我國(guó)全民健身治理歷程及轉(zhuǎn)型路徑研究

郇昌店 易劍東 童建紅

摘 要：對(duì)我國(guó)全民健身管理歷程進(jìn)行了梳理與概括，主要經(jīng)歷了“全民健身管理的司局級(jí)階段（1949—1995年）—全民健身管理的部委階段（1995—2014年） —2014年后的“國(guó)家戰(zhàn)略階段”3個(gè)階段。在分析各個(gè)階段的管理特征后，提出全民健身治理轉(zhuǎn)型路徑： 1）發(fā)揮全民健身對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持作用 ；2）強(qiáng)化多元主體參與的整體性治理格局 ；3）實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化 ；4）培育基層全民健身治理主體 ；5）實(shí)現(xiàn)評(píng)估理念和方式的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：全民健身；治理歷程；管理；治理轉(zhuǎn)型；產(chǎn)業(yè)效應(yīng)；轉(zhuǎn)型路徑；體系現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：G 80-051 學(xué)科代碼：040301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract：This paper makes analysis on the course of China's national fitness management，including national fitness management departments（1949-1995）， national fitness management ministries （1995-2014），and national strategy after 2014.After analyzing the management characteristics of each stage，the national fitness governance transformation path is put forward：1） to Ggive full play to the support role of national fitness in industrial development，2） Sto strengthen the overall governance pattern of multi subject participation，3） Mto modernize the governance system，4） to cCultivate the main body of the grassroots national fitness governance，and 5） Ato achieve the change in assessment concepts and methods.

Keywords：national fitness； governance process； management； governance transformation； industrial effect； tran-

sformation path； modernization of the system

1 我國(guó)全民健身管理的歷程概覽

盡管“全民健身”這一術(shù)語(yǔ)直到1995年《全民健身計(jì)劃綱要》頒布后才獲得正式的政策指稱(chēng)，距今僅有20余年歷史；但如拋卻語(yǔ)匯表述方面的爭(zhēng)議，從群眾參與多元化的體育活動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的群眾性體育管理都應(yīng)納入寬泛的全民健身管理范疇。

全民健身管理分期的判斷標(biāo)準(zhǔn)，分為內(nèi)外2個(gè)層面。從內(nèi)部來(lái)看，基于國(guó)家的組織設(shè)置、資源注入和制度保障；外部則體現(xiàn)在與競(jìng)技體育地位的相互比較?；诖?，本研究將中華人民共和國(guó)成立以來(lái)全民健身管理劃分為：1949—1995年的“司局戰(zhàn)略階段”、1996—2014年“部委戰(zhàn)略階段”、2015年后的“國(guó)家戰(zhàn)略階段”，如圖1所示?？梢钥闯?，我國(guó)群眾體育管理中，管理主體層次逐漸提升，涉及的政府機(jī)構(gòu)也逐漸增多，從而展示了全民健身的重要地位與獨(dú)特價(jià)值，更凸顯了我國(guó)戰(zhàn)略層面的轉(zhuǎn)換。尤其是國(guó)家戰(zhàn)略層面下，全民健身的領(lǐng)導(dǎo)主體變成國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委成為全民健身的責(zé)任主體，對(duì)我國(guó)全民健身的發(fā)展，具有至關(guān)重要的作用與意義。

