重構我國老年福利供給問題的分析框架
——基于整體性治理理論視角

韓小鳳，趙 燕

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

隨著我國老齡化進程的加快，老年群體不斷擴大，包括養(yǎng)老保險、老年健康、養(yǎng)老服務、老年關愛等內(nèi)容的“老年福利[注]老年福利就是老年人社會福利的簡稱，可以從廣義和狹義兩個層次來理解。狹義的老年福利強調(diào)服務和幫助的特殊性，廣義的老年福利在囊括了狹義老年福利概念的同時，更致力于提供改善性、全面的服務和幫助。為了更好地契合當下的老年福利發(fā)展趨勢，本研究傾向于從廣義老年福利的概念出發(fā)對問題展開分析。議題日益成為當下我國公共政策以及學術研究的熱點話題。中國共產(chǎn)黨的十九大報告提出，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的[注]。習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第23頁，第48頁。這就要求各級政府和社會各界，一定要以更為積極的態(tài)度和行動應對人口老齡化這一社會議題。通過全方位地建構養(yǎng)老、孝老、敬老的政策體系，提升老年關愛的社會環(huán)境，切實推動醫(yī)養(yǎng)結合的舉措，從而加速我國老齡事業(yè)的發(fā)展[注]。習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第23頁，第48頁。隨著新時代的到來和社會主要矛盾的轉變，如何增進老年群體的民生福祉，如何化解老年群體“日益增長的美好生活需求”，與老年福利供給不平衡、不充分之間的矛盾，就成為了老齡事業(yè)及社會福利等學術研究領域的一個重要選題。老年福利供給是現(xiàn)代政府提供的公共服務的重要內(nèi)容之一，老年福利供給管理也是政府治理的重要內(nèi)容之一。因此，結合公共服務及政府治理的發(fā)展趨勢和中國老年福利供給的政策實踐，并借鑒公共管理領域的先進理論，構建有中國特色的老年福利供給問題分析框架，則具有十分重要的意義。

一、問題的提出

(一)研究的背景

1.人口老齡化。根據(jù)國際通用的人口統(tǒng)計標準，如果一個國家或地區(qū)60歲及以上老年人口的數(shù)量占到總人口數(shù)的10%，或65歲及以上老年人口的比例達到7%，那就標志著該國或該地區(qū)邁入了老齡化社會。而從第五次全國人口普查所得的數(shù)據(jù)可知，2000年我國65歲以上的老年人口總數(shù)已經(jīng)增至8811萬，占到全國人口總數(shù)的6.69%；60歲以上的人口則高達1.3億，占總人口的10.2%。按照上文提及的國際標準衡量，2000年我國已經(jīng)基本進入老年型社會。從2000年到2010年，我國60歲及以上的老年人口數(shù)以每年500萬的增速不斷上升，其人口比例平均每年提高2.9%。截至2016年底，全國60歲及以上老年人口達23086萬人，占總人口的16.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總人口的10.8%[注]《2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部網(wǎng)站： http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215805.htm，2017年8月3日訪問。。預期到2050年，我國65歲及以上老年人占總人口的比例可上升到27.4%，而那時全球65歲及以上老年人口的比例約為16.2%，發(fā)展中國家的老年人口比例約為14.6%。相較發(fā)達國家26.2%的老年人口比例，我國仍高出其0.94個百分點，這一比重僅低于日本(37.8%)等老齡化水平畸高國家，躋身世界老齡化最高水平國家之列[注]田雪原：《人口老齡化與“中等收入陷阱”》，北京：社會科學文獻出版社，2013年版，第26頁。。

建國以后特別是改革開放以來，中國政府通過出臺以及實施相關的人口生育與社會政策，“直接參與了家庭活動”[注]彭希哲，胡湛：《當代中國家庭變遷與家庭政策重構》，《中國社會科學》，2015年第12期。，從而成為人口結構變遷的強大助推力。計劃生育政策以及人口流動的越來越頻繁，導致中國的家庭規(guī)模越來越小，家庭結構趨于小型化。家庭代際結構和家庭關系也進一步簡化，家庭戶的代數(shù)也進一步減少，單人戶和夫婦核心家庭戶大量增加，“少子老齡化”的趨勢逐漸凸顯。人口與家庭結構的變動將加劇家庭的養(yǎng)老困境，照料功能的弱化將逐漸成為我國家庭的普遍特征。

