中國公共服務(wù)供給改革的價值追求及實現(xiàn)策略
——基于公共價值管理的視角

付冷冷

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237；2.山東財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、問題的提出

“民之所望，施政所向”，為了滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求，我國政府一方面加大各項基本公共服務(wù)支出，另一方面積極探索公共服務(wù)供給模式的改革。改革開放40年以來，我國政府相繼提出了公共服務(wù)市場化、社會化以及均等化的改革戰(zhàn)略，單一供給模式逐漸被多主體合作供給模式所取代。分析我國改革中出現(xiàn)的問題，下一步改革的順利推進(jìn)，首先需要解決兩個問題：一是改革的價值選擇問題，我國公共服務(wù)改革的價值追求經(jīng)歷了從“效率至上”到重視公平公正的社會價值的轉(zhuǎn)變，下一步的改革必須要跳出這種單維度的價值取向，使改革不陷入“效率——公平——效率”循環(huán)的怪圈；二是改革的治理框架問題，多主體合作供給模式在治理結(jié)構(gòu)上更加復(fù)雜，其成敗的關(guān)鍵取決于多主體之間能否突破組織壁壘，實現(xiàn)正和博弈[注]。陳少暉，陳冠南：《公共價值理論視角下公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性短板與矯正路徑》，《東南學(xué)術(shù)》，2018年第1期。

(一)公共服務(wù)供給模式的變遷

公共服務(wù)的有效供給是指通過改善公共服務(wù)體系，提高公共資源利用效率，盡量滿足多樣化的公民需求。公共服務(wù)整體數(shù)量不足、成本過高、品質(zhì)不佳、結(jié)構(gòu)失衡以及對公民需求缺乏回應(yīng)等問題是供給失效或低效的表現(xiàn)。如何才能有效地提供公共服務(wù)？對這一問題的回答經(jīng)歷了傳統(tǒng)權(quán)威式供給模式到單中心多元供給模式，再到多中心供給模式的轉(zhuǎn)變。政府壟斷供給是權(quán)威式供給模式的主要特點，容易導(dǎo)致官僚主義，甚至引發(fā)腐敗，并且隨著公眾需求的不斷增長，財政壓力日益增大，公共服務(wù)的多元供給成為必然趨勢。20世紀(jì)70年代末，隨著傳統(tǒng)行政范式向新公共管理范式轉(zhuǎn)換，公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者分離，針對公共服務(wù)供給低效問題，生產(chǎn)者變得日益多元化，但其提供者主要還是政府。這一管理范式在提高供給效率的同時，也帶來了治理的非系統(tǒng)化和部門主義等弊端，同時也忽視了責(zé)任、公平、合法性等價值理念[注]馬瑞：《公共服務(wù)的有效供給——全民共建共享機(jī)制的理論邏輯與構(gòu)建思路》，《國外理論動態(tài)》，2016年第6期。。隨著治理理念的發(fā)展，多中心供給模式日益成熟。這一模式強(qiáng)調(diào)政府、志愿組織、私人企業(yè)之間的理性合作，形成公共服務(wù)供給的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，“每一個公民都是被各種公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)，并且大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都包含了重要的私人成分[注][美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍、李梅譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年版，第114頁。。”多中心供給模式的本質(zhì)是把競爭機(jī)制引入公共服務(wù)供給過程，主體獨立、權(quán)責(zé)對等是基本原則，各主體之間的關(guān)系符合契約精神。

經(jīng)濟(jì)社會雙轉(zhuǎn)型期我國的公共服務(wù)供需矛盾尤為突出，主要表現(xiàn)為：供給量不足，尤其是社會性公共服務(wù)；供給不均衡，主要表現(xiàn)地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異以及人群差異；缺乏公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制；面對社會需求快速增長和“異質(zhì)性”需求的不斷增加，政府越來越力不從心。公共服務(wù)市場化、社會化被學(xué)者和實踐者作為提高公共服務(wù)效率的良方[注]高海虹，邢維恭：《服務(wù)型政府建設(shè)與公共服務(wù)有效供給》，《東岳論叢》，2015年第4期。。茅于軾、張維迎、魏杰、劉偉等經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的角度闡述了引導(dǎo)私人組織、非營利組織與政府合作供給公共服務(wù)的觀點。樊麗明認(rèn)為“公共服務(wù)供給方式是隨著社會發(fā)展不斷調(diào)整的，各種不同的供給機(jī)制之間的作用邊界是模糊的，并隨著社會的發(fā)展不斷變遷。[注]樊麗明，石紹賓：《公共品供給機(jī)制:作用邊界變遷及影響因素》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2006年第1期?！狈侄愔聘母锖?，迫于財政壓力，地方政府紛紛把私有化、使用者付費、合同外包、內(nèi)部市場、特許經(jīng)營和憑單制作為公共服務(wù)供給的重要工具，公共服務(wù)市場化、社會化供給無論在地理上還是服務(wù)領(lǐng)域上都在不斷擴(kuò)展。黨的十八屆三中全會《決定》指出，作為一般原則，要通過合同、委托等方式向社會購買事務(wù)性管理服務(wù)，充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制的資源配置職能。從2013年開始，向社會力量購買公共服務(wù)作為一項國家戰(zhàn)略全面推廣。政府購買公共服務(wù)使得公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，從原來的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者——承接者——使用者——評估者“四元一體”的供給結(jié)構(gòu)了[注]徐家良，趙挺：《政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐》，《中國行政管理》，2013年第8期。。供給結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化導(dǎo)致供給效率的影響因素不斷增加，對政府的治理能力提出了更高的挑戰(zhàn)。