1.1 1949—1995年：全民健身管理的司局戰(zhàn)略階段

中華人民共和國(guó)成立初期，群眾體育優(yōu)先發(fā)展的定位彰顯了國(guó)家對(duì)群眾健康和國(guó)家安全的重視。中華人民共和國(guó)成立初期，國(guó)家對(duì)競(jìng)技體育究竟服務(wù)“少數(shù)人還是多數(shù)人”的認(rèn)識(shí)模糊，使得明確“服務(wù)大眾”的群眾體育事業(yè)獲得了優(yōu)先關(guān)注。1949年的人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》提出“提倡國(guó)民體育”，為當(dāng)時(shí)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展指明了方向。1952年，中華全國(guó)體育總會(huì)成立，并提出了體育工作的方針，即在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，促使體育運(yùn)動(dòng)普及化、經(jīng)?；?，積極發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)，為加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)而服務(wù)。為推動(dòng)全民體育的普及化和經(jīng)?；瑖?guó)家無(wú)論從主管部門(mén)還是制度建設(shè)層面均做出了突出工作。全國(guó)體育事業(yè)的主要精力放在了群眾體育方面。1954年，中央批復(fù)《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)的報(bào)告》中再次明確了體育改善人民健康狀況、增強(qiáng)人民體質(zhì)的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，并形成了對(duì)群眾體育發(fā)展極為重要的政策文件《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)工作的指示》，對(duì)體育工作的重要性做了重要指示并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)體育工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求各地結(jié)合實(shí)際情況，推動(dòng)各有關(guān)部門(mén)共同努力，使群眾性體育開(kāi)展起來(lái)。同年，原國(guó)家體委第一次公布了《準(zhǔn)備勞動(dòng)與衛(wèi)國(guó)》體育制度暫行條例，極大地推動(dòng)了群眾體育的發(fā)展。據(jù)1955年不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有187所中等以上的學(xué)校實(shí)行勞衛(wèi)制一級(jí)，參加鍛煉的學(xué)生達(dá)到12萬(wàn)7 000人，勞衛(wèi)制預(yù)備級(jí)在2 300所學(xué)校中推行，有115萬(wàn)9 000人參與鍛煉[1]。

受競(jìng)技體育發(fā)展訴求的影響，群眾體育優(yōu)先發(fā)展的定位出現(xiàn)松動(dòng)。盡管1958年中華全國(guó)體育總會(huì)制定的未來(lái)10年發(fā)展規(guī)劃中，依舊提出“普及與提高相結(jié)合”政策，但受制于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，體育發(fā)展的重點(diǎn)側(cè)重于“提高”。1961年12月的全國(guó)體育工作會(huì)議提出，當(dāng)前體育工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練工作上，并對(duì)群眾體育活動(dòng)的規(guī)模、運(yùn)動(dòng)量、運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽的次數(shù)，根據(jù)不同情況分別加以適當(dāng)?shù)目刂?。由此可?jiàn)，群眾體育優(yōu)先發(fā)展的定位有所改變，競(jìng)技體育優(yōu)先發(fā)展開(kāi)始啟動(dòng)[2]。

群眾體育與競(jìng)技體育不同的治理思路，最終形成了該階段“上下分離”的格局。種種現(xiàn)象表明“普及”（群體）與“提高（競(jìng)體）”已開(kāi)始分離。所謂體育發(fā)展中的上下分離，即競(jìng)技體育主要由國(guó)家體委和省體委負(fù)責(zé)，而群眾體育由省以下體委負(fù)責(zé)，競(jìng)技體育管理層級(jí)較高，群眾體育管理層級(jí)較低，形成了省以上體委側(cè)重抓“提高”，省以下體委主要抓“普及”[3]的格局，縣、鄉(xiāng)、村成為發(fā)展群眾體育的責(zé)任主體[4]，如圖2所示。

體育管理上下分離，群眾體育低位運(yùn)行的格局，持續(xù)了較長(zhǎng)時(shí)間。1978年開(kāi)始，《關(guān)于做好縣的體育工作的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)群眾體育工作的意見(jiàn)》等文件相繼下發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)化了群眾體育管理的低層位運(yùn)行狀況。尤其是1979年中國(guó)恢復(fù)了國(guó)際奧委會(huì)的合法席位，短時(shí)期內(nèi)快速提高競(jìng)技體育成績(jī)、擴(kuò)大國(guó)家影響成為體育的重要價(jià)值導(dǎo)向，并據(jù)此開(kāi)始強(qiáng)化競(jìng)技體育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致群眾體育發(fā)展緩慢[5]。統(tǒng)計(jì)顯示，七五、八五期間，國(guó)家投入競(jìng)技體育的經(jīng)費(fèi)每年超過(guò)20億元，而群眾體育投入數(shù)額較小。1996年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)體育系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)為28億4 100萬(wàn)元，僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.041%，其中大量投入競(jìng)技體育領(lǐng)域。