2.新時代老年福利的供需矛盾。在黨的十九大上，我黨對我國發(fā)展的新的歷史方位做出了重大論斷，即中國特色社會主義進入了新時代。當前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這一宏大背景下，與西方社會普遍面臨“福利國家危機”不同，我國老年福利領域的主要矛盾也表現(xiàn)為老年群體“日益增長的美好生活需求”與老年福利供給不平衡、不充分之間的矛盾。在黨的十九大報告中，對老年福利領域的這一矛盾也進行了多角度的闡釋。首先從問題出發(fā)，指出養(yǎng)老問題是我國當前面臨的“民生短板”之一和“不少難題”之一；其次是確立老年福利的目標導向，并將其作為新時代中國特色社會主義的基本方略的內(nèi)容之一；再次是分別從公民道德體系建設、社會保障體系建設以及健康中國建設等幾個不同的角度具體對老年福利保障問題進行了闡釋。

(二)研究的問題

一個功能良好的社會保障體制是現(xiàn)代社會的基本要素。很少有像現(xiàn)在福利領域正在進行的改革那樣，既具有重大的政治意義，又具有重大的經(jīng)濟意義。如果一個國家的福利體制不能得到民眾的認可，那么這個國家的民眾也將會對未來缺乏信心。恩格斯強調(diào)，所謂的社會福利，就是要在必要的情況下通過削減、犧牲一部分的人利益，來滿足和填補另一部分人的需求，使“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”[注]《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年版，第243頁。。這其實就體現(xiàn)了社會保障公平、正義、共享[注]鄭功成：《我國社會保障30年》，北京：人民出版社，2008年版，第72頁。的核心理念。老年人由于社會環(huán)境、生理功能下降以及心理的轉變，單純依靠自己的能力和勞動無法獲得自身的滿足，幫助他們實現(xiàn)自我價值，獲得獨立、尊嚴的生活，共享社會文明，就成為我國養(yǎng)老政策的根本目標，也是公平、正義、共享的核心價值理念的現(xiàn)實體現(xiàn)與內(nèi)在要求。但是，在老年福利實際供給過程中，也產(chǎn)生了區(qū)域差異、管理分割、政策沖突、資源分散等碎片化問題。

可以說，中國的養(yǎng)老問題已由“如何應急”演化為“如何發(fā)展”，而且當下的養(yǎng)老困境集中表現(xiàn)為老齡化背景下的老年福利需求與現(xiàn)有供給制度及政策安排之間的不適應。因此，對我國老年福利問題的探討亟需從更為務實的角度展開，以實踐中的具體問題為導向來構建理論解釋框架。

二、我國老年福利供給問題的特征

與西方社會普遍面臨的“福利國家危機”不同，中國社會福利視野中的難題是福利供給領域的“不平衡、不充分”問題。因此，有必要將“福利供給”作為因變量引入到老年社會福利領域，對老年福利供給中的問題進行詳細剖析。