(二)對當(dāng)前公共服務(wù)供給改革的三點疑問

一是我們是否可以對這些手段采取直接的“拿來主義”？即中國目前是否已經(jīng)具備了公共服務(wù)多中心合作供給模式運行的種種條件。很顯然公共服務(wù)的合作供給模式建立在強(qiáng)政府——強(qiáng)社會的基礎(chǔ)上?？疾熘袊恼紊鷳B(tài)，我們發(fā)現(xiàn)中國是典型的強(qiáng)政府——弱社會的格局，公民參與意識不足、社會組織獨立性不強(qiáng)、缺乏契約精神等是改革首先要面臨的問題。

二是僅有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性就足夠了嗎？公共服務(wù)供給改革首先要解決一個最根本的問題就是完善政府的服務(wù)職能，而財政資源的合理配置是當(dāng)前中國強(qiáng)化政府服務(wù)職能的核心，而財政資源向公共服務(wù)領(lǐng)域的傾斜首先是一個政治命題，在公共服務(wù)需求日益增長且被感知的情況下，是什么因素放任了政府缺位和對責(zé)任的規(guī)避？[注]周志忍，陳家浩：《政府轉(zhuǎn)型與制度構(gòu)建——中國教育資源配置的政治分析》，《行政論壇》，2010年第4期。

三是公共服務(wù)供給效率的提升一定會帶來公眾滿意度和對政府信任感的增加嗎？十八大報告明確提出要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，十九大報告再次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，可見人民滿意是公共服務(wù)供給改革題中應(yīng)有之義。當(dāng)前我國提出了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)，但仍需明確均等化只是改革進(jìn)程的一部分，提高公共服務(wù)的滿意度和增強(qiáng)對政府的信任感是最終的目標(biāo)。滿意度很大程度上是公眾個人的主觀感受，是其對公共服務(wù)的實際感知與原先期望之間對比產(chǎn)生的心理狀態(tài)。公眾期望、感知質(zhì)量、感知效果、公眾抱怨和公眾信任是影響滿意度的主要因素[注]彭婧：《公共服務(wù)購買中的政府責(zé)任研究——一個分析框架》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第3期。。因此，人民滿意的公共服務(wù)除了優(yōu)質(zhì)高效外，還需具備可持續(xù)性、多樣化、公平等基本特征[注]沈亞平，李洪佳：《人民滿意的服務(wù)型政府及其建設(shè)路徑研究》，《東岳論叢》，2014年第3期。。

我國政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式，偏頗的效率導(dǎo)向和片面的秩序邏輯是其主要特征，明顯與服務(wù)型政府的理念相背離。因此，我們需要對下一步的改革和所需要的知識提一些更為基本的問題，而首先應(yīng)該關(guān)注的就是價值層面的問題。任何改革都與價值觀念的變革相聯(lián)系。改革政策的選擇過程就是不斷重新審視和確認(rèn)公共價值觀的過程。這種價值觀念的變革對于整個行政體系的改革來講，具有更為重要的作用[注]張成福：《大變革——中國行政改革的目標(biāo)與行為選擇》，北京：改革出版社，1993年版，第15頁。。同時隨著社會復(fù)雜度的提高，價值多元主義(Values pluralism)在公共行政中已成為常態(tài)，價值的單一化和同質(zhì)化已經(jīng)不再可能[注]Tina Nabatchi.“Putting the‘Public’Back in Public Values Research：Designing Participation to Identify and Respond to Values”，Public Administration Review，2012，72(5)：699-708.。對公共管理者而言，經(jīng)常面對多元且相互沖突的價值判斷，“應(yīng)該做什么”和“應(yīng)該如何做”這兩個問題是模糊的、不確定的和復(fù)雜的，“理性——技術(shù)”途徑難以應(yīng)對[注]郭佳良：《應(yīng)對“棘手問題”：公共價值管理范式的源起及其方法論特征》，《中國行政管理》，2017年第11期。。長期以來，我國政府管理的精英邏輯和秩序取向極易將政府的“服務(wù)模式”構(gòu)建停留在工具更新的層面。因此結(jié)合我國國情，對公共服務(wù)有效供給應(yīng)從供給改革入手進(jìn)行理論修正，并在此基礎(chǔ)上明確其價值選擇及改革策略顯得尤為重要。有效整合責(zé)任、公平、民主與效率等多元價值，以創(chuàng)造公共價值為目標(biāo)，以合作的網(wǎng)絡(luò)治理為手段的公共價值管理范式為公共服務(wù)供給側(cè)改革提供了新的理論指導(dǎo)和改革思路。

