反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建探析

王沙力

[摘要]反壟斷和產(chǎn)業(yè)政策是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的兩種方式，由于該兩種調(diào)節(jié)方式在理論基礎(chǔ)及價(jià)值觀上存在沖突，因此導(dǎo)致在反壟斷及產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中存在廣泛的沖突，文章對(duì)存在該現(xiàn)象的原因進(jìn)行了論述，并且力圖探究在上述沖突之中構(gòu)建一種協(xié)調(diào)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)政策法；反壟斷法；協(xié)調(diào)機(jī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201810176

1反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策的沖突

事物之間之所以需要協(xié)調(diào)一定是因?yàn)樗鼈冎g存在不和諧之處，因此，若要討論反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)，首要的問題一定是先行探討它們之間的沖突。

產(chǎn)業(yè)政策是政府為了達(dá)到某種經(jīng)濟(jì)目的，主動(dòng)對(duì)資源優(yōu)化配置，縮短市場(chǎng)配置資源的時(shí)間，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展的一系列政策的總稱。其具體內(nèi)容包括各種稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、關(guān)稅優(yōu)惠等各種具體的制度性內(nèi)容。

反壟斷法被稱為經(jīng)濟(jì)憲法，其功能在于限制壟斷，維護(hù)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序。其立法目的為：保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保證市場(chǎng)可以通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效配置資源，為市場(chǎng)參與者創(chuàng)造一個(gè)能夠自由進(jìn)入、退出的公平環(huán)境。

由于兩者的目的不同必然導(dǎo)致二者的沖突性。

11價(jià)值觀上的沖突

產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行者主要為政府，依托政府公權(quán)力的干預(yù)，其思想源流是凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)思想，即通過政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，通過財(cái)政政策和貨幣政策實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、抑制通貨膨脹。該種思想更進(jìn)一步則可發(fā)展為政府直接透過其公權(quán)力在局部領(lǐng)域配置整合社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，從而打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，配合國(guó)家戰(zhàn)略。

反壟斷法則體現(xiàn)的是自由市場(chǎng)的思想，即充分相信市場(chǎng)，市場(chǎng)可以通過三大機(jī)制（供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制）實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，而反壟斷法需要保護(hù)的則是其中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，反壟斷法體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)自由主義的價(jià)值信仰。

干預(yù)和自由，其矛盾沖突顯而易見。

12馬歇爾沖突

馬歇爾沖突是由英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾歸納總結(jié)，他認(rèn)為自由競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使得市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰，其結(jié)果一定會(huì)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高資源配置的效率。但與此同時(shí)不可避免地又會(huì)形成一定程度的壟斷，提高行業(yè)門檻，削弱市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，降低整個(gè)市場(chǎng)配置資源的效率。尤其在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各國(guó)都希望本國(guó)企業(yè)能夠提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在世界市場(chǎng)分一杯羹。各國(guó)都會(huì)采取對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的扶持政策，鼓勵(lì)收購(gòu)兼并，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；透呒?jí)化以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而一國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策很大程度就在于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中，形成壟斷，擴(kuò)大國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

基于上述邏輯產(chǎn)業(yè)政策的功能在于鼓勵(lì)集中，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)資源配置的效率。而反壟斷法恰恰反對(duì)市場(chǎng)主體過于集中。兩者之間必然產(chǎn)生沖突。

13產(chǎn)業(yè)政策對(duì)反壟斷的抑制作用

在改革開放之后我們發(fā)現(xiàn)：與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相比，中國(guó)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)分布過于分散，為了促進(jìn)某些領(lǐng)域企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，我們需要擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，并且將這種精神寄托于部分國(guó)有企業(yè)的發(fā)展上，依靠產(chǎn)業(yè)政策幫助國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模占領(lǐng)市場(chǎng)，使得中國(guó)市場(chǎng)最終涌現(xiàn)出不少的巨型國(guó)有企業(yè)，這些企業(yè)享受著產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的紅利，在做大做強(qiáng)的同時(shí)利用其市場(chǎng)支配地位損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這種政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)集中事實(shí)上破壞了一些既有的產(chǎn)業(yè)格局，壓制了有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