(一)我國老年福利供給的棘手性

1.老年福利供給問題的非結構化。非結構化是指問題無法在單個部門中解決，卻又事關重大公共利益的的突出問題[注]翁士洪：《整體性治理及其在非結構化社會問題方面的運用——以西藏林芝地區(qū)“希望工程”政策運作為例》，《甘肅行政學院學報》，2009年第10期。。老年福利供給是一個復雜的系統(tǒng)，其內(nèi)部結構子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)程度和對外部政治、經(jīng)濟、社會等環(huán)境的適應性都會影響到解決問題的政策制定與政策運行。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障被分割為國家保障、單位保障和農(nóng)村集體保障三大塊，它們各成體系且封閉運行，導致單位負擔不公平和不堪重負，成為阻礙社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素[注]鄭功成：《社會保障學》，北京：中國勞動社會保障出版社，2005年版，第72頁。。自20世紀80年代以來，我國的老年福利改革取得了很大的成績：養(yǎng)老保險制度從企業(yè)養(yǎng)老機制轉變?yōu)樯鐣B(yǎng)老機制；基本統(tǒng)一了城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度，實行養(yǎng)老費統(tǒng)一征繳，實現(xiàn)統(tǒng)一的全額繳撥與發(fā)放，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌；醫(yī)療保險實現(xiàn)了制度的全覆蓋；多種所有制投資主體進入養(yǎng)老服務領域，開始形成體系完善的社會化養(yǎng)老服務格局。但是，老年福利問題的復雜性，使得并沒有一個統(tǒng)一的方案一勞永逸解決所有問題，老年福利問題不適合運用理性的、一次性解決問題的常規(guī)決策流程，而只能在發(fā)展中選擇一個適合本國實際情況相對較好的方案。

2.老年福利供給問題的價值沖突性。老年福利問題涉及不同層級政府之間、部門之間、福利供給主體之間、不同群體之間人們的利益沖突。例如我國基本醫(yī)療保險可以劃分為城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民，這就涉及不同人群之間的利益分歧；我國基本養(yǎng)老保險目前已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，離全國統(tǒng)籌還有很長的一段路，這就涉及中央與地方政府以及地方政府之間的利益分歧；養(yǎng)老服務多元化供給則涉及不同供給主體之間的資源的分配。保障對象因身份不同享受不同的待遇，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及區(qū)同一單位內(nèi)部不同職工之間都存在許多差距。

公平與效率是老年福利供給中不可避免的一對關系。公平作為社會主義核心價值觀的要求，要盡可能滿足老年人公平的要求；效率則要求老年福利供給主體在福利供給過程中，應當以經(jīng)濟、有效的方式，以盡可能少的“投入”，獲取盡可能大的“功效”。市場主張效率優(yōu)先，而社會倫理價值要求社會公正。在老年福利供給中，我們是服從效率還是恪守公平？也是我們面臨的一個難題。

3.老年福利供給問題的不確定性。建國以來，縱觀我國老年福利的發(fā)展，從“社會統(tǒng)籌”“統(tǒng)賬結合”“統(tǒng)一制度”到“擴面”“提高統(tǒng)籌層次”“轉移接續(xù)”，從“空賬運行”“隱形債務”到“做實賬戶”“債務顯性化”，從“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”到“政府與市場合作供給”“政府與社會組織合作供給”，并沒有找到一條解決人口老齡化的應對之路，同時伴隨養(yǎng)老保障壓力的持續(xù)增加，養(yǎng)老服務需求的持續(xù)增長，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難度的持續(xù)增強，社會服務管理要求的持續(xù)增高，老年福利制度也一直處在不斷的改革與完善過程中。

(二)我國老年福利供給的碎片化

1.老年福利制度安排的區(qū)域差異與失衡?！拔谋拘螒B(tài)或政府話語體系下的公共政策轉化為現(xiàn)實形態(tài)的政策目標的過程并不是一個直線的過程。政策目標從中央到地方往往經(jīng)歷政策細化或再規(guī)劃的過程”[注]賀東航，孔繁彬：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學》，2011年第5期。。我國地區(qū)發(fā)展存在很大的不均衡性，各省、市、地區(qū)均有權根據(jù)自身財政實力和實際情況對國家統(tǒng)一制定的政策進行“變通”情況下，這就致使國家統(tǒng)一的政策淪為了差異性的區(qū)域性政策，形成了老年福利制度安排區(qū)域分割的狀況，導致了不同地區(qū)之間老年福利負擔畸輕畸重。如此趨勢之下，社會統(tǒng)籌的非均衡化，老年福利供給的碎片化，不僅會造成“便攜性損失”，“并對市場經(jīng)濟條件下的勞動成本構成與勞動力流動產(chǎn)生深刻影響，進而對國家整體推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展造成極為不利的影響”[注]鄭功成：《從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌——中國職工基本養(yǎng)老保險制度深化改革的必由之路》，《中國人民大學學報》，2015年第3期。。