二、公共價值最大化：公共服務(wù)供給改革的價值追求

公共價值管理途徑的核心是通過政治過程的重建和社會自我建構(gòu)以及自主治理來內(nèi)在的獲得公共服務(wù)供給效率的提高。公共價值(Public Value)框架被認(rèn)為是與治理理論最為契合的概念體系，是治理理論的進(jìn)一步拓展[注]何艷玲：《“公共價值管理”：一個新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》，2009年第6期。。一直以來，治理理論因為缺乏核心概念的支撐，影響了其作用的發(fā)揮，公共價值管理理論的誕生恰好可以與治理理論相耦合，這是因為公共價值框架強(qiáng)調(diào)通過合作、對話來提升信任度、有效利用社會資本以及促進(jìn)公共服務(wù)績效的提高，這與治理的邏輯是一致的。

(一)公共價值管理理論的主要內(nèi)容

1.公共價值的內(nèi)涵

20世紀(jì)末，隨著市場化的政府改革陷入困境，新公共管理理論遭受了越來越多的批評，西方公共行政理論進(jìn)入了后新公共管理階段。從時代發(fā)展角度來看，我們正迎來治理的時代，新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、整體性政府理論、公共價值管理理論等治理理論應(yīng)運而生。其中公共價值管理理論在價值和工具兩個層面回應(yīng)了新公共管理的困境，在治理的背景下實現(xiàn)了價值理性和工具理性的融合，為政府行政模式的改革提供了新的理論邏輯和思路。斯托克(Stoker)稱之為“指導(dǎo)公共管理實踐的大理論”[注]G.Stoker.“Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance?”，American Review of Public Administration,2006，36(1)：41-57.。公共價值管理范式除了依靠規(guī)則和激勵因素指導(dǎo)實踐,更強(qiáng)調(diào)人們在實踐中構(gòu)建伙伴關(guān)系，相互尊重和分享學(xué)習(xí)成果?？v觀西方公共行政學(xué)發(fā)展的歷史，在學(xué)科建構(gòu)方面忽視公共性是最為根本的問題，是所有危機(jī)和問題的癥結(jié)[注]夏志強(qiáng)，譚毅：《公共性：中國公共行政學(xué)的建構(gòu)基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》，2018年第8期。。公共價值范式對公共性的強(qiáng)調(diào)對解決這一危機(jī)具有重要理論意義和實踐意義。西方公共行政學(xué)者們對公眾權(quán)利、公眾參與的追求表明公共價值已成為了政府提供公共服務(wù)的主導(dǎo)價值取向[注]Janna J.Hansen.“Limits of Competition:Accountability in Government Contracting”，The Yale Law Journal，2003，112(8)：2465-2507.。我國學(xué)者認(rèn)為“公共價值管理范式與公共服務(wù)的供給具有一定的邏輯契合性，可以用來指導(dǎo)公共服務(wù)的供給側(cè)改革”[注]李洪佳，沈亞平：《公共服務(wù)供給側(cè)改革的理論范式及實踐路徑》，《中共天津市委黨校學(xué)報》，2017年第2期。。

公共價值的研究主要包括兩種研究路徑：一是結(jié)果導(dǎo)向的公共價值，關(guān)注“公共價值如何被創(chuàng)造”及其影響因素；二是共識主導(dǎo)的公共價值，主要對公共價值進(jìn)行分類和排序，解決公共行政過程中相互競爭和沖突的各類公共價值，強(qiáng)調(diào)共識和規(guī)范對公共行政過程的約束[注]王學(xué)軍，包國憲：《地方政府公共價值創(chuàng)造的挑戰(zhàn)與路徑——基于G省地方政府官員訪談的探索性研究》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2014年第3期。。二者都以社會價值為基礎(chǔ)，共識主導(dǎo)的公共價值可以被視為結(jié)果主導(dǎo)的公共價值達(dá)成的規(guī)范和制度基礎(chǔ)。公民的個體價值偏好通過社會互動形成(或無法形成)社會價值偏好，經(jīng)過各種公眾參與渠道以公民價值(Citizens Values)的形式得到表達(dá)。公共管理者一方面通過識別、篩選并吸納公民價值偏好，也主動建構(gòu)政策價值，在這一價值互動過程中，二者以共識的形態(tài)衍生為公共價值，公共價值是公民價值偏好和政府建構(gòu)價值的交集。公共利益與公共價值亦是內(nèi)在統(tǒng)一的，一方面公共價值必然要求實現(xiàn)公共利益，另一方面公共利益作為社會整體利益的集合，通過公共權(quán)威的整合，經(jīng)由政治程序的主導(dǎo)，以實現(xiàn)“正義”的“公共善”目標(biāo)的公共價值[注]張方華：《公共利益的價值維度考量》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第6期。。

