，且扶貧對(duì)象已經(jīng)搬入集中安置區(qū)生活的村莊，調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)存在以下幾個(gè)常見的不容忽視的建設(shè)問題。

2.1　集中安置區(qū)建設(shè)造成對(duì)人文、自然環(huán)境的消極影響

部分集中安置區(qū)在選址前期沒有與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分對(duì)接，包括未銜接國(guó)土規(guī)劃，侵占基本農(nóng)田；未對(duì)接歷史文物部門或其他涉及生態(tài)安全的部門，在歷史文化名村保護(hù)范圍、文保單位保護(hù)范圍以及生態(tài)紅線區(qū)域開展安置區(qū)建設(shè)活動(dòng)，對(duì)現(xiàn)狀傳統(tǒng)歷史要素造成不可補(bǔ)救的損害，或因建設(shè)活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的人為破壞，如土地平整過程中采取挖山填湖等改變自然地貌過大的工程措施，或未經(jīng)過災(zāi)情調(diào)查和初步勘探選址于易塌方區(qū)或易滑坡地帶，導(dǎo)致需夯實(shí)基礎(chǔ)而增加的建設(shè)成本與未來存在安全隱患的風(fēng)險(xiǎn)成本。

2.2　集中安置區(qū)建設(shè)未因地施策導(dǎo)致的建設(shè)混亂

安置區(qū)選址不同就決定了各自先天的差異性，有依傍工業(yè)園區(qū)、風(fēng)景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)的，亦有簡(jiǎn)單就近安置毫無依托的，而現(xiàn)狀建設(shè)過程中的單一建設(shè)模式，在沒有結(jié)合區(qū)位條件和周邊情況基礎(chǔ)上，僅孤立的依據(jù)單項(xiàng)安置人口規(guī)模進(jìn)行設(shè)施的配套，以至于不能滿足安置區(qū)本身和區(qū)域的需求，同時(shí)建設(shè)過程中由于導(dǎo)向缺失造成的混亂與無側(cè)重；另外未結(jié)合上位規(guī)劃的布局，而導(dǎo)致的資源在規(guī)劃層面就有重復(fù)浪費(fèi)。不同基礎(chǔ)前提下，采用相同的標(biāo)準(zhǔn)控制建設(shè)，造成必然的資源配置不集約或不均衡。

2.3　住房建設(shè)扶貧標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，功能設(shè)計(jì)不合理，地域特色不突出

住房戶型設(shè)計(jì)方面過于城市化，在投入使用過程中適用性較弱，尤其不能滿足農(nóng)民耕種、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)的開展。無庭院、小居室、一層樓的房屋相關(guān)參數(shù)無法滿足農(nóng)民傳統(tǒng)建房的心理標(biāo)準(zhǔn)和生活習(xí)性。另外扶貧安置房如同城市拆遷安置區(qū)，千村一面，丟失了地方特色元素，丟失了村莊的記憶。

以問題為導(dǎo)向，從規(guī)劃層面進(jìn)行引導(dǎo)和管控，對(duì)于安置區(qū)選址合理、分類科學(xué)、布局統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)一致、質(zhì)量?jī)?yōu)良、過程安全、突出特色至關(guān)重要。

3、總體規(guī)劃技術(shù)框架

集中安置區(qū)建設(shè)應(yīng)按生態(tài)文明建設(shè)總部署的要求，遵循“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三生融合的發(fā)展理念，輔以必要的就業(yè)支撐和民生保障等配套政策，確保通過搬遷安置的農(nóng)民生產(chǎn)生活水平得到顯著提升、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展道路。以上述總體思路為基礎(chǔ)，重點(diǎn)圍繞“選址原則、規(guī)劃布局、住宅建設(shè)、設(shè)施配套、環(huán)境營(yíng)造、指標(biāo)控制和建設(shè)樣板戶型參考”這七大方面展開規(guī)劃導(dǎo)引和實(shí)施管控，規(guī)劃技術(shù)框架如圖1所示。

圖1

4、主要規(guī)劃對(duì)策分析

4.1　生態(tài)優(yōu)先，科學(xué)選址

突破傳統(tǒng)技術(shù)路線的研究范疇，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)要求納入規(guī)劃技術(shù)框架，并作為建設(shè)可行的前提條和選址基礎(chǔ)，按“底線”原則管控集中安置區(qū)的所有建設(shè)活動(dòng)。安置區(qū)選址時(shí)必須對(duì)接當(dāng)?shù)氐膰?guó)土規(guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃等上位規(guī)劃，掌握基本農(nóng)田范圍與村莊可集中建設(shè)用地區(qū)域；對(duì)接水利、負(fù)責(zé)災(zāi)情預(yù)警預(yù)防的部門了解災(zāi)害頻發(fā)區(qū)；對(duì)接文物部門，清楚搬出和搬入地的文物保護(hù)單位、傳統(tǒng)村落等保護(hù)范圍；同時(shí)對(duì)接相關(guān)部門參照《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定嚴(yán)格的管控邊界。集中安置區(qū)選址必須位于以上劃定區(qū)域外部，宜結(jié)合村莊規(guī)劃建設(shè)用地布設(shè)。

