黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與提升對(duì)策

韓 慧，臧秀玲

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237)

黨的十九大強(qiáng)調(diào)指出，“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法[注]。習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年版，第38頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為全面依法治國(guó)的規(guī)劃者和領(lǐng)導(dǎo)者，必須堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，而這主要是通過(guò)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行動(dòng)來(lái)體現(xiàn)的，作為“關(guān)鍵少數(shù)”，他們的法治素養(yǎng)與法治能力高低，對(duì)全面依法治國(guó)具有十分關(guān)鍵的意義。

一、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的內(nèi)涵

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部[注]黨員領(lǐng)導(dǎo)干部主要包括以下三部分：一是黨政機(jī)關(guān)中擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共黨員；二是大型國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員，中型以下國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子，以及其他相當(dāng)于縣處級(jí)以上層次的中共黨員；三是包括事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子和其他六級(jí)(正處級(jí))以上管理崗位的中共黨員。法治能力是指黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依托法治知識(shí)和法治理念，遵循法治思維，運(yùn)用法治方式進(jìn)行決策和管理事務(wù)的本領(lǐng)和技能，它是中國(guó)共產(chǎn)黨法治能力的集中體現(xiàn)，也是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵引擎。

(一)法治知識(shí)：黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的基礎(chǔ)力

法治知識(shí)作為法的文明成果，是指人類(lèi)在法治實(shí)踐基礎(chǔ)上對(duì)法治的內(nèi)涵與原則、法治的運(yùn)行與發(fā)展、法律制度與法規(guī)條文等進(jìn)行探索和文字概括的結(jié)果總和，它能夠?yàn)辄h員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的形成、提升與作用發(fā)揮提供文明依據(jù)與基礎(chǔ)動(dòng)力。具體來(lái)看，法治知識(shí)主要包括兩大板塊：應(yīng)然意義上的法治理論與原理和實(shí)然狀態(tài)中的法律制度與法規(guī)條文，兩者辯證統(tǒng)一、意旨相向。一方面，應(yīng)然意義上的法治理論與原理具有一定的抽象性與理想性，它是現(xiàn)實(shí)法律制度與法規(guī)條文形成與完善的理論指導(dǎo)與目標(biāo)追求，而應(yīng)然狀態(tài)中的法律制度與法規(guī)條文則具有較強(qiáng)的具體性與現(xiàn)實(shí)性，它是法治理論與原理產(chǎn)生與發(fā)展的實(shí)踐源泉與現(xiàn)實(shí)依據(jù)；另一方面，不論是應(yīng)然意義上的法治理論與原理，還是實(shí)然狀態(tài)中的法律制度與法規(guī)條文，都是一個(gè)不斷變化的歷史范疇，它們隨著人類(lèi)歷史的演進(jìn)而不斷變化，又因各國(guó)歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情的不同而體現(xiàn)出明顯的差異性。

統(tǒng)合這一理想性與現(xiàn)實(shí)性、世界性與民族性，著眼于全面依法治國(guó)的宏偉藍(lán)圖，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該掌握的法治知識(shí)可以具體化為以下四個(gè)方面：一是正確認(rèn)知法治之“限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利”的本質(zhì)內(nèi)涵，自覺(jué)接受法治的基本價(jià)值原則。二是通曉黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)，尤其是要熟悉和掌握所管轄和從事領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)條文。三是掌握基本通用型法律知識(shí)，通曉與自身工作相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)的基本原則、主要內(nèi)容和執(zhí)行程序等。四是從宏觀上完整地把握社會(huì)主義法治體系，準(zhǔn)確地理解社會(huì)主義法治體系的內(nèi)部構(gòu)成及其相互關(guān)系。這四大板塊的法治知識(shí)互聯(lián)共存，成為催生黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的基礎(chǔ)力量。

(二)法治理念：黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的導(dǎo)引力

法治理念是指人們立足和結(jié)合法治實(shí)踐對(duì)法治目標(biāo)、法治規(guī)律、法律原理的主觀認(rèn)識(shí)與主觀反映，它在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的形成、提升與作用發(fā)揮中起到無(wú)形的價(jià)值指引與關(guān)鍵的行為向?qū)ё饔?。法治理念是一個(gè)不斷發(fā)展、更新與深化的范疇，從古希臘的“法治優(yōu)于一人之治”和古羅馬的“法為公正良善之術(shù)”，到中世紀(jì)的“法之內(nèi)在精神為愛(ài)、正義和仁慈”，再到近代的“法治意即法律主治”，發(fā)展至今，可以說(shuō)已形成了一套成熟、公認(rèn)的現(xiàn)代性法治理念，如自由、平等、博愛(ài)、正義、民主、法律至上等等。然而，法治理念作為法治實(shí)踐的反映源和導(dǎo)引者，既具有世界性，也具有地域性，由西方思想家基于西方法治實(shí)踐基礎(chǔ)上凝練而成的法治理念絕不能照搬到中國(guó)，絕不能直接轉(zhuǎn)換為社會(huì)主義法治理念。