2.公共價值范式的主要理論主張

經(jīng)過20多年的發(fā)展，公共價值管理理論范式可以從公共輸出、績效評估、具體政策等不同側(cè)面被闡釋，與公共服務(wù)的有效供給具有理論上的高度契合性。其基本特征可概括為以下幾個方面:

一是創(chuàng)造公共價值并使之最大化是公共服務(wù)供給改革的價值追求。新公共管理的市場化模式最為人詬病的是忽略了公共服務(wù)之“公共性”問題，公共價值范式以創(chuàng)造公共價值為目標(biāo)，主張通過績效與民主的合作來獲得績效，提供某種公共服務(wù)的依據(jù)首先是服務(wù)是否可以傳遞公共價值，而非服務(wù)本身。這就需要公共管理者向上增強(qiáng)權(quán)威，向下與各個利益相關(guān)者協(xié)商，發(fā)現(xiàn)、定義并創(chuàng)造公共價值。戰(zhàn)略者、協(xié)調(diào)者以及仲裁者是公共管理者的主要角色。公共管理者的工作主要包括三個方面：一是事先預(yù)想其工作目標(biāo)的具體價值；二是尋求外部支持，以獲得合法性；三是適應(yīng)環(huán)境，不斷提高組織能力[注][美]馬克·H.穆爾：《創(chuàng)造公共價值——政府戰(zhàn)略管理》，伍滿桂譯，北京：商務(wù)印書館，2016年版。。

二是主張建構(gòu)關(guān)系導(dǎo)向的公共服務(wù)供給主體框架。公共價值管理一方面強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)的開放與平等，實現(xiàn)國家、市場和社會的共建共享；另一方面對公共服務(wù)供給的倫理問題尤其關(guān)注，主要表現(xiàn)包括為社區(qū)提供一流公共服務(wù)的宗旨、開放政府信息、更加寬泛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、給予準(zhǔn)入者以基本公平的待遇以及對社區(qū)福利的貢獻(xiàn)五個方面[注]Stoker and Aldridge,Advancing A New Public Service Ethos,New Local Government Network，2002.。建立在政府、社會以及市場相互學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上的回應(yīng)機(jī)制就成為確保公共價值實現(xiàn)、滿足公共服務(wù)供給需求的重要因素。

3.公共價值創(chuàng)造的整合分析模型

雖然沒有一個絕對標(biāo)準(zhǔn)對公共價值進(jìn)行測量，但公共價值卻有一個相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。公共價值創(chuàng)造過程是將管理效率、倫理價值、集體利益、公眾參與、合法性等價值要素進(jìn)行整合的過程[注]Yang K.“Creating Public Value and Institutional Innovations across Boundaries:An Integrative Process of Participation,Legitimation,and Implementation”，Public Administration Review，2016，76(6)：873-885.。公共價值創(chuàng)造是一個漸進(jìn)式的公共價值增值過程，它包含識別、管理和評估三個階段，這三個階段形成了公共價值創(chuàng)造的完整過程。公共價值管理途徑強(qiáng)調(diào)通過公共性的規(guī)范提高治理績效，形成開放與平等的治理體系，提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)造公共價值。

(二)把公共價值最大化作為中國公共服務(wù)價值追求的緣由

因為價值本身的多元性、領(lǐng)域性、時態(tài)性、地域性以及包容性等特質(zhì)，與新公共管理理論相比，公共價值管理范式表現(xiàn)出強(qiáng)烈的實用主義精神(Public Value Pragmatism)，反對通過“唯一的最佳路徑(one-best-way)”解決棘手問題，強(qiáng)調(diào)根據(jù)組織內(nèi)外部環(huán)境選擇適合的管理模式[注]Alford J，Hughes O.“Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Managemen”，The American Review of Public Administration，2008，38(2)：130-148.。公共價值管理理論本身就具備很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)能力。我國公共服務(wù)改革引入公共價值管理范式，以公共價值最大化為價值追求的依據(jù)主要包括以下幾個：

一是公共價值管理理論與我們黨的共享發(fā)展理念具有邏輯上的高度契合性。十八屆五中全會提出共享發(fā)展理念，明確提出“提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”，滿足人人參與、人人盡力、人人享有的要求。中共十九大明確要求補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，不斷增強(qiáng)人民的獲得感。這一理念同公共價值管理理論所主張的“公共價值創(chuàng)造過程是政府與公眾平等協(xié)商的過程，要以公眾偏好為核心”具有邏輯思路上的高度契合性。這種契合性表現(xiàn)在三個方面：一是價值理念的契合，都以公共價值或公共利益為治理的目標(biāo)；二是多元主體的契合，都強(qiáng)調(diào)多元治理主體對話與協(xié)商；三是開放模式的契合，都主張權(quán)力運行程序的開放性和公眾參與程序的開放性。