14法律條文上的沖突

我國(guó)的反壟斷法，在條文之后往往會(huì)后綴“適用除外條款”，該種法律條文結(jié)構(gòu)，典型地體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)先性。由于國(guó)家產(chǎn)業(yè)意志壓倒了市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)意志，我國(guó)的反壟斷法在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方面的功能收效甚微。

這種沖突，其結(jié)果往往是反壟斷法讓位于國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，以體現(xiàn)政府意志的產(chǎn)業(yè)政策勝利而告終。產(chǎn)業(yè)政策的合理性得不到市場(chǎng)機(jī)制的檢驗(yàn)，反而成為大型國(guó)企侵犯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意愿、地方政府干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作、謀取自身利益的手段。

2產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法沖突之原因分析

21產(chǎn)生的基礎(chǔ)不同

所謂產(chǎn)業(yè)政策，在20世紀(jì)70年代被日本政府首次使用，其具體含義是通過政府配置資源實(shí)現(xiàn)對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的支持，而產(chǎn)業(yè)政策的概念最早被提出是在1985年召開的“環(huán)太平洋區(qū)域經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)及產(chǎn)業(yè)政策問題”的第十五屆太平洋貿(mào)易開發(fā)會(huì)議。此后產(chǎn)業(yè)政策被東亞發(fā)展中國(guó)家廣泛接納并使用。成為這些發(fā)展中國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)、提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、增加國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的工具。

反壟斷法則不然，最早的反壟斷法是1890年美國(guó)出臺(tái)的《謝爾曼法》，其中僅有八條法律規(guī)則，這部法律的功能主要是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，保證市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而19世紀(jì)末的美國(guó)，剛好由自由資本主義社會(huì)過渡到壟斷資本主義社會(huì)，出現(xiàn)了大量的企業(yè)寡頭。他們利用其壟斷優(yōu)勢(shì)地位攫取壟斷利潤(rùn)，侵害廣大消費(fèi)者、中小企業(yè)主、農(nóng)牧場(chǎng)主的利益。于是，市場(chǎng)的非壟斷力量亦聯(lián)合起來(lái)，形成一股政治力量，要求消除壟斷、恢復(fù)市場(chǎng)公平自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序，《謝爾曼法》正是該股政治力量努力爭(zhēng)取的產(chǎn)物。

22二者的理論基礎(chǔ)不同

產(chǎn)業(yè)政策法的理論依據(jù)是后發(fā)趕超的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及凱恩斯主義的政府干預(yù)理論。20世紀(jì)五六十年代的日本為了快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，趕超歐美發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，政府將其掌握的有限資源配置到重型工業(yè)、裝備制造業(yè)等政府所選擇的行業(yè)，并且直接吸納歐美的先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行自我改造。以此為基礎(chǔ)學(xué)習(xí)西方先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，確保這些產(chǎn)業(yè)可以快速發(fā)展，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，使日本進(jìn)入先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家行列，最終趕超歐美。此后，東亞國(guó)家如韓國(guó)亦吸收日本經(jīng)驗(yàn)，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的工業(yè)化和現(xiàn)代化。

而反壟斷法的理論基礎(chǔ)是自由市場(chǎng)理論及市場(chǎng)缺陷說，其中的重點(diǎn)是市場(chǎng)缺陷說中的市場(chǎng)障礙理論，即自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果一定會(huì)有企業(yè)做大做強(qiáng)，并且形成其市場(chǎng)支配地位，這些廠商為了得到更高的壟斷利潤(rùn)則會(huì)利用其市場(chǎng)支配地位產(chǎn)生危害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的行為，而自由市場(chǎng)理論認(rèn)為只有在自由競(jìng)爭(zhēng)的壓力環(huán)境中廠商才容易產(chǎn)生技術(shù)創(chuàng)新，而創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)健康發(fā)展的原動(dòng)力。限制競(jìng)爭(zhēng)的行為表面上看是危害了公平自由的市場(chǎng)環(huán)境，而實(shí)際上損害的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)個(gè)體的創(chuàng)新動(dòng)能。這就是市場(chǎng)障礙，因此需要通過國(guó)家力量矯正市場(chǎng)障礙。而作為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，創(chuàng)新能力是它們維系其在世界經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)先地位的基礎(chǔ)，因此這些國(guó)家更傾向于依靠反壟斷法保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)創(chuàng)新。