(三)法治思維：黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的邏輯力

法治思維作為法治能力的核心構(gòu)成，是指黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以合法性[注]此文中的“合法性”乃是合乎法律的簡(jiǎn)稱(chēng)。為邏輯基準(zhǔn)，按照法治原則和法律要求來(lái)行使權(quán)力和處理事務(wù)的思維方式。它以邏輯規(guī)則為基礎(chǔ)，以法律與事實(shí)、事實(shí)與結(jié)果之間的邏輯關(guān)系推理為技術(shù)手段，能夠?yàn)辄h員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的形成、提升與作用發(fā)揮提供合理的邏輯依據(jù)和論證邏輯。法治思維最初主要表現(xiàn)為法律職業(yè)者們的專(zhuān)業(yè)思維，如今隨著法治中國(guó)建設(shè)的全面推進(jìn)，它呈現(xiàn)出主體范圍不斷推廣與普及的趨勢(shì)，不管你愿不愿意，它必將成為在建設(shè)中國(guó)法治大潮中每個(gè)中國(guó)人尤其是掌握與行使公共權(quán)力的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的必備素質(zhì)。

當(dāng)下，法治思維作為一種兼具專(zhuān)業(yè)化和大眾化的思維模式，主要內(nèi)涵以下內(nèi)容：一是保護(hù)權(quán)利思維。它是法治思維邏輯的起點(diǎn)與核心，因?yàn)椤霸谒谐姓J(rèn)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是使法律成為法律的東西”[注][美]德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998年版，序言第21頁(yè)。。二是規(guī)制權(quán)力思維。它是法治思維的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力之追求權(quán)利最大公約數(shù)的價(jià)值依歸，因?yàn)椤白怨乓詠?lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休”[注][法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2012年版，第185頁(yè)。。三是法律至上思維。它是法治思維的集中概括，是“法治思維中最為重要的”[注]卓澤淵：《提高領(lǐng)導(dǎo)干部的依法執(zhí)政能力》，《中國(guó)司法》，2016年第1期。。四是程序優(yōu)先思維。它是法治思維的生命形式，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)制與權(quán)利保護(hù)的天然屏障，實(shí)踐中，“如果沒(méi)有相應(yīng)的程序來(lái)明確權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式和救濟(jì)渠道，則法律上對(duì)于該權(quán)利的實(shí)體性規(guī)定就始終要面對(duì)淪為具文的危險(xiǎn)”[注]孫笑俠：《法治思維》，上海：上海人民出版社，2016年版，第191頁(yè)。。這四大思維既是法治能力的重要構(gòu)成與邏輯支柱，也是全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的必然要求。

(四)法治方式：黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的實(shí)踐力

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力絕不是一個(gè)僅存于頭腦而與實(shí)踐隔緣的“知識(shí)存儲(chǔ)庫(kù)”和“思想懸浮物”，相反卻是一個(gè)最終將法治知識(shí)、理念與思維落實(shí)于實(shí)踐甚至是改造實(shí)踐的范疇體系。而法治方式就是那個(gè)將法治知識(shí)、理念與思維落實(shí)于實(shí)踐、改造實(shí)踐并最終呈現(xiàn)出一定實(shí)踐功效的導(dǎo)火引線(xiàn)。在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的形成、提升與作用發(fā)揮中，如果說(shuō)法治思維意味著依據(jù)法治的邏輯規(guī)則與邏輯推理去認(rèn)識(shí)、分析與思考問(wèn)題，體現(xiàn)為一種辦事的指導(dǎo)力與邏輯力，法治方式則意味著依法辦事的行為和依程序辦事的效果，體現(xiàn)為一種實(shí)踐力。