2.老年福利部門供給之間的割裂與沖突。老年供養(yǎng)問題范圍的擴大、社會結構的復雜變化導致了國家行政部門在老年人福利體制中扮演著越來越重要的角色[注]多吉才讓：《中國老年人社會福利》，北京：中國社會出版社，2002年版，第2頁。。我國老年事務分屬于不同的管理部門，在今后相當長的時期內(nèi)都將維持著以民政部、人力資源和社會保障部兩家主管為主，衛(wèi)生部、住房和城鄉(xiāng)建設部、審計署等多家協(xié)管的行政管理格局。從表面上看各部委各司其職，但實際上政府各部門會根據(jù)其所在部門的利益進行政策制定或影響政策制定過程，導致權威主義的碎片化、割裂性[注]Lieberthal,Kenneth.“Introduction:The‘Fragmented Authoritarianism’Model and its Limitations”,in Lieberthal Kenneth,Lampton David,Bureaucracy,Politics and Decision Making in Post-Mao China,Berkeley:University of California Press,1992,p.278.。

3.老年福利供給中的主體限度與分散。隨著老齡化進程的推進，老年人需求的多元化，其公共產(chǎn)品與服務的提供已超越個別組織的承受能力。長期以來，國家作為老年福利的責任主體，承擔著福利供給過程中的“公平倡導者和風險承擔者”[注]韓央迪：《第三視域下的中國農(nóng)民福利治理》，上海：上海三聯(lián)書店，2014年版，第89頁。等角色。但是，以“效率優(yōu)先，兼顧公平”的社會發(fā)展模式，集聚了大量的“歷史債務”，當新舊問題交織疊合在一起時，不可避免地導致政府對市場和社會空間的擠壓以及福利供給效率的不足。市場的特點決定了福利供給不是普惠和無償?shù)模且岳夏耆艘欢ǖ睦U費為依據(jù)的，同時追求產(chǎn)品/服務生產(chǎn)與供給的低成本與高產(chǎn)出，致使在福利供給中“市場化有余而福利性不足”[注]田北海：《社會福利社會化的困境與出路》，《學習與實踐》，2008年第6期。。社會組織具有濃厚的“國家法團主義”，國家制定相關行政法規(guī)的目的便是將社團控制在合理的范圍之中[注]顧昕，王旭：《從國家主義到法團主義》，《社會學研究》，2005年第2期。，民政部提出“社會福利社會化”改革目標以后，國家對社會組織的支持力度不斷增大，但更多的是強調(diào)其在福利責任上的分擔，社會組織發(fā)育緩慢，不利于發(fā)揮其在福利供給中的作用。由于各個供給主體的限度的存在，需要建立科學的老年福利供給主體協(xié)同機制，才能有效滿足新時代老年福利需求。我國雖然提出了社會福利社會化的發(fā)展理念，但在供給主體協(xié)同機制建構方面卻并未取得明顯進步。政府、市場以及社會三大老年福利供給主體仍然處于分散運行、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。

老年福利供給本身就是一個復雜的公共棘手性問題，呈現(xiàn)出碎片化的典型特征，這為我們尋求合適的理論分析工具提供了思路。通過對20世紀行政學的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，整體性治理理論作為一種新的理論工具，其應運而生的根源是公共治理中層出不窮的難題，十分“棘手”， 研究分析框架是建立在研究對象碎片化基礎之上的。至此，可以得出這樣一個基本論斷，老年福利既是一個棘手性公共問題，同時又具有碎片化特征，是適合運用整體性治理理論來進行分析的。

三、建構我國老年福利供給問題的分析框架

“公共行政是理論與實踐廣泛而無確定的結合，它的目的是促進更好地理解與認識政府及其所治理社會之間的關系，鼓勵公共政策更多地回應社會需求，開創(chuàng)符合效率、效能和公民深層需要的管理實踐”[注][美]尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，孫迎春譯，北京：中國人民大學出版社，2011年版，第4頁。。整體性治理就是對傳統(tǒng)公共行政的衰落及新公共管理改革帶來的碎片化問題的戰(zhàn)略性回應。隨著近幾年國內(nèi)學者持續(xù)的研究，整體性治理的對象和概念在我國的語境下不斷拓展，已經(jīng)成為一種新的理論分析工具。例如，針對跨流域治理、食品安全監(jiān)督等，整體性治理都提供了新的治理思路。