23二者的價(jià)值趨向不同

產(chǎn)業(yè)政策趨向于保護(hù)社會(huì)利益，通過政府調(diào)控資源率先發(fā)展部分產(chǎn)業(yè)，事實(shí)上是以犧牲另一部分市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的利益為代價(jià)建立起符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略訴求的現(xiàn)代化工業(yè)體系。它追求的是社會(huì)整體利益，體現(xiàn)社會(huì)本位的價(jià)值觀。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置功能其實(shí)蘊(yùn)含一個(gè)前提，即每一個(gè)市場(chǎng)參與者都具備無(wú)限的創(chuàng)新潛能與創(chuàng)新熱情，自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境有助于將這種創(chuàng)新熱情和潛能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。因此，我們需要保護(hù)每個(gè)市場(chǎng)參與者的創(chuàng)新熱情和潛能。反壟斷法扮演的就是這樣一種角色，很明顯，這是一種個(gè)人本位。

產(chǎn)業(yè)政策追求社會(huì)利益，在一定程度上就會(huì)對(duì)市場(chǎng)參與者的個(gè)體利益進(jìn)行限制，主要表現(xiàn)在限制市場(chǎng)參與者一定程度的行為和自由。那么在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中個(gè)體利益和社會(huì)整體利益出現(xiàn)沖突的情況在所難免，甚至?xí)霈F(xiàn)犧牲社會(huì)利益以滿足個(gè)體利益的情況。在該種情況下如何適用產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)家的反壟斷法，就會(huì)出現(xiàn)矛盾，如何協(xié)調(diào)和處理該種矛盾就成為我們必須思考和面對(duì)的問題。

3競(jìng)爭(zhēng)法與產(chǎn)業(yè)政策的融合與協(xié)調(diào)

31理念層次的組合

十九大報(bào)告對(duì)中國(guó)主要矛盾重新定性，即轉(zhuǎn)變?yōu)椋喝嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生產(chǎn)已經(jīng)不再是個(gè)大問題，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到后工業(yè)化社會(huì)，在這樣的市場(chǎng)環(huán)境中已經(jīng)不再是生產(chǎn)的不足，而是社會(huì)創(chuàng)新力度不夠。社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)化使得我們應(yīng)該鼓勵(lì)創(chuàng)新，盡量締造有利于創(chuàng)新的社會(huì)和市場(chǎng)環(huán)境。有鑒于此，則應(yīng)該改弦易轍，把市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)意志放在更重要的位置上。具體內(nèi)涵有二：第一，政府的產(chǎn)業(yè)意志應(yīng)服務(wù)于社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)意志，即政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)意志，而且還必須維護(hù)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)意志；共同為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)，努力締造中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。第二，市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)意愿要受個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)理性的約束，防止市場(chǎng)參與者為了增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力而產(chǎn)生的外部性經(jīng)濟(jì)行為，譬如對(duì)自然環(huán)境、社會(huì)風(fēng)尚、公共安全等的破壞。這個(gè)時(shí)候，政府可以對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意志進(jìn)行協(xié)調(diào)，譬如，政府的環(huán)保政策、食品安全衛(wèi)生政策即是一種對(duì)自由的干預(yù)和協(xié)調(diào)，這可以視為一種“元意志”凌駕于政府產(chǎn)業(yè)意志和個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)意愿之上，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法的實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)。

32規(guī)范層次的組合

產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法可以在功能上組合，最終形成解決具體經(jīng)濟(jì)問題的理念，這些理念需要最終在立法、司法、執(zhí)法等法律實(shí)施環(huán)節(jié)貫徹。具體而言可以分為三個(gè)步驟。

第一，提高國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化的程度，取消當(dāng)前的一些審批制度，改審批為監(jiān)管，譬如在金融市場(chǎng)中針對(duì)銀行業(yè)的審批、公司上市的審批等。

第二，進(jìn)一步開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，譬如勞動(dòng)力市場(chǎng)以及資本市場(chǎng)，可以循序漸進(jìn)地松動(dòng)，開放，導(dǎo)入外部壓力，倒逼國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從而進(jìn)行體制機(jī)制的改造。