另外在建管并舉過程中，明確響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)青山綠水 堅(jiān)持“留住”態(tài)度，要求建設(shè)全過程能達(dá)到大氣、水、土壤等環(huán)境要素的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。明確堅(jiān)守文化自信的道路，對(duì)傳統(tǒng)村落物質(zhì)與非物的堅(jiān)持“留住”態(tài)度，并以此軟、硬兩方面的自然與歷史稟賦作為集中安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根基，按《歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》對(duì)集中安置區(qū)搬出地、搬入地的硬、軟傳統(tǒng)文化資源進(jìn)行保護(hù)與傳承。

4.2　合理分類，規(guī)劃布局

4.2.1　合理分類

首先分清集中安置區(qū)所屬類型，按類構(gòu)建建設(shè)技術(shù)導(dǎo)控標(biāo)準(zhǔn)。易地扶貧搬遷集中安置區(qū)可以劃分為四類：○1行政村內(nèi)就近集中安置區(qū)：依托交通條件引導(dǎo)本行政村內(nèi)扶貧搬遷對(duì)象就近集中安置，規(guī)模一般控制在 10 至 50 戶?！?建設(shè)移民新村集中安置區(qū)：依托新開墾或調(diào)整使用的耕地，建設(shè)移民新村，引導(dǎo)扶貧搬遷對(duì)象集中安置，規(guī)模一般控制在 50 至 100 戶?！?依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置區(qū)：結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在小城鎮(zhèn)或工業(yè)園附近，依托二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)，對(duì)有一定勞務(wù)技能、商貿(mào)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的扶貧搬遷對(duì)象進(jìn)行集中安置，其安置規(guī)模按照城鎮(zhèn)規(guī)劃或園區(qū)規(guī)劃的人口承載能力上限具體部署?！?依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置區(qū)：在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游、民俗文化等資源豐富的地區(qū)，因地制宜打造鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村或旅游景區(qū)，引導(dǎo)扶貧搬遷對(duì)象就近集中安置,安置對(duì)象以旅游服務(wù)業(yè)為生產(chǎn)生活基礎(chǔ)，規(guī)模依據(jù)景區(qū)、景點(diǎn)旅游服務(wù)人口的需求進(jìn)行確定，一般控制在20至50戶。

4.2.2　人均建設(shè)用地指標(biāo)管控

結(jié)合適居性原則、生態(tài)優(yōu)化原則、綜合效益原則、因地制宜原則、遵循已有規(guī)劃的原則，依據(jù)所在行政村的現(xiàn)狀人均建設(shè)用地面積或人均耕地規(guī)模，進(jìn)行安置區(qū)建設(shè)用地的規(guī)模確定。在《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB20188-93）》規(guī)定的村莊人均建設(shè)用地5級(jí)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，結(jié)合易地扶貧搬遷安置工程的特性，整合成3級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；并在單一維度的現(xiàn)狀建設(shè)用地指標(biāo)參照下，附加農(nóng)村現(xiàn)狀人均耕地指標(biāo)對(duì)于規(guī)劃建設(shè)用地的定級(jí)引導(dǎo)。分為三類：I類，60～80 m2/人，適用于現(xiàn)狀人均建設(shè)用地低于100 m2或人均耕地不足1畝的村莊；II類，80～100m2/人，適用于現(xiàn)狀人均建設(shè)用地低于120 m2或人均耕地不足 1.5 畝的村莊；III類，100～120 m2/人，適用于現(xiàn)狀人均建設(shè)用地超過 120 m2或人均耕地大于 1.5 畝的村莊。最高不能超過 130 m/人。用地指標(biāo)確定后就明確安置區(qū)功能分區(qū)，并就道路、綠地、景觀、豎向進(jìn)行上位統(tǒng)籌規(guī)劃。

圖2　公益型公共建筑項(xiàng)目配置表

4.2.3　人均住房建設(shè)面積管控

結(jié)合國(guó)家五部委《關(guān)于印發(fā)“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案的通知》要求，無論哪種類型的安置區(qū)建設(shè)，對(duì)人均住宅建筑面積實(shí)行統(tǒng)一不超過25m2/人的指標(biāo)限定。為保證遷出地盡快走向生態(tài)修復(fù)，以及實(shí)現(xiàn)用地等資源的集約利用，建議貧困戶入住集中安置區(qū)后盡快完成舊房的拆遷。政府可設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)住戶自主拆除行為，視情況規(guī)定拆除期限，逾期可考慮一定的強(qiáng)制措施予以推動(dòng)。