該階段，群眾體育事業(yè)發(fā)展的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)家體委（國(guó)家體育總局）群體司，主要責(zé)任主體是各市（縣、區(qū)）體委，同時(shí)附帶中華全國(guó)體育總會(huì)及其所屬系統(tǒng)。群眾體育管理資源匯集，社會(huì)動(dòng)員、橫向協(xié)調(diào)等能力不足，群眾體育管理成效不明顯。1990年亞運(yùn)會(huì)后，熊斗寅建議由全國(guó)體育總會(huì)專(zhuān)管群體工作，在各縣市設(shè)分會(huì)，按照產(chǎn)業(yè)和社會(huì)組織建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)等，推動(dòng)群眾體育與競(jìng)技體育協(xié)調(diào)發(fā)展等[6]，但這種“分化治理、強(qiáng)化社會(huì)組織”的戰(zhàn)略構(gòu)想，與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境實(shí)際不相符。

群眾體育管理的司局戰(zhàn)略階段，表現(xiàn)出普及水平不高、短暫性?xún)?yōu)先、長(zhǎng)期基層治理的特征。由于體育財(cái)政投入不足，人均體育經(jīng)費(fèi)較少，群眾體育發(fā)展所需的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致該階段群眾體育治理成效不顯著。

1.2 1995—2014年：全民健身管理的部委戰(zhàn)略階段

群眾體育的長(zhǎng)期低位運(yùn)行，形成與人民群眾不斷增長(zhǎng)的體育需求之間的矛盾，國(guó)家開(kāi)始推動(dòng)群眾體育與競(jìng)技體育的協(xié)調(diào)發(fā)展。1995年6月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全民健身計(jì)劃綱要》，啟動(dòng)了國(guó)家體育總局負(fù)責(zé)組織實(shí)施群眾體育工作的格局?！度窠∩碛?jì)劃綱要》的頒布使得群眾體育在國(guó)家治理過(guò)程中的地位得以提高。1997年，國(guó)家體育總局下發(fā)《運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心工作規(guī)范暫行規(guī)定》，體現(xiàn)了國(guó)家體育總局通過(guò)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的相關(guān)技術(shù)、設(shè)施和人力資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)不斷滲透和傳播運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目文化，引導(dǎo)群眾性體育活動(dòng)開(kāi)展的思路。

在國(guó)務(wù)院的推動(dòng)下，全民健身治理開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家體育總局戰(zhàn)略階段。全民健身納入國(guó)家體育總局層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后，能夠調(diào)動(dòng)體育系統(tǒng)整體力量發(fā)展全民健身工作。進(jìn)入部委戰(zhàn)略階段的全民健身事業(yè)，體現(xiàn)出制度化特征。國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局（國(guó)家體委）相繼發(fā)布了多項(xiàng)措施，推動(dòng)了全民健身事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，見(jiàn)表1。

在各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)推動(dòng)下，群眾體育與競(jìng)技體育的關(guān)系得以重新調(diào)整，二者協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢(shì)逐漸確立。尤其獲得北京奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)后，備戰(zhàn)奧運(yùn)的同時(shí)也積極發(fā)展群眾體育事業(yè)，凸顯政府的公共服務(wù)職能。2006年，在全國(guó)試點(diǎn)推行的“農(nóng)民體育健身工程”和“全民健身與奧運(yùn)同行”為主題的全國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)放等舉措，推動(dòng)了全民健身服務(wù)的落地并增強(qiáng)了其可操作性。2007年，國(guó)家體育總局發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展“全民健身與奧運(yùn)同行”健身大講堂——社區(qū)行活動(dòng)的通知》（體群字[2007]79號(hào)），推動(dòng)全民健身與競(jìng)技體育在社區(qū)中的結(jié)合。2008年7月，北京奧運(yùn)會(huì)舉辦在即，國(guó)家體育總局發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)深入開(kāi)展全民健身與奧運(yùn)同行活動(dòng)的通知》，要求各級(jí)體育部門(mén)和行業(yè)體協(xié)廣泛深入開(kāi)展“全民健身與奧運(yùn)同行”活動(dòng)，在廣大人民群眾中進(jìn)一步掀起體育健身的熱潮。2012年，“全民健身與奧運(yùn)同行”青少年夏令營(yíng)系列活動(dòng)啟動(dòng)，通過(guò)互動(dòng)娛樂(lè)，引導(dǎo)青少年及其家庭積極參加身心鍛煉。