(一)整體性治理的理論分析框架

整體性治理是指在信息技術支持下，政府面向公眾實現(xiàn)“無縫隙”服務的整合模式，被視為是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后理想的行政模式。為了理清整體性治理的理論框架，?？怂固岢隽巳S立體的整合模型，將政府與其他部門、各部門之間互動合作的關系劃分為三個面向，分別是層級整合、功能整合以及公私部門整合等。

整體性治理的結構模式包含縱向等級制和橫向職能制以及公私伙伴的三維立體結構。層級整合主要表現(xiàn)在政府組織間上下級之間的關系，也就是政府組織中縱向上不同層級的組織及部門形成的以利益關系為基礎的權力分配關系，按等級原則對行政權限和職責進行劃分；功能整合主要是解決部門之間“都要管”“都難管”和“都不管”的公共問題，這就要求它必須打破傳統(tǒng)行政功能劃分的結構，并推動政府結構向扁平化和網(wǎng)絡化方向發(fā)展；在公私部門整合方面，主要是指以政府為代表的公共部門與以市場、社會組織為代表的私營部門的協(xié)調(diào)和整合，包括合作的理念、策略以及其他方式，通過多元化的服務來滿足公眾的需求，為全體公民提供整合型的服務。

(二)我國老年福利問題的分析框架

行政學者羅伯特·達爾指出：“適合于一個國家的行政理論，應用到另一個不同的環(huán)境中去容易產(chǎn)生問題。我們必須對適用的環(huán)境加以研究，才能確定是否予以普遍化”[注]Robert Alan Dahl.“The Science of Public Administration”,Public Administration Review,1947(1).。在行政科學領域不存在適合于任何區(qū)域的理論，除非這個理論在構建時就考慮到了其他區(qū)域的特殊情景，否則不具有普遍的有效性。我國老年福利供給具有獨特的歷史性和國別性，為此，筆者借鑒整體性治理理論的分析框架，并結合我國老年福利供給的現(xiàn)狀、問題，從區(qū)域、部門和公私伙伴關系三個維度構建了我國老年福利供給的整體性治理模型。

1.老年福利供給的區(qū)域分析維度。老年福利供給的區(qū)域分析維度主要是指減少政府縱向的層級，對組織層級進行整合，從而促進政策的有效整合。在我國老年福利政策的執(zhí)行過程中，中央制定統(tǒng)一的養(yǎng)老政策，而各地會根據(jù)本區(qū)域的實際情況對政策進行細化或再規(guī)劃，這就使得養(yǎng)老政策具有層級性的特點，“形成中央統(tǒng)一性與區(qū)域多樣性的格局”[注]賀東航，孔繁彬：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學》，2011年第5期。。雖然目前我國養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但省級統(tǒng)籌的地方屬性沒有改變。因此，我們要按照統(tǒng)籌的思路，減少政策供給的層級，盡快實現(xiàn)老年福利供給的全國統(tǒng)籌，沒有真正實現(xiàn)全國的老年福利統(tǒng)籌就不會有實質(zhì)上的老年福利整合。

但是在目前我國老年福利供給中，行政地域邊界往往成為福利政策供給的剛性邊界，各區(qū)域各自為政。這一方面導致省(市、自治區(qū))之間在養(yǎng)老保險關系轉移、勞動力要素流動等方面存在壁壘，使政策的可持續(xù)性和有效性大打折扣；另一方面又導致了老年福利政策供給的地域不均，各省(市、自治區(qū))之間的養(yǎng)老負擔仍會畸輕畸重，養(yǎng)老金不能實現(xiàn)跨統(tǒng)籌區(qū)域進行調(diào)配，就會進一步加大基金供給的結構性矛盾，“不但導致養(yǎng)老基金使用效率低下，而且無法真正分散風險”[注]李連芬：《我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌問題研究》，北京：經(jīng)濟日報出版社，2015年版，第3頁。。