二是當(dāng)前中國社會價值多元化引發(fā)的公共價值沖突。當(dāng)前整個社會價值越來越多元化，政府面臨著公共服務(wù)需求日益多元化的挑戰(zhàn)。多元治理主體有著不同的價值追求，這些主體在價值目標(biāo)、需求和價值實現(xiàn)路徑上存在著明顯差異，當(dāng)這些不同的公共價值無法化約為一種終極價值時，必然演變成為公共價值的沖突。公共價值管理理論既強(qiáng)調(diào)政府是創(chuàng)造公共價值的政治核心，又關(guān)注社會的集體偏好，為解決公共價值沖突提供了良好的解決方案。

三是網(wǎng)絡(luò)化治理時代的來臨。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展帶來了公民社會能力的提高和溝通結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，多主體互動的網(wǎng)絡(luò)治理逐漸取代了傳統(tǒng)的科層統(tǒng)治方式，這種以話語體系為導(dǎo)向的互動過程呈現(xiàn)出明顯的非等級、水平性、合作性的特征[注]全鐘燮：《公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判》，孫柏英等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，第165頁。。面對網(wǎng)絡(luò)治理帶來的挑戰(zhàn)，要有效解決中國現(xiàn)階段存在的公共服務(wù)供給中的公眾偏好表達(dá)機(jī)制不健全、市場化引發(fā)的公共性偏離、公眾滿意度低等問題，需要引入強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理、全面回應(yīng)效率、責(zé)任和公平問題的公共價值管理這一理論范式，實現(xiàn)公共價值的最大化。

三、公共服務(wù)質(zhì)量共治需“善者”

作為一項系統(tǒng)性工程，公共價值創(chuàng)造必然涉及一系列的變革，從宏觀環(huán)境支持到具體的制度設(shè)計細(xì)節(jié)。其中，公共服務(wù)供給多元主體的角色定位及其能力建設(shè)是最為關(guān)鍵的。在政治領(lǐng)域中，政府對于公共政策的制定具有重要的話語權(quán)，同時公共價值也是通過政府與公眾、志愿組織、私人組織等關(guān)鍵利益相關(guān)者協(xié)商建構(gòu)的。因此，政府、公眾、志愿組織與私人組織成為了公共價值創(chuàng)造的關(guān)鍵利益相關(guān)者。公共價值管理理論立足于政府與公眾的強(qiáng)關(guān)系，致力于建構(gòu)政府與公眾緊密“雙向互動”的公共價值框架。由于多元供給者之間的“各有所圖”,志愿組織、私人組織與公共服務(wù)合作生產(chǎn)，使公共服務(wù)供給容易偏離“公共性”方向，造成公共價值失靈。因此，需要政府與私人組織之間主要通過契約來保障，加強(qiáng)對志愿組織的監(jiān)管機(jī)制。政府不再只是公共服務(wù)的提供者，而是這套偏好遞送網(wǎng)絡(luò)的維持者，通過與其他主體的信任與協(xié)商，識別公眾偏好并創(chuàng)造公共價值。

(一)有效、開放的政府

有效政府所關(guān)注的是政府如何做好什么的問題[注]蔣永甫，謝舜：《有限政府、有為政府與有效政府——近代以來西方國家政府理念的演變》，《學(xué)習(xí)與探索》，2008年第5期。。所謂“有效政府”，是指政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際效果，以提高公眾滿意度，贏得公眾信任為目標(biāo)。這首先意味著強(qiáng)化政府責(zé)任而非擴(kuò)張政府權(quán)力。公共服務(wù)多中心合作供給模式下，政府履行責(zé)任的方式發(fā)生了變化，由直接供給變?yōu)殚g接保證，但政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任并未減少[注]任廣浩，解建立：《公共服務(wù)中責(zé)任政府構(gòu)建的模式創(chuàng)新：由單中心到多中心》，《甘肅社會科學(xué)》，2009年第1期。。政府的責(zé)任表現(xiàn)為政府既是公共服務(wù)的供給者，又是多元公共服務(wù)主體中的領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者。政府在公共價值創(chuàng)造中扮演的角色有促進(jìn)者、改革者、價值沖突協(xié)調(diào)者、公共價值倡導(dǎo)者，最重要的是公共利益的道德引領(lǐng)者和保障者。