2009年10月1日，《全民健身?xiàng)l例》施行，且每年8月8日確定為“全民健身日”，全民健身獲得了更高的社會(huì)地位。2011年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》，全民健身得到更高層面的重視。此時(shí)，涉及全民健身工作的27個(gè)中央部委及其縱向條線被相繼納入，全民健身發(fā)展走向新的高度。

全民健身治理的部委戰(zhàn)略階段，表現(xiàn)出系統(tǒng)化制度建設(shè)的形成；全民健身治理的法制化不斷加強(qiáng)；全民健身治理的協(xié)調(diào)行為起步。該階段，全民健身的制度建設(shè)成效斐然，體育設(shè)施、組織建設(shè)和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)等方面的制度創(chuàng)新漸次出現(xiàn)。國(guó)家層面的《全民健身?xiàng)l例》和地方省市《全民健身?xiàng)l例》的頒布，促進(jìn)了地方政府對(duì)全民健身的投入。在大群體格局的打造進(jìn)程中，全民健身協(xié)同治理漸次推進(jìn)，但仍需深度合作，多部門(mén)協(xié)同發(fā)展，需要更高層面的發(fā)展格局推動(dòng)。

1.3 2015年以來(lái)，健康整合導(dǎo)向的國(guó)家戰(zhàn)略階段

全民健身治理的戰(zhàn)略升級(jí)，源于國(guó)家對(duì)其在實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)中的全新定位，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》第6章中提出“完善全民健身公共服務(wù)體系”和“廣泛開(kāi)展全民健身運(yùn)動(dòng)”。當(dāng)前，健康中國(guó)建設(shè)是全面提升中華民族健康素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，指引著我國(guó)未來(lái)15年的發(fā)展方向[7]。體育運(yùn)動(dòng)能夠較好地降低相關(guān)慢性病的發(fā)病率，延緩人體衰老的時(shí)間，最大程度上減少醫(yī)療開(kāi)支，提升國(guó)民的幸福指數(shù)。有鑒于此，在國(guó)家實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要關(guān)口、在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)100年偉大目標(biāo)的進(jìn)程中，及時(shí)提升全民健身的戰(zhàn)略定位，最大化發(fā)揮全民健身的健康維護(hù)價(jià)值，無(wú)疑具有重要的戰(zhàn)略意義與價(jià)值[8]。

在健康中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中全民健身公共服務(wù)體系，不僅表現(xiàn)在對(duì)外部的宣傳、衛(wèi)生計(jì)生、文化、教育、民政、養(yǎng)老、殘聯(lián)、旅游等部門(mén)工作的整合，更表現(xiàn)在對(duì)體育系統(tǒng)內(nèi)部，如體育產(chǎn)業(yè)、政策工具、基層功能和評(píng)估考核等方面的整合。全民健身公共服務(wù)體系的外部整合主要表現(xiàn)在各部門(mén)任務(wù)中目標(biāo)的一致性、措施的協(xié)調(diào)性和執(zhí)行的全面性；內(nèi)部整合則是如何更好地優(yōu)化體育系統(tǒng)的力量，服務(wù)于全民健身運(yùn)動(dòng)的健康價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

2 全民健身治理的轉(zhuǎn)型路徑

提高全民身體素質(zhì)上升到國(guó)家戰(zhàn)略，進(jìn)一步展示了全民健身治理的時(shí)代性、特殊性和責(zé)任性[6]。首先，提高全民身體素質(zhì)戰(zhàn)略的確立與實(shí)施，也是建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)需要全民健身奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，持續(xù)發(fā)揮體育在健身、健心、娛樂(lè)和休閑等方面的價(jià)值與功能，促進(jìn)體育多元化功能的實(shí)現(xiàn)。第三，在老齡化社會(huì)來(lái)臨和青少年體質(zhì)健康提升的時(shí)期，大力發(fā)展全民性群眾體育事業(yè)，其責(zé)任性更為突出?！敖】抵袊?guó)”國(guó)家戰(zhàn)略的確立，是增加人們參與建設(shè)的機(jī)會(huì)，以全民健身促進(jìn)發(fā)展[7]體育產(chǎn)業(yè)。積極推動(dòng)體育與其他領(lǐng)域的跨界融合，實(shí)現(xiàn)多層面的合作。提高全民身體素質(zhì)的國(guó)家戰(zhàn)略，需要從多領(lǐng)域、多層面實(shí)現(xiàn)治理方式、機(jī)制的轉(zhuǎn)變，其中不僅涉及到群眾體育自身運(yùn)行的問(wèn)題，同時(shí)還要與體育系統(tǒng)其他戰(zhàn)略、體育系統(tǒng)外的國(guó)家戰(zhàn)略契合并相互關(guān)聯(lián)[9]。基于此，本研究構(gòu)建了治理轉(zhuǎn)型路徑，如圖3所示。