“任意理解的‘法治方式’極易成為權(quán)力率性行使的工具?！盵注]陳金釗，楊銅銅：《界定“法治方式”的依據(jù)》，《法學(xué)》，2017年第5期。法治方式的內(nèi)涵界定，影響甚至決定法治方式運(yùn)行的實(shí)踐效度。當(dāng)前，人們對(duì)法治方式并沒(méi)有在同一個(gè)概念平臺(tái)上進(jìn)行理解，由于語(yǔ)義語(yǔ)境和站位立場(chǎng)的差異而形成了不同意義上的解釋?zhuān)饕尸F(xiàn)為法律意義上的法治方式和意識(shí)形態(tài)意義上的法治方式，而此處更多地從法律意義來(lái)界定法治方式：第一，它是由法治思維所延伸出的行為方式，與法治思維本質(zhì)一致，以國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)作為進(jìn)行決策和管理事務(wù)的基準(zhǔn)，既有遵照法律文本和法規(guī)條文的形式性，又有在依法為本的基礎(chǔ)上融貫吸收公平正義、共享共榮等價(jià)值的實(shí)質(zhì)性。第二，它雖然以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，但它抵制野蠻無(wú)理、粗暴壓制，奉行以理服人的辦事邏輯，拒絕運(yùn)動(dòng)式的治理，試圖在平衡權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中達(dá)成可持續(xù)性的法治秩序，最終呈現(xiàn)為一種平和、理性與穩(wěn)定的治理方式。第三，它不是一個(gè)高高掛起的宣傳口號(hào)，而是一個(gè)運(yùn)行于實(shí)踐、落實(shí)為實(shí)效的動(dòng)態(tài)過(guò)程，它體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)，落實(shí)于國(guó)家、社會(huì)各領(lǐng)域，具體體現(xiàn)為依法深化改革力、依法推動(dòng)發(fā)展力、依法化解社會(huì)矛盾力、依法維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定力等多元實(shí)踐力。這三大方面既是法治方式的內(nèi)涵意旨，也是評(píng)判黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否運(yùn)用法治方式進(jìn)行決策和管理事務(wù)的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國(guó)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的現(xiàn)狀分析

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨執(zhí)政黨法治自覺(jué)的逐步增強(qiáng)和建設(shè)法治思路的日漸清晰，其成員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)和法治能力也隨之得到較大提升。但客觀來(lái)看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力水平距離全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求和人民的美好期許還有一定差距。

(一)法治知識(shí)的感性認(rèn)知度較高，但因?qū)W法動(dòng)力不足而存有隱患

人類(lèi)政治實(shí)踐“已經(jīng)有數(shù)據(jù)表明，不管是縱向比較還是橫向比較，一個(gè)國(guó)家的法學(xué)專(zhuān)業(yè)人士從政越多，這個(gè)國(guó)家的法治越發(fā)達(dá)，國(guó)家就越和平安定”[注]王艷杰：《論執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)建設(shè)中的法治思維》，《前沿》，2014年第12期。。從第十九屆中共中央政治局常委會(huì)委員的專(zhuān)業(yè)情況來(lái)看，獲得過(guò)法學(xué)學(xué)位的有3人，占比43%，但是真正進(jìn)行過(guò)法律專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)的只有1人，而延伸至地方和基層，這一比例亦不高。當(dāng)然，專(zhuān)業(yè)出身固然重要，但后天的專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)則更為關(guān)鍵。訪(fǎng)談中了解到，通過(guò)相關(guān)系統(tǒng)教育與學(xué)習(xí)，大多數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同“法治乃是良法之治”，表示“自身儲(chǔ)備的法律和黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)能夠適應(yīng)當(dāng)前工作需要”，不僅已認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)《黨章》與《憲法》內(nèi)容，對(duì)所管理領(lǐng)域的相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)亦是較為了解，且對(duì)社會(huì)主義法治體系的整體構(gòu)成與作用功能具有較高的感性認(rèn)知度。但也有不少領(lǐng)導(dǎo)干部表示，由于平時(shí)事務(wù)繁忙，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力去主動(dòng)、經(jīng)常地關(guān)注與系統(tǒng)學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，甚至有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部坦言，“法治工作過(guò)虛，用處不大，而業(yè)務(wù)工作才是最務(wù)實(shí)的”?？梢?jiàn)，大多數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治知識(shí)具有較正確的感性認(rèn)知和較充足的儲(chǔ)備存量，但也客觀存在著沒(méi)時(shí)間學(xué)甚至是不想學(xué)、不真學(xué)、學(xué)不深的隱患問(wèn)題，這大大影響了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治知識(shí)基礎(chǔ)力的形成與功效。