第三，有步驟地打破國(guó)內(nèi)由于行政力量帶來(lái)的市場(chǎng)壟斷，進(jìn)一步刺激國(guó)有企業(yè)的活力，譬如可以對(duì)國(guó)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步地深化股份制改造、多元化改造，或者進(jìn)行分拆，循序漸進(jìn)推進(jìn)國(guó)企改革。

33引入例外制度和決策前協(xié)商制度

例外制度和決策前協(xié)商制度可以從宏觀上解決產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法之間的沖突，將矛盾化解在立法前和具體的實(shí)施前。

所謂例外制度具體又可區(qū)分為適用除外和豁免，適用除外是事前即不適用規(guī)則，豁免則是指在事后通過特殊機(jī)制確定不適用規(guī)則，適用除外主要針對(duì)某些特定的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，譬如軍工、航空航天等，由于其特殊性或者政治經(jīng)濟(jì)等方面的原因而不予使用反壟斷法，豁免制度則是指某些行業(yè)雖然屬于反壟斷法調(diào)整的范圍，但由于某些原因或事由而由反壟斷實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行特殊豁免，不予處罰。

決策前協(xié)商則是指在產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)或者實(shí)施之前現(xiàn)將該政策與反壟斷實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，并得出結(jié)論，之后再根據(jù)該結(jié)論公布該產(chǎn)業(yè)政策及其實(shí)施細(xì)則，從而避免兩者在管轄上的沖突，將該沖突在事前化解，或者事前先行確定某種沖突解決機(jī)制。該種制度最早出現(xiàn)在日本、韓國(guó)、法國(guó)等行政主導(dǎo)型的國(guó)家，這些國(guó)家都習(xí)慣于通過政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，為了避免高強(qiáng)度的干預(yù)減損反壟斷法的效力，因此設(shè)計(jì)出決策前協(xié)商制度。

通過建立例外制度和決策前協(xié)商制度，可以將產(chǎn)業(yè)政策法與反壟斷法的沖突，消滅在萌芽階段。

4結(jié)論

反壟斷法的主旨在于保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并且兼有規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的功能。產(chǎn)業(yè)政策從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看來(lái)源于后發(fā)趕超理論，該理論主張通過國(guó)家力量整合資源、克服市場(chǎng)缺陷、加速實(shí)現(xiàn)一國(guó)的工業(yè)化和現(xiàn)代化，從具體實(shí)踐來(lái)看也取得了巨大成果。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，非常明確地在利用各種產(chǎn)業(yè)政策調(diào)配資源、加速國(guó)家的工業(yè)化，締造了中國(guó)制造的奇跡。但同時(shí)對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境造成了諸多消極影響。最典型的莫過于市場(chǎng)過度集中，以及各種行政性壟斷。而2007年8月30日，我國(guó)頒布了《反壟斷法》，其中諸多的理念和制度均和產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生沖突，不可否認(rèn)，產(chǎn)業(yè)政策在中國(guó)發(fā)展的初期發(fā)揮了巨大作用。但在中國(guó)已經(jīng)完成工業(yè)化進(jìn)入新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)落實(shí)到發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，締造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)。改變過往行政手段代替市場(chǎng)規(guī)律的做法。我們應(yīng)該清晰認(rèn)識(shí)到?jīng)Q定市場(chǎng)參與者命運(yùn)的是其真正具備的核心競(jìng)爭(zhēng)力，具體而言是其創(chuàng)新能力，而絕不是其所掌控的政府資源。反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策相比定位上應(yīng)作為基礎(chǔ)性法律存在，隨著中國(guó)的逐漸強(qiáng)大，社會(huì)矛盾的改變，在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序上的功能應(yīng)該逐漸突出，而政府的產(chǎn)業(yè)政策作為一種宏觀調(diào)控的手段僅僅是對(duì)反壟斷法起輔助和補(bǔ)充的作用。二者共同促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在操作層面確定例外制度和決策前協(xié)商機(jī)制，使反壟斷法和產(chǎn)業(yè)政策盡量避免沖突，讓二者協(xié)調(diào)發(fā)揮各自的積極作用，共同締造新時(shí)期我國(guó)健康自由的市場(chǎng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)秩序。

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