2.1 發(fā)揮全民健身對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持作用

長(zhǎng)期以來(lái)，由于全民健身服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，導(dǎo)致各界對(duì)其產(chǎn)業(yè)效應(yīng)關(guān)注明顯不足[9]。我國(guó)全民健身參與主體的超大規(guī)模性[10]，需求內(nèi)容和層次的多元性，引發(fā)了諸如音響、運(yùn)動(dòng)服裝、器械、電子產(chǎn)品等實(shí)物性消費(fèi)，同時(shí)健身指導(dǎo)、信息提供乃至圍繞健身的多項(xiàng)服務(wù)呼之欲出。圍繞全民健身已經(jīng)形成了明顯的商業(yè)機(jī)會(huì)，學(xué)者對(duì)全民健身廣場(chǎng)舞參與人群的調(diào)研結(jié)果[11]發(fā)現(xiàn)，中老年婦女和城市職工群體屬于主要人群，此類(lèi)群體消費(fèi)能力較強(qiáng)，通過(guò)健身宣傳與引導(dǎo)，圍繞廣場(chǎng)舞有望形成以健身消費(fèi)為主體，傳媒、金融、互聯(lián)網(wǎng)等多業(yè)態(tài)融合的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。在提高全民身體素質(zhì)納入國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，大力弘揚(yáng)全民健身對(duì)產(chǎn)業(yè)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)全民健身與體育產(chǎn)業(yè)的有效融通，最大化促進(jìn)其社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙重目的，無(wú)疑具有至關(guān)重要的意義[12]。

2.2 強(qiáng)化多元主體參與的整體性治理格局

伴隨著全民健身事業(yè)的日漸發(fā)展，尤其在“大群體”格局的推進(jìn)進(jìn)程中，需要多層次推進(jìn)全民健身治理。提高全民健身治理機(jī)構(gòu)的地位，統(tǒng)合散布于不同部門(mén)的治理權(quán)限，有效彌補(bǔ)治理的縫隙。研究認(rèn)為，全民健身部門(mén)分工、專(zhuān)業(yè)負(fù)責(zé)的管理理念在面臨復(fù)雜性事務(wù)時(shí)，存在部門(mén)本位和權(quán)責(zé)壁壘，從而導(dǎo)致部門(mén)治理的碎片化[13]，使得全民健身治理績(jī)效不高。例如政府相關(guān)部門(mén)在治理廣場(chǎng)舞噪音擾民問(wèn)題的作為，凸顯了治理的局限，多個(gè)關(guān)聯(lián)部門(mén)對(duì)此問(wèn)題無(wú)能為力，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面影響。從圖4可見(jiàn)，全民健身的治理權(quán)限散布于多個(gè)部門(mén)之間，尤其是在新型事務(wù)和新問(wèn)題出現(xiàn)后，傳統(tǒng)的治理體系績(jī)效較低，誘發(fā)了極大的社會(huì)問(wèn)題。

倡導(dǎo)多元共治，提倡組織參與，全民健身整體治理探索由來(lái)已久。部分地方政府積極探索全民健身整體治理格局，成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，完善了制度建制，例如，上海、天津、河北等建立了區(qū)域“全民健身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度”，對(duì)推進(jìn)全民健身治理具有一定的啟示意義，但囿于相關(guān)部門(mén)協(xié)同中的利益和機(jī)制問(wèn)題，全民健身治理中多部門(mén)協(xié)同尚有一定距離。