(二)法治理念日趨科學(xué)，但因歷史基因欠缺而仍未扎腦入心

法治理念的科學(xué)性與現(xiàn)代性不僅關(guān)涉法治能力的內(nèi)在品質(zhì)，而且事關(guān)其實(shí)踐運(yùn)行和作用發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)效果。在古代中國(guó)，雖有以法家為代表的思想家們創(chuàng)立的法治思想，但卻從未萌生現(xiàn)代意義上的法治理念，因?yàn)樗霸诘壑浦袊?guó)的前現(xiàn)代的背景中，是不可能自發(fā)生成的”[注]劉毅：《法治理念、法學(xué)教育與法律現(xiàn)代化》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013年第5期。。自近代晚清至改革開(kāi)放前，中國(guó)在探索政治現(xiàn)代化的征途上，前有思想家們宣傳與傳播“憲法者，國(guó)民之公意也，絕非政府所能代定”[注]嚴(yán)存生：《法治的觀念與體制》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2013年版，第186頁(yè)。等西方理念，后有中國(guó)共產(chǎn)黨人啟蒙法治理念、開(kāi)拓法治事業(yè)的實(shí)踐之舉，但要么因未關(guān)照中國(guó)的傳統(tǒng)基因而夭折，要么在“砸爛公檢法”的口號(hào)中消失殆盡。改革開(kāi)放后，在走向世界、借鑒人類(lèi)文明的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，中國(guó)的法治建設(shè)得以重啟，法治理念也呼之欲出，從2007年提出社會(huì)主義法治理念——依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)，到黨的十九大高調(diào)強(qiáng)調(diào)“樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念越來(lái)越接近于法治的本真意旨，越來(lái)越趨向科學(xué)與現(xiàn)代。但訪(fǎng)談中我們也發(fā)現(xiàn)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雖然熟諳“社會(huì)主義法治理念”概念，但能正確、完整地說(shuō)出其五大內(nèi)容的卻不多，雖然均在口頭上認(rèn)同“法律至上”“人民主體”“法律面前人人平等”和“公平正義”等現(xiàn)代法治理念，但也表示實(shí)踐中要真正踐行與落實(shí)這些理念仍存在著一定的思想障礙與實(shí)踐阻力。法治理念雖日趨科學(xué)，但仍未扎腦入心，致使法治理念導(dǎo)引力實(shí)效尚未彰顯。

(三)合法性邏輯日漸養(yǎng)成，但因非法治思維猶存而尚需強(qiáng)化

法治思維以合法性為基準(zhǔn)，以遇事首先想到法律和運(yùn)用規(guī)則為習(xí)慣，它是新時(shí)代全面依法治國(guó)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)要求。訪(fǎng)談中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同“法律高于權(quán)力”，并表示傾向于運(yùn)用“合法非法”思維來(lái)思考、處理問(wèn)題，能夠做到依程序決策與管理。但客觀來(lái)看，善惡思維、利益思維和政治思維等非法治思維仍在實(shí)踐中影響著不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思考方式和辦事邏輯，如有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)則意識(shí)淡薄，人治思想與長(zhǎng)官意識(shí)濃厚，大搞以言代法、以權(quán)壓法；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部將法律單純視為黨進(jìn)行國(guó)家管理與社會(huì)治理的工具，把法治作為宣傳的噱頭或者政績(jī)的門(mén)面裝飾，甚至以法治為幌子私底下為己謀求私利，法律工具主義觀明顯；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部大行政治思維，在面對(duì)和思考法律事件時(shí)一切從“政治大局”出發(fā)，忽視和不顧法律事實(shí)與結(jié)果之間的邏輯關(guān)系；等等?！霸谖覈?guó)依法治國(guó)的大背景下，法治思維還沒(méi)有真正確立，法治思維還沒(méi)有完全成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部思考、決策、處理各種問(wèn)題的基本思維方式”[注]孫昭：《思維·行為·氛圍：領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力現(xiàn)代化的生成路徑》，《黨政研究》，2018年第1期。，大大影響了法治思維邏輯力的養(yǎng)成與作用效果。