4.3　設(shè)施分級(jí)，配套指標(biāo)公共設(shè)施

4.3.1　公共設(shè)施布置

各安置區(qū)依據(jù)不同類型進(jìn)行合理配置：○1行政村內(nèi)就近集中安置區(qū)依據(jù)所在行政村已編村莊規(guī)劃，在新增人口規(guī)模沒有突破原規(guī)劃人口規(guī)模的情況下，按原規(guī)劃進(jìn)行公共設(shè)施配置；突破原有人口規(guī)模的則按基層村標(biāo)準(zhǔn)配置。所在行政村沒有編制村莊規(guī)劃的，按基層村標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共設(shè)施配置?！?移民新村集中安置區(qū)，按中心村標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共設(shè)施配置?！?依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置區(qū)依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)的集中安置區(qū)，依據(jù)已批的城鎮(zhèn)規(guī)劃或園區(qū)規(guī)劃，在新增人口規(guī)模沒有突破原規(guī)劃總?cè)丝谝?guī)模的情況下，則按照原規(guī)劃進(jìn)行配套建設(shè)?！?依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置區(qū)依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)的集中安置區(qū)，依據(jù)已批景區(qū)或景點(diǎn)規(guī)劃進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)；沒有審批過的景區(qū)或景點(diǎn)規(guī)劃的，依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》，在不損壞景源、景觀和風(fēng)景環(huán)境的前提下，同風(fēng)景區(qū)的特征、功能、級(jí)別和分區(qū)相適應(yīng)，若人口小于 100 人的，按村民點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共設(shè)施配套，若人口≥100且≤300人，按基層村標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共設(shè)施配套。

公共設(shè)施布置結(jié)合人口規(guī)模和四類集中安置區(qū)的具體情況，按中心村、基層村、村民點(diǎn)三級(jí)對(duì)公益型公共建筑項(xiàng)目提供如下表所示的“應(yīng)設(shè)”與“可設(shè)”項(xiàng)參考。

4.3.2　公共設(shè)施配套指標(biāo)體系

圖3　公益型公共建筑建設(shè)規(guī)模

公共設(shè)施配套指標(biāo)結(jié)合所在村莊人口，按每千人 1000～2000 m2建筑面積計(jì)算(教育設(shè)施除外)配套。其中結(jié)合村莊同類項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，就公益型公共建筑項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、服務(wù)人口、合并及獨(dú)立設(shè)置給出如下配建引導(dǎo)。

另外，商服型公共設(shè)施結(jié)合所在村莊人口，根據(jù)市場(chǎng)需求按照規(guī)劃進(jìn)行選擇、安排用地。所在村莊規(guī)模500-1000人，建筑面積＞200m2；1000-1500人，建筑面積＞400m2；1500人以上，建筑面積＞600m2。

4.4　指標(biāo)量化，項(xiàng)目導(dǎo)向

在修建性詳細(xì)規(guī)劃層面通過“主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)表”對(duì)安置區(qū)建設(shè)規(guī)模進(jìn)行量化。包括總用地、凈用地、居住戶數(shù)、安置人數(shù)、總建筑面積、停車位、建筑密度等指標(biāo)。其中安置戶數(shù)根據(jù)安置需求，分類統(tǒng)計(jì)2人及以下戶、3人戶、4人戶、5人及以上戶，按人均25平方米的住宅建設(shè)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的50m2、75m2、100m2、125m2四種不同戶型的配建戶數(shù)。建筑風(fēng)格尊重搬遷居民意愿，在一定范圍內(nèi)保持安置建房風(fēng)貌的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)地方建筑特色?？梢脏l(xiāng)鎮(zhèn)為單位規(guī)范安置住宅建筑風(fēng)格，特色鮮明的地區(qū)以行政村為單位?？h（市、區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要加強(qiáng)指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織住宅方案設(shè)計(jì)，充分征求意見后，方案引入建房審批環(huán)節(jié)。

同時(shí)以項(xiàng)目建設(shè)為導(dǎo)向，通過“公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃一覽表”明確包括道路、供水、排水、公廁、沼氣池、垃圾站、居民活動(dòng)室等設(shè)施的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模和時(shí)序。與《湖南省農(nóng)村雙改三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》文件嵌套，將圍繞安置區(qū)展開的建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入農(nóng)村雙改三年行動(dòng)計(jì)劃，加快落地實(shí)施。

總結(jié)：

在易地扶貧搬遷集中安置區(qū)建設(shè)過程中，規(guī)劃為建設(shè)前期最為重要的環(huán)節(jié)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)此系統(tǒng)工程的框架性管控。規(guī)劃既能以目標(biāo)為導(dǎo)向提出高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)要求，又能以問題為導(dǎo)向強(qiáng)落地舉措。于此同時(shí)，規(guī)劃往后的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)管，需要各環(huán)節(jié)、各部門以及居住其中的搬遷對(duì)象共同立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，把關(guān)當(dāng)下，堅(jiān)守底線，遵循標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷集中安置區(qū)的“三生”共建，保障全面建成小康社會(huì)扎實(shí)推進(jìn)，取得宏偉勝利。

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