提高全民身體素質(zhì)納入國(guó)家戰(zhàn)略后，需釋放社會(huì)體育組織的發(fā)展功能。鑒于全民健身事業(yè)的發(fā)展，以中華全國(guó)體育總會(huì)、全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)和行業(yè)體協(xié)為代表的社會(huì)體育組織日漸壯大。2014年，中華全國(guó)體育總會(huì)發(fā)出《關(guān)于廣泛組織開(kāi)展“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)，同心共筑中國(guó)夢(mèng)”全民健身系列活動(dòng)的通知》，發(fā)揮了其統(tǒng)攝全國(guó)性、區(qū)域性和人群等社會(huì)體育組織的活力和整合各體育組織的能力。尤其通過(guò)政府體育機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織構(gòu)建的伙伴關(guān)系彌補(bǔ)基層政府體育機(jī)構(gòu)整合后留下的組織真空，是當(dāng)前推進(jìn)基層全民健身治理的關(guān)鍵所在。

2.3 實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化

“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同和全社會(huì)參與”是國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，其中關(guān)鍵是部門(mén)協(xié)同。部門(mén)協(xié)同涉及到服務(wù)內(nèi)容協(xié)同、政策協(xié)同、機(jī)制協(xié)同、方式協(xié)同等，比較而言，公共政策的協(xié)同在推進(jìn)部門(mén)間合作方面作用更為重要。政策協(xié)同是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理的跨域性和復(fù)雜性問(wèn)題的必然要求。政策協(xié)同為解決部門(mén)之間的政策沖突與競(jìng)爭(zhēng)，并協(xié)調(diào)不同部門(mén)間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政策的整體效應(yīng)。有研究認(rèn)為，針對(duì)復(fù)雜性問(wèn)題不要使用單一政策，而是要整合部門(mén)間的政策，并注意專(zhuān)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等政策的協(xié)同[14]。目前，我國(guó)全民健身領(lǐng)域政策抵觸時(shí)有出現(xiàn)。例如對(duì)校園體育場(chǎng)館開(kāi)放有規(guī)定：校園體育場(chǎng)館在非教學(xué)時(shí)間應(yīng)對(duì)居民開(kāi)放，以彌補(bǔ)體育場(chǎng)地設(shè)施不足的限制。而同樣還有規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)健全門(mén)衛(wèi)制度，建立校外人員入校的登記或者驗(yàn)證制度，禁止無(wú)關(guān)人員和校外機(jī)動(dòng)車(chē)入內(nèi)，禁止將非教學(xué)用易燃易爆物品、有毒物品、動(dòng)物和管制器具等危險(xiǎn)物品帶入校園。“開(kāi)放與安全”形成了較為明顯的政策沖突，因此，學(xué)校對(duì)校園體育場(chǎng)館開(kāi)放的積極性不高。

在推進(jìn)全民健身政策協(xié)同的過(guò)程中，首先，全民健身服務(wù)的供給側(cè)改革，應(yīng)立足于全民健身服務(wù)供給的優(yōu)化，通過(guò)多元化全民健身產(chǎn)品供給、不斷培育新的體育需求，提升體育需求的門(mén)類(lèi)，引導(dǎo)形成科學(xué)、有效的健身需求，實(shí)現(xiàn)供給對(duì)需求的引導(dǎo)效應(yīng)。其次，完善全民健身服務(wù)項(xiàng)目制。項(xiàng)目治理通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，能夠改進(jìn)地方全民健身治理水平。通過(guò)優(yōu)化縱向項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在強(qiáng)化地方全民健身服務(wù)供給能力方面，依舊具有至關(guān)重要的作用。鑒于此，在推進(jìn)全民健身治理工作過(guò)程中，既要關(guān)注體育與其他部門(mén)政策協(xié)同問(wèn)題，同時(shí)也要關(guān)注體育政策與其他政策的協(xié)同問(wèn)題。

2.4 培育基層全民健身治理主體

長(zhǎng)期以來(lái)，群眾體育治理由于政府機(jī)構(gòu)改革的影響，縣、區(qū)體育行政機(jī)構(gòu)大量合并后，基層體育行政部門(mén)的資源集聚能力降低，基層體育治理遺留了巨大的組織空白。