(四)法治方式日見(jiàn)運(yùn)用成效，但因其“限權(quán)本性”而有待實(shí)化

法治方式是法治能力落實(shí)于現(xiàn)實(shí)的導(dǎo)引火線(xiàn)與結(jié)果表征，也是決定全面依法治國(guó)成敗的實(shí)踐要素。訪(fǎng)談中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同“法治是管黨治黨和治國(guó)理政的有效方式”，且表示在工作中更多地傾向于依據(jù)法律和黨內(nèi)法規(guī)來(lái)進(jìn)行決策和管理公共事務(wù)。但法治的“限制權(quán)力”本性也使得不少掌握和行使權(quán)力的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)心深處對(duì)法治方式的接受與落實(shí)度還不高，對(duì)法治方式的運(yùn)用還很不嫻熟，如有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于“政策思維，每當(dāng)拍板、決策的時(shí)候，……第一反映往往是這方面的政策到底是什么”[注]周葉中：《以法治思維的培養(yǎng)為突破口推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)》，《理論視野》，2017年第5期。，有時(shí)甚至罔顧政策，直接按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示辦事，受固于人情與權(quán)勢(shì)，大行人治之道；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏依程序辦事的意識(shí)與思維，認(rèn)為程序繁瑣、束縛手腳，不愿意按照法定的程序與步驟開(kāi)展工作，或者干脆凡事自己說(shuō)了算，毫無(wú)程序意識(shí)可言；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層干部在處理社會(huì)矛盾和社會(huì)危機(jī)時(shí)，還是擅長(zhǎng)運(yùn)用行政命令，甚至無(wú)視民眾的基本權(quán)益，直接運(yùn)用野蠻無(wú)理、粗暴壓制的方式，致使“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾還處在理想的狀態(tài)”[注]陳金釗：《“法治思維和法治方式”的意蘊(yùn)》，《法學(xué)論壇》，2013年第5期。；等等。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不能嫻熟地運(yùn)用法治方式進(jìn)行決策和公務(wù)管理，不僅直接影響了法治方式實(shí)踐力的形成與成效，而且還破壞了全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的良好氛圍。

三、我國(guó)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提升對(duì)策

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提升不可能在頂層一聲令下和民眾美好期許下自然而然的呈現(xiàn)，它需要經(jīng)由法治知識(shí)的認(rèn)知積累、法治理念的領(lǐng)會(huì)導(dǎo)引、法治思維的邏輯促動(dòng)、法治方式的實(shí)踐落實(shí)和民主思維與道德素養(yǎng)的協(xié)同配合等多環(huán)節(jié)綜合作用方能實(shí)現(xiàn)。

(一)夯實(shí)法治知識(shí)，增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治基礎(chǔ)力

不學(xué)法就不懂法，不懂法就無(wú)法用法，不用法就無(wú)所謂法治能力。新時(shí)代，可以依托現(xiàn)代的教育內(nèi)容、廣闊的教育平臺(tái)、多元化的教育方式和常態(tài)化的教育機(jī)制來(lái)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治教育，進(jìn)而不斷拓展、夯實(shí)其法治知識(shí)，提升其法治基礎(chǔ)力。

首先，設(shè)計(jì)現(xiàn)代性的教育內(nèi)容體系。一是注意教育內(nèi)容的民族性。在目前法治理論與法律體系均帶有濃厚“西方烙印”的情況下，開(kāi)發(fā)與形成體現(xiàn)中國(guó)傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情的法治話(huà)語(yǔ)、法治知識(shí)體系，具有相當(dāng)重要的意義。二是注意教育內(nèi)容的系統(tǒng)性。圍繞著法治的基本原理、黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律和社會(huì)主義法治體系的基本內(nèi)容與要求，設(shè)計(jì)出一套世界性與民族性、全面性與專(zhuān)業(yè)性有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)容體系。三是注意教育內(nèi)容的差異性。針對(duì)不同領(lǐng)域、不同層次的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，教育內(nèi)容應(yīng)該有所不同，體現(xiàn)出獨(dú)特性與針對(duì)性。四是注意教育內(nèi)容的創(chuàng)新性。法治知識(shí)是一個(gè)不斷發(fā)展變化的體系，因此，針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的教育內(nèi)容也應(yīng)該不斷地更新、發(fā)展，以適應(yīng)變化了的形勢(shì)與實(shí)踐。

其次，搭建廣闊的教育平臺(tái)。一是在充分利用中共中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院等國(guó)家級(jí)干部教育平臺(tái)的基礎(chǔ)上，注意發(fā)揮好各省、市和縣等地方黨校及其它培訓(xùn)平臺(tái)的教育與培訓(xùn)功效。二是繼續(xù)發(fā)揮報(bào)紙、期刊雜志、電視等傳統(tǒng)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，積極開(kāi)發(fā)和借助具備即時(shí)性、全覆蓋性?xún)?yōu)勢(shì)的網(wǎng)絡(luò)、微信、APP等現(xiàn)代媒體的功效，進(jìn)而確保培訓(xùn)教育的實(shí)效性。