在現(xiàn)實條件下，從福利供給的區(qū)域差異性進行分析，有利于我們對老年福利問題的把握；同時由于層級治理與跨域治理在老年福利政策目標上是高度一致的——提高政策的統(tǒng)籌層次，所以，采用“區(qū)域”這一分析維度代替“層級”這一維度，更加貼近老年福利的實踐，也更加全面。

2.老年福利供給的部門分析維度。整體性治理主張要改善或打破傳統(tǒng)行政功能分化所導致的政府組織功能碎片化，對職能、業(yè)務范圍相近的職責或職能進行整合或綜合設置，這也就是?？怂固岢龅摹罢畽C構內(nèi)部功能整合或功能性機構間整合”[注]廖俊松：《整體性治理：一個待檢證的未來命題》，《臺灣民主季刊》，2006年第3期。。目前，國內(nèi)學者在采用這一維度進行分析時，更多的采用跨部門的提法，主要是指跨越政府部門邊界來解決公共問題。

老年福利部門職責的分散化是造成福利供給碎片化的重要原因。以社會保險費征繳為例，社會保險費的征繳部門包括地方稅務部門和社會保險經(jīng)辦機構，目前，我國有18個省(市、自治區(qū))的社會保險費由社保部門征繳，還有13個省由稅務部門征繳。同樣，基本醫(yī)療保險管理權也分屬于衛(wèi)生和社保兩大部門。新農(nóng)合的管理機構是衛(wèi)生部門；而城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民的管理機構則是社保部門。分工細致的部門管理體制容易導致“政出多門”“九龍治水”的局面。因此，強調(diào)跨部門治理就成為解決福利供給碎片化亟需的策略。

3.老年福利供給的公私伙伴關系分析維度。老年福利的供給已超越了單一組織的能力范疇。因此為了適應社會快速發(fā)展以及滿足老年福利多元化的需求，這就需要“整合公共部門和私營部門之間的資源，共享權力、利益，共同分擔責任和風險，生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和服務”[注]Perri 6.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.。老年福利需求的滿足既不能僅靠政府，也不能僅僅靠市場或社會組織，切實可行的就是公私部門伙伴關系的構建。?？怂固岢龉膊块T和私營部門通過協(xié)商等方式共同享有權力，分享利益，以更有效的方式提供產(chǎn)品和服務。

在公共服務領域，由公共部門和私營部門合作，主要是政府角色的轉變。政府不再是直接出資、直接建立機構、直接提供服務的供給方，但是政府也絕非完全退出公共服務的供給領域而由非政府組織負責。公私合作可被視為兩個極端之中的合理選擇，是“克服政府完全包辦和完全退出問題的一種替代模式”[注]翟志遠：《公共服務供給中的主體間關系——基于中國的多案例研究與比較》，浙江大學博士學位論文，2012年。。老年福利供給中的公私合作主要包括政府與市場、政府與社會組織以及政府與家庭之間的合作。政府與市場、政府與社會組織之間的合作供給已經(jīng)得到了社會廣泛的認可，這也是目前我國老年福利供給中越來越頻繁的兩種供給方式。

老年福利供給中存在的問題迫切要求政府進行變革以提高服務的品質(zhì)和回應性。制度微調(diào)已無力解決碎片化問題，不僅不能為去碎片化帶來持續(xù)性的改善，反而會固化已有的路徑。以整體性治理理論的視角來分析老年福利供給中的碎片化問題，是對學術界存在的碎片化研究思路的補充。既有的研究，要么是與制度模式設計和選擇有關的宏觀戰(zhàn)略研究；要么是微觀的技術性整合，分析的廣度和深度不夠，制約了中國福利實踐的理論提煉。而從整體性治理理論的視角研究政策碎片化、管理碎片化以及公私伙伴之間的合作，能從整體性上“深描”出老年人這一特定群體福利的結構性獲得，改變“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”線性問題解決思路，促進老年福利的改革。