近年來隨著我國公共服務(wù)領(lǐng)域(醫(yī)療、教育、社會保障等)的矛盾逐漸積累和顯現(xiàn)，學(xué)者們普遍要求政府在醫(yī)療、教育和社會保障等領(lǐng)域，承擔(dān)起更多的社會責(zé)任，更為公平和有效地提供民眾所需的公共服務(wù)。如果只是簡單要求政府在提供教育、醫(yī)療和社會保障方面承擔(dān)起更多的責(zé)任，增加財政支出，極容易在強(qiáng)化政府責(zé)任的同時導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)張。因為這樣的邏輯關(guān)系很容易為執(zhí)政者所認(rèn)同：公共服務(wù)供給不足——政府責(zé)任——擴(kuò)大財政支出——增加財政收入。事實并非如此簡單。例如，有的國家可能有很高的財政收入汲取能力，但它在增進(jìn)國民福祉方面的能力和表現(xiàn)卻很差勁，歷史和現(xiàn)實中這樣的例子并不少見。導(dǎo)致政府社會性公共服務(wù)供給不足的原因不只是支出不足那么簡單，政府投入偏好和預(yù)算缺乏約束，是導(dǎo)致我國社會性公共服務(wù)投入長期不足的根本原因。解決這一問題需要宏觀制度特別是政治制度層面的變革。為了不再重復(fù)那種“基本不成功”的改革。這就要求我們加快限權(quán)問責(zé)的進(jìn)程，建設(shè)一個創(chuàng)造公共價值所要求的有效政府。

有效政府必然是開放的政府，透明、參與和協(xié)作是其主要特征[注]張航，龐紹堂：《公共價值范式的開放政府評估系統(tǒng)研究》，《華僑大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017年第2期。。私人組織、非政府組織只有通過共享信息資源才能準(zhǔn)確了解公共服務(wù)需求和政府的公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，才能處理好與政府的合作關(guān)系，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)正和博弈。另外，公開透明的信息資源共享能夠調(diào)動多元行動者參與公共服務(wù)供給的積極性，增強(qiáng)其對合作供給的信心，同時加強(qiáng)對政府的監(jiān)督和制約，保障公共服務(wù)的有效供給。政務(wù)信息系統(tǒng)整合是數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)。信息孤島和信息壁壘是政務(wù)信息化建設(shè)發(fā)展過程中兩個難題[注]張勇進(jìn)，章美林：《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享： 歷程、經(jīng)驗與方向》，《中國行政管理》，2018年第3期。。我國政府一直積極推動政務(wù)信息系統(tǒng)整合，2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，提出了政務(wù)信息整合的總體原則、重點任務(wù)和責(zé)任機(jī)制。

(二)有效的公眾參與

公眾參與是服務(wù)型政府建設(shè)題中應(yīng)有之義。“公共服務(wù)型政府最鮮明的特點是民主參與，即人民權(quán)利的回歸，堅持讓人民做主、參與社會管理與公共服務(wù)[注]劉厚金：《公共服務(wù)型政府在法治與市場中的理論內(nèi)涵與職能定位》，《求實》，2009年第2期。?！薄霸诶斫夤卜?wù)這一概念時，其本質(zhì)性的規(guī)定首先是公共服務(wù)的目的在于滿足公共需要，至于采取什么樣的方式以及由誰來滿足公共需要是第二位的事情[注]孫曉莉：《中外公共服務(wù)體制比較》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2007年版，第9頁。?！贝龠M(jìn)公眾參與、了解公眾需求是滿足公共需要的前提條件。通過廣泛的公眾參與可以提高公共服務(wù)的參與度、開放度和透明度，增強(qiáng)決策的合法性。

公眾參與直接決定著公共價值管理的最終成效。公共價值創(chuàng)造中協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建是以公眾偏好為核心的。公眾參與對公共價值管理的目標(biāo)、運作能力和合法性這一戰(zhàn)略三角有重要影響[注]張云翔，顧麗梅：《公共價值管理中的公眾角色研究》，《浙江學(xué)刊》，2018年第5期。。以公共價值創(chuàng)造為目的公共服務(wù)供給機(jī)制需要滿足以下幾點：積極預(yù)測并回應(yīng)公民需求；保證公共服務(wù)設(shè)計和提供過程中的公眾參與，參與的具體方式包括：關(guān)鍵公眾接觸、公開聽證、公民調(diào)查、咨詢委員會等；公共服務(wù)績效評價以公民為主體，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的透明性，并在考核機(jī)制中充分運用評估結(jié)果。公眾參與容易流于形式，要實現(xiàn)有效的公眾參與還需做到以下兩點：

首先是對公民作為“個體的人”的關(guān)注?！白鹬毓駲?quán)利，實現(xiàn)公共需求”，是近代任何近代意義國家所標(biāo)榜的，況且，它是一個大而空的應(yīng)然性詞藻。因此，需要對公共服務(wù)供給中的公眾參與做進(jìn)一步的理論闡釋。首先是對公民作為“個體的人”的關(guān)注。公民既作為個人，也通過聯(lián)合的方式(社區(qū)、政黨、工會、商會)參與確定具體目標(biāo)的政治過程。作為服務(wù)受益人，并不意味著他們的偏好相同。人們的信仰、希望、價值觀、地位和能力都是有差異的。因此“諸如市民社會和社區(qū)這兩個術(shù)語有時用得太隨便了”，“市民社會有時一點也不文明；許多社區(qū)幾乎沒有共同之處[注]世界銀行：《2004年世界發(fā)展報告：讓服務(wù)惠及窮人》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年版，第49頁。?！?/p>