再次，開(kāi)發(fā)多元化的教育方式。一是堅(jiān)持常態(tài)與靈活相結(jié)合的教育方式。充分利用定期的集中學(xué)習(xí)、憲法宣傳和新法普及等常態(tài)化方式的同時(shí)，又借助會(huì)議、論壇講座、現(xiàn)實(shí)案例教育與討論、案件審理的現(xiàn)場(chǎng)觀摩等較靈活方式，向黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加大法治知識(shí)的普及，進(jìn)而夯實(shí)其法治知識(shí)，拓寬其法治視野。二是在法治知識(shí)的培訓(xùn)與普及過(guò)程中，沒(méi)有千篇一律的法規(guī)培訓(xùn)，也沒(méi)有一勞永逸的法規(guī)學(xué)習(xí)，因此要采取一般培訓(xùn)與專(zhuān)法培訓(xùn)相結(jié)合、定期集中培訓(xùn)與新法及時(shí)培訓(xùn)相統(tǒng)一的培訓(xùn)方法。

第四，構(gòu)建包括考核、轉(zhuǎn)化、反饋與評(píng)估在內(nèi)的程序化機(jī)制。一是建立健全法治知識(shí)教育后的考核機(jī)制，以了解與評(píng)價(jià)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受法治知識(shí)的程度與效果，并將其記錄在案，作為后續(xù)干部考核與提拔晉升的依據(jù)。二是建立健全法治知識(shí)的內(nèi)化與轉(zhuǎn)化機(jī)制，形成良好地知識(shí)內(nèi)化與轉(zhuǎn)化的環(huán)境，確保所宣傳與普及的法治知識(shí)真正內(nèi)化于心、外化于行。三是建立健全法治教育的反饋與評(píng)估機(jī)制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這不僅可以監(jiān)控此次教育培訓(xùn)是否達(dá)到了預(yù)期目的，更重要的是它還有利于改進(jìn)與優(yōu)化以后的法治教育。

(二)啟蒙法治理念，增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治導(dǎo)引力

新時(shí)代，想要法治理念在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)心和頭腦中扎根生芽、落地開(kāi)花，需要從外部宣傳與啟蒙和內(nèi)部接受與消化兩個(gè)層面加以保障。

第一，將法治理念融入執(zhí)政黨的主流意識(shí)形態(tài)。政黨意識(shí)形態(tài)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想與言行起到潛移默化的規(guī)塑作用。因此，將能夠產(chǎn)生認(rèn)同最大公約數(shù)的法治理念和法治思想融入到執(zhí)政黨的主流意識(shí)形態(tài)，不僅可以增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)的現(xiàn)代性與吸引力，而且能夠使法治理念在不知不覺(jué)中“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”地潛入到黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦認(rèn)知與行為踐履之中，從而達(dá)到啟蒙法治理念的功效。

第二，將法治理念融入系統(tǒng)化的法治教育之中。法治教育既是夯實(shí)法治知識(shí)的必要選擇，也是啟蒙法治理念的有效手段。實(shí)踐中，依托于系統(tǒng)化的法治教育，借助宣講宣傳、專(zhuān)家解讀、專(zhuān)題研討、典型示范、案例分析、實(shí)踐體驗(yàn)等多元方式，通過(guò)日復(fù)一日、年復(fù)一年的不懈堅(jiān)持，使體現(xiàn)人類(lèi)文明與中國(guó)特色的法治知識(shí)扎根于腦，使具備科學(xué)性與現(xiàn)代性的法治理念深入黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)心，進(jìn)而體現(xiàn)于他們的言行之中。

第三，將法治理念教育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳有機(jī)結(jié)合起來(lái)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀與法治理念體系同屬觀念范疇，內(nèi)容相融、價(jià)值相通、主旨相向，社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)涵“法治”，而法治亦“包括公平、自由、民主等社會(huì)主義核心價(jià)值觀”[注]王利明：《法治具有目的性》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年版，序言第1頁(yè)。。實(shí)踐中，將法治理念教育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不僅能夠促進(jìn)法治理念和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的社會(huì)化，而且還能夠產(chǎn)生1+1>2的功效?，F(xiàn)實(shí)中，那種將社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳與法治理念教育分裂開(kāi)來(lái)的做法，“嚴(yán)重地影響了社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義法治國(guó)家的健康發(fā)展”[注]虞崇勝，劉遠(yuǎn)亮：《社會(huì)主義核心價(jià)值觀與法治理念生成規(guī)律的一致性》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第1期。。