當(dāng)前，我國(guó)政府體育機(jī)構(gòu)在中央和省市級(jí)設(shè)置較為完備，縣、區(qū)級(jí)全民健身領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致全民健身投入水平不高，基層全民健身治理主要依靠轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)等狀況[15]，同時(shí)由于社會(huì)體育組織發(fā)展滯后，盡快提升基層體育治理能力尤為重要。有學(xué)者以山西省為個(gè)案展開(kāi)研究，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村體育設(shè)施已實(shí)現(xiàn)全覆蓋的山西省，基層政府公共體育服務(wù)依舊存在資金不足、規(guī)劃意識(shí)落后和治理手段低下等問(wèn)題[16]。同時(shí)，在對(duì)天津市街道一級(jí)的群眾體育主管人員進(jìn)行訪談得知，城市社區(qū)群眾體育主管部門(mén)欠缺，大量組織處于自我發(fā)展、缺乏約束的局面。

在提高全民身體素質(zhì)的國(guó)家戰(zhàn)略下，基層全民健身組織發(fā)展應(yīng)秉承2個(gè)思路。1）積極轉(zhuǎn)變基層全民健身服務(wù)供給方式。針對(duì)全民健身的事權(quán)改革，提升地方政府的全民健身供給能力。強(qiáng)化中央和省市財(cái)政對(duì)基層政府一般性轉(zhuǎn)移支付力度，明確基層政府對(duì)政府體育組織建設(shè)的責(zé)任。2）強(qiáng)化社會(huì)體育組織培育為重點(diǎn)，通過(guò)政府相關(guān)部門(mén)的引導(dǎo)和監(jiān)督，通過(guò)體育社會(huì)組織培育建設(shè)彌補(bǔ)政府行政部門(mén)調(diào)整后遺留的組織空白，引導(dǎo)自發(fā)性體育組織、草根性體育組織建構(gòu)，建立原子化、原生態(tài)、點(diǎn)面結(jié)合、類(lèi)型多樣的基層組織發(fā)展格局。

2.5 實(shí)現(xiàn)評(píng)估理念和方式的轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)全民健身評(píng)估尚未關(guān)注政策效應(yīng)的滯后性和交叉性，依舊處于工作評(píng)估而非政策評(píng)估階段。在全民健身政策評(píng)估方面應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，不可忽視政策時(shí)滯。任何政策作用的發(fā)揮都需要一定的時(shí)間，政策效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)考慮時(shí)間基礎(chǔ)。第二，不可忽視相關(guān)政策的交叉影響。全民健身的發(fā)展，受到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等多元政策的制約，因此，不可忽視其他政策的影響。第三，政策評(píng)估的內(nèi)容不可過(guò)于簡(jiǎn)單。通過(guò)場(chǎng)地設(shè)施、組織建設(shè)、參與人群等幾個(gè)維度的評(píng)估，不足以全面呈現(xiàn)全民健身的政策效應(yīng)。

鑒于全民健身政策評(píng)估的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，對(duì)政策效果的評(píng)估應(yīng)側(cè)重于政策效應(yīng)的綜合評(píng)估，對(duì)單一政策的評(píng)估行為，應(yīng)該充分考慮政策時(shí)滯，利用更科學(xué)的模糊評(píng)估方式，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，從而推動(dòng)我國(guó)全民健身治理政策效應(yīng)評(píng)估的科學(xué)化。在政策評(píng)估較為困難的情況下，可以通過(guò)全民健身工作的年度序列數(shù)據(jù)作為間接指標(biāo)，通過(guò)多年的綜合比較，間接展示政策的效應(yīng)。

3 結(jié)束語(yǔ)

提高全民身體素質(zhì)的國(guó)家戰(zhàn)略的提出，凸顯了國(guó)家體育發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，這也是我國(guó)體育管理格局轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)。全民健身治理應(yīng)該側(cè)重于治理能力的提升，實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。全面弘揚(yáng)全民健身在國(guó)家建設(shè)與健康中國(guó)建設(shè)中的積極意義，通過(guò)政府行政部門(mén)能力邊界的限定，社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，持續(xù)提升基層體育治理主體的資源聚集、社會(huì)動(dòng)員和投入能力，利用政策相互間的作用，全面實(shí)現(xiàn)全民健身治理能力現(xiàn)代化，是我國(guó)全民健身治理發(fā)展的必然路徑。

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