其次要讓服務(wù)惠及窮人。公共服務(wù)不同于私人產(chǎn)品，公共服務(wù)的有效供給需要公平基礎(chǔ)上的效率而非在公平與效率之間魚與熊掌不可兼得般的選擇。自身經(jīng)濟(jì)條件的限制和制度性因素往往使窮人成為公共服務(wù)供給中的最少受惠者。因此，把窮人置于服務(wù)供給的中心，符合羅爾斯“最少受惠者的最大利益”原則，這種基本正義的實現(xiàn)也是重要的公共價值。要創(chuàng)造更多的條件，擴(kuò)大他們的發(fā)言權(quán)，使窮人能夠監(jiān)督和規(guī)范服務(wù)提供者，并加強(qiáng)對服務(wù)提供者的激勵使之服務(wù)于窮人。

(三)良性競爭的公共服務(wù)供給市場

在公共服務(wù)供給中，無論從靜態(tài)還是動態(tài)方面看，從短期的配置效率還是從長期的經(jīng)濟(jì)增長方面看，市場體制都絕對要比非市場體制運行得更好[注][美]查爾斯·沃爾夫：《市場，還是政府——不完善的可選事物間的抉擇》(第二版)，陸俊、謝旭譯，重慶：重慶出版社，2007年版，第135頁。。隨著我國人民生活水平的提高和風(fēng)險社會的到來，公眾的公共服務(wù)需求日益高漲，供需矛盾突出，公共服務(wù)供給市場化、社會化就成為必然的選擇。

公共服務(wù)市場化供給不可避免的存在風(fēng)險，主要包括以下幾個方面：公共責(zé)任的缺失；市場化造成國有資產(chǎn)流失；市場化引發(fā)腐敗與私人壟斷問題；市場化引發(fā)公平性問題；市場化帶來新的社會穩(wěn)定問題[注]陳東升：《我國公共服務(wù)市場化進(jìn)程中存在的問題及對策研究》，開封：河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第13-18頁。。解決這些問題的關(guān)鍵是完善市場競爭機(jī)制。市場化、社會化本身并不能保證公共服務(wù)高效供給，真正促進(jìn)效率提高的是市場競爭機(jī)制的引入而不是經(jīng)營主體及所有制的改變。減少公共服務(wù)市場化的非公益性風(fēng)險，其“核心在于保證公共服務(wù)供給過程的競爭、開放和透明”[注][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，2006年版，第54頁。。因此，如果不對壟斷性市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，培育競爭機(jī)制，所謂市場化就只是一種利益的再分配而不是激勵機(jī)制的演進(jìn)。只有獨立法人主體之間的充分競爭機(jī)制，才使得政府購買公共服務(wù)遵循市場理性運行成為可能[注]王浦劬：《政府向社會力量購買公共服務(wù)的改革意蘊(yùn)論析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2015年第4期。。通過政府部門與來自私營的或非營利組織的良性競爭，并在公共服務(wù)供給中合作生產(chǎn)，達(dá)成效率、責(zé)任和公平之間最好的平衡。

政府、公眾、市場三者在公共價值創(chuàng)造中的地位各不相同：有效的政府是公共服務(wù)供給的權(quán)威保障；公共服務(wù)有效供給一定是需求導(dǎo)向的，擴(kuò)大公眾參與是必然選擇；公共服務(wù)市場化是公共服務(wù)供給的效率保證，而完善的市場競爭機(jī)制是市場化的邏輯前提。三者又相互依賴：有效、開放的政府同時是完善市場基礎(chǔ)上的、關(guān)注公眾需求的政府；理性的公眾參與的實現(xiàn)離不開市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和有效、開放政府的建立；完善的市場需要成熟的公民和有效、開放的政府。

四、公共服務(wù)供給改革的路徑設(shè)計

公共價值管理通過主體網(wǎng)絡(luò)和供給網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，在一定程度上通過多元主體之間的平等合作，使公共服務(wù)的動態(tài)供給成為可能。但是，公共服務(wù)供給合作網(wǎng)絡(luò)的效益取決于以下幾點：權(quán)力結(jié)構(gòu)是否開放、各主體間是否存在理性的信任、市場競爭程度如何、相關(guān)制度設(shè)計是否完善、成員是否有能力形成新的治理模式。因此后續(xù)的改革要聚焦于以公共價值創(chuàng)造為目標(biāo)的制度設(shè)計，通過提高市場競爭程度、提高各主體的運作能力、降低交易成本，創(chuàng)造公共價值，提高公共服務(wù)供給績效。