第四，強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受和內(nèi)化法治理念的動(dòng)機(jī)與自覺(jué)性。外因通過(guò)內(nèi)因起作用。要想保證外部宣傳與啟蒙的實(shí)效，還必須強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自身對(duì)法治理念學(xué)習(xí)與接受的主動(dòng)性和積極性。這就要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在現(xiàn)實(shí)中不能僅僅將現(xiàn)代性法治理念作為一種感性認(rèn)知來(lái)接受，而應(yīng)該主動(dòng)“通過(guò)理性,把紛然雜陳的感官知覺(jué)集納成一個(gè)統(tǒng)一體，從而認(rèn)識(shí)理念”[注]北京大學(xué)哲學(xué)系外國(guó)哲學(xué)史教研室：《西方哲學(xué)原著選讀》(上卷)，北京：商務(wù)印書(shū)館，1981年版，第75頁(yè)。，進(jìn)而自覺(jué)把這些升華為規(guī)律的現(xiàn)代性“理念統(tǒng)一體”扎根于腦，內(nèi)化于心，形成為一種認(rèn)同法律和尊重法律的情感態(tài)度和意志品質(zhì)，鑄造為一項(xiàng)成熟的法治能力。

(三)培育法治思維，增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治邏輯力

法治思維是法治能力運(yùn)行的中樞系統(tǒng)。而要想有效發(fā)揮它的中樞作用，最關(guān)鍵的是淡化甚至是拋棄那些影響和阻滯法治思維確立的非法治思維，所謂破舊才能立新，只有打破舊思維的桎梏，法治思維才能見(jiàn)得天日。

首先，破除人治思維在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中的慣性影響。人治思維下，權(quán)高于法，法服從權(quán)，法是權(quán)力的產(chǎn)物，“特殊的個(gè)人可以凌駕于法律之上，不受法律約束”[注]常桂祥：《法治政治論》，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2007年版，第39頁(yè)。；法治思維下，法大于權(quán)，權(quán)服從法，權(quán)力來(lái)源于人民，并通過(guò)法的形式來(lái)授予與規(guī)范，任何人都必須服從和遵守法。截然相反的邏輯理路意味著兩種思維是完全不相容的。因此，要培育法治思維，最關(guān)鍵的是要破除人治思維，消除人治思維在現(xiàn)代政治實(shí)踐中的各種派生性、異變性的不良思維與意識(shí)，如專(zhuān)制思想、等級(jí)觀念、長(zhǎng)官意識(shí)、家長(zhǎng)作風(fēng)、清官情結(jié)、山頭主義和宗派主義等等，進(jìn)而促成黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維邏輯力的養(yǎng)成與提升。

再次，淡化盛行于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦的政治思維，找到法治思維與政治思維的最佳結(jié)合點(diǎn)。法治思維強(qiáng)調(diào)“法的統(tǒng)治”，奉行“先有事實(shí)后有結(jié)論”的邏輯；政治思維強(qiáng)調(diào)一切“服務(wù)于政治的需要”[注]張衛(wèi)平：《法治思維與政治思維》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2013年第12期。，遵循“先有結(jié)論后有事實(shí)”的理路，兩者共同存在于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦和治國(guó)理政的實(shí)踐中，必然會(huì)產(chǎn)生相互沖突與抵消的現(xiàn)象，即政治思維過(guò)重、過(guò)濃無(wú)疑會(huì)擠占和降低法治思維的功能空間和作用效度。在當(dāng)前一切以“大局”為重的政治思維泛化、法治思維仍未成為時(shí)代強(qiáng)音的情況下，強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在對(duì)待公共事務(wù)尤其是法律事件時(shí)淡化政治思維、強(qiáng)化法治思維，尋找兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)，避免以政治思維取代法治思維是極為必要的。

(四)養(yǎng)成法治方式，增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實(shí)踐力

法治方式是衡量其法治能力水平高低的實(shí)踐指標(biāo)。而要提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的這一實(shí)踐指標(biāo)值，就要從法治方式的本質(zhì)要求出發(fā)，改變唯政策是從和運(yùn)動(dòng)式治理的不良做法，建立健全考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，形成依法辦事的良好習(xí)慣。

首先，堅(jiān)持唯法是從，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣。法治方式是以法的運(yùn)用為主的行為方式，這就要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵從法的權(quán)威，堅(jiān)持唯法是從、依法辦事，克服實(shí)踐中過(guò)多地依賴(lài)政策、唯政策是從的傾向與做法，實(shí)現(xiàn)從依政策辦事向依法辦事的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)依法辦事，并不意味著完全排斥依政策辦事。事實(shí)上，當(dāng)某一領(lǐng)域的事務(wù)還沒(méi)有法律和法規(guī)涉及和規(guī)制時(shí)，依政策來(lái)處理和解決是完全必要的。但是當(dāng)法律法規(guī)已經(jīng)做出明確規(guī)定，理應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)而非政策，而當(dāng)政策與法律法規(guī)產(chǎn)生沖突時(shí)，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改既定政策，以達(dá)成兩者的一致融通。

其次，養(yǎng)成嚴(yán)格遵照法定程序來(lái)辦事的習(xí)慣。從本質(zhì)上說(shuō)，法治方式就是依照法定程序和規(guī)則邏輯來(lái)辦事的一種治理方式，這就要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在決策和管理過(guò)程中嚴(yán)格遵從程序正義和程序規(guī)程，規(guī)避那種繞開(kāi)程序而導(dǎo)致的隨意性治理和運(yùn)動(dòng)式治理。當(dāng)然，由于“程序本身具有形式主義的特性，因此嚴(yán)格依照法定程序辦事有時(shí)會(huì)淪為官僚主義、文牘主義的危險(xiǎn)”[注]孫笑俠：《法治思維》，上海：上海人民出版社，2016年版，第219-220頁(yè)。。這就需要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在嚴(yán)格依照法定程序辦事的同時(shí)還應(yīng)該具備評(píng)判程序合理性的意識(shí)與能力，具有在法定裁量權(quán)范圍內(nèi)摒棄不合理程序，選擇和確定“合理”程序的智慧與膽識(shí)。

再次，建立健全促動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的保障機(jī)制。要想保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)運(yùn)用法治方式，最重要的是要從外部強(qiáng)化他律和制度機(jī)制的作用，形成黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意違法、不敢違法、不想違法的保障機(jī)制。一方面，按照黨的十八屆四中全會(huì)的戰(zhàn)略要求，健全黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核機(jī)制，“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”[注]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年10月29日001版。；另一方面，建立健全黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治方式的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，倒逼黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在決策工作和管理事務(wù)時(shí)，堅(jiān)持以法律和黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)繩，絕不做觸碰法治底線(xiàn)、逾越法律紅線(xiàn)和黨內(nèi)法規(guī)高壓線(xiàn)的事。

(五)強(qiáng)化民主思維與道德素養(yǎng)，增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治協(xié)同力

按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提升，不僅要靠法治知識(shí)、法治理念、法治思維和法治方式的內(nèi)源性支撐，還需要與法治息息相關(guān)的民主思維與道德素養(yǎng)的協(xié)同推進(jìn)和配合保障。

民主思維作為一種按照現(xiàn)代民主原則與價(jià)值來(lái)思考、解決現(xiàn)實(shí)政治問(wèn)題的思維方式，是法治能力的價(jià)值內(nèi)核和現(xiàn)代性標(biāo)簽，也是法治能力發(fā)揮作用的關(guān)鍵助力。首先，牢固樹(shù)立正確的權(quán)力觀和民主觀，牢記所用之權(quán)來(lái)源于人民，始終堅(jiān)持人民主體和黨員主體的原則，讓人民和黨員作主，而不是為他們作主，更不是替他們作主。其次，按照黨的十九大的新要求，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該進(jìn)一步內(nèi)化民主理念，增強(qiáng)民主意識(shí)，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，堅(jiān)持民主原則，自覺(jué)接受人民和黨員的監(jiān)督。再次，消除特權(quán)思想，樹(shù)立平等觀念，堅(jiān)持“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等”[注]《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年版，第332頁(yè)。。第四，辯證地理解民主與集中的統(tǒng)一關(guān)系，現(xiàn)實(shí)中，在充分發(fā)揮民主參與和討論協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效集中，走出“民主不足、集中有余”的理論窠臼和實(shí)踐困境。

“道德是法律的基礎(chǔ)，只有那些合乎道德、具有深厚道德基礎(chǔ)的法律才能為更多人所自覺(jué)遵行”[注]張文顯：《治國(guó)理政的法治理念和法治思維》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2017年第4期。，同樣，只有那種經(jīng)過(guò)道德滋養(yǎng)的法治能力才能成為推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的有效引擎。首先，以先進(jìn)性和純潔性建設(shè)為抓手，教育引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)定理想信念與政治立場(chǎng)，增強(qiáng)政治覺(jué)悟與宗旨意識(shí)，培育和提升其政治品德。其次，以黨性教育為核心，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立正確的世界觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀，培育和提升其思想品德。再次，以道德教育為基礎(chǔ)，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部勤政為民、廉潔奉公、開(kāi)拓進(jìn)取、無(wú)私奉獻(xiàn)、勇于擔(dān)責(zé)的職業(yè)品德，倡導(dǎo)其養(yǎng)成家庭和睦、鄰里和諧的家庭美德和公正仁愛(ài)、誠(chéng)實(shí)守信的個(gè)人品德。第四，建立健全360度全方位考評(píng)制度，并把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德考評(píng)結(jié)果作為干部選拔任用的重要依據(jù)，從而激勵(lì)和催生其高尚的道德信仰、道德意志與道德氣節(jié)。