基于我國公共服務(wù)供給實踐的難點和問題，在導(dǎo)入公共價值管理范式的改革意義上，可以將改革的路徑概括為如下幾個方面:

(一)以制度體系建設(shè)作為改革創(chuàng)新的主要路徑

公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化治理本身就是一項全方位的制度變遷，也是嵌入在一定的制度環(huán)境之中的。當(dāng)前我國公共服務(wù)供給中存在的供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡問題問題，究其原因還在于制度體系不完善以及制度的碎片化[注]苗紅培：《公共性：政府向社會組織購買公共服務(wù)的邏輯起點與價值追求》，《行政科學(xué)論壇》，2018年第3期。。公共價值的創(chuàng)造源于公共管理者為實現(xiàn)相關(guān)價值偏好所提供的制度框架，而這個框架以多中心的合作供給機(jī)制為實踐基礎(chǔ)。因此，制度體系的建設(shè)要以在公共服務(wù)的合作生產(chǎn)中創(chuàng)造公共價值為目標(biāo)，主要包括公眾偏好表達(dá)機(jī)制、多元主體合作目標(biāo)與過程的價值沖突解決機(jī)制、價值評估機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

(二)以強(qiáng)化各主體的能力為提升公共服務(wù)品質(zhì)的基礎(chǔ)

首先要提高政府的網(wǎng)絡(luò)化治理能力。在公共價值路徑中，公共管理者應(yīng)該是一個戰(zhàn)略家，應(yīng)具備強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)化治理能力。這種綜合能力主要包括以下幾點：應(yīng)提高其對“什么起作用”的感知能力，以便根據(jù)環(huán)境變化及時調(diào)整治理模式；應(yīng)發(fā)展溝通與協(xié)調(diào)能力，以解決公共價值沖突、建立合作網(wǎng)絡(luò)；應(yīng)發(fā)展公共管理者管理網(wǎng)絡(luò)和跨網(wǎng)絡(luò)協(xié)作的能力。

其次要提高公民在公共服務(wù)供給中的言說與行動能力。按照公共價值管理理論，公共服務(wù)供給包括了各種追求公共價值的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，其中最重要的就是政府與公民的協(xié)商。公民的意義在于建構(gòu)與其他主體關(guān)系時的言說與行動需求，而不是成為一個純粹的“物質(zhì)需求體”或被動的服務(wù)接受者，“人們在言行中表明他們是誰、積極地展現(xiàn)其個性，從而使自己出現(xiàn)在人類世界中[注][美]漢娜·阿倫特：《人的條件》，竺乾威等譯，上海：上海人民出版社，1999年版，第187頁?！?。因此，公眾參與要確定公民在公共服務(wù)供給中的公共管理者身份，這首先需要公民對其管理者身份的認(rèn)同——公民精神。除了加強(qiáng)公民教育外，營建自由開放的公共領(lǐng)域，成了培育和建構(gòu)公共精神的重要條件。

最后增強(qiáng)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的能力。企業(yè)盡到社會責(zé)任就是對于公共價值的創(chuàng)造[注]時和興：《企業(yè)與社會共治公共價值》，《中國建材報》，2014年12月30日第004 版。。尤其是參與公共服務(wù)供給的企業(yè)要注重優(yōu)化社會資源、保護(hù)環(huán)境和自身經(jīng)濟(jì)利益的有效統(tǒng)一。企業(yè)社會責(zé)任本質(zhì)就是企業(yè)對各利益相關(guān)者的責(zé)任，主要做好三點：一是企業(yè)需要做好自身責(zé)任管理，加強(qiáng)核心價值觀建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部社會責(zé)任考核機(jī)制；二是加強(qiáng)政府對企業(yè)法律責(zé)任的監(jiān)督，同時激勵和引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任；三是充分發(fā)揮消費者、社會輿論以及社會組織的監(jiān)督作用。

(三)以建構(gòu)理性的社會信任作為改革的社會資本

社會信任，是多元主體合作供給公共服務(wù)的社會基礎(chǔ)。只有在公民理解和信任政府的前提下，才能真正成為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的對話者，以公眾偏好為為核心的公共服務(wù)供給才具有現(xiàn)實可能性。在公共價值創(chuàng)造中的公眾角色包括公民、顧客和伙伴三種取向，公眾參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的過程中，一方面會增強(qiáng)其對公共管理者的信任，同時逐步趨向理性，理解何謂正當(dāng)?shù)墓卜?wù)需求，形成公民相互之間、公民與政府之間的良性互動，促進(jìn)社會資本的整合、提升社會信任度以及政治合法性，進(jìn)而強(qiáng)化公眾對于私人組織和志愿組織生產(chǎn)和供給的公共服務(wù)的信任，形成公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制運行的社會資本。