地方政府債務(wù)預(yù)算約束的制度邏輯、規(guī)范控制與實(shí)踐檢驗(yàn)

劉　蕾

(西北大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安　710069)*

2008年全球金融危機(jī)后，為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的發(fā)展，中央推出四萬(wàn)億的投資計(jì)劃，其中要求地方政府進(jìn)行資金配套。一時(shí)間地方政府性債務(wù)規(guī)模激增，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行預(yù)算約束并將其納入預(yù)算管理是解決我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的根本途徑。

一、地方政府債務(wù)預(yù)算約束的制度邏輯

(一)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的必然要求

在代議制中，國(guó)家財(cái)政權(quán)的合法性在于其公共性，公共財(cái)政意味著國(guó)家通過(guò)征稅獲得財(cái)政收入，用于財(cái)政支出的目的不是為了滿足個(gè)人需要，而是為了滿足社會(huì)公共需要，為社會(huì)提供符合絕大多數(shù)人利益的公共產(chǎn)品。因此，財(cái)政民主是公共財(cái)政的應(yīng)然內(nèi)容。社會(huì)契約論認(rèn)為，人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)，政府職能的行使必須征得人民的一致同意。反映在財(cái)政領(lǐng)域，則體現(xiàn)為政府的所有財(cái)政收支情況必須通過(guò)法定的民主程序，征得公民的同意。

從本質(zhì)上看，預(yù)算是是向公民提供“一攬子”公共物品的綜合性契約[1]。預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的有效機(jī)制。預(yù)算制度緣起就是作為一種維護(hù)財(cái)政民主的手段而出現(xiàn)的，其演進(jìn)也一直是圍繞著如何有效實(shí)現(xiàn)民主善治。在預(yù)算制度中，政府必須依法對(duì)公民征稅，稅收而形成的財(cái)政資金，政府必須依法支出，不論是財(cái)政收入還是財(cái)政支出都必須要經(jīng)過(guò)代議機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算審批。預(yù)算制度是將國(guó)家財(cái)政和人民民主相結(jié)合，是在國(guó)家財(cái)政制度中貫徹人民民主原則的具體體現(xiàn)。

預(yù)算的完整性要求政府所有行為必須納入政府預(yù)算，其中包括公共債務(wù)。早在1689年《權(quán)利法案》中，就將公債納入了議會(huì)審議的范疇，對(duì)國(guó)王發(fā)行公債的權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。公債和稅收相比，具有契約性，公民(債權(quán)人)不需要損失本期收入就可以換取公共物品，它是與政府(債務(wù)人)達(dá)成協(xié)議，政府承諾在未來(lái)以其收入償還進(jìn)行[2]。政府以未來(lái)公民繳納的稅收作為債務(wù)的償還來(lái)源，將債務(wù)成本分?jǐn)偨o未來(lái)一定時(shí)期的公民，因此公民通過(guò)預(yù)算對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行約束是不可避免的控制過(guò)程。政府債務(wù)之所以成為公共債務(wù)，就在于“公共性”，要求政府發(fā)行債務(wù)的目的是為了向公眾提供公共物品。公債不是為己私利，而是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，這是公共債務(wù)和私人債務(wù)的本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)職能最優(yōu)配置理論，公共物品應(yīng)該有能夠代表特定群體的政府來(lái)提供，地方公共物品應(yīng)該由地方政府提供[3]。在公共物品供給方面，市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用，因而必須采用政治程序，反映出該地區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好以及所需支付的財(cái)政資源。通過(guò)預(yù)算才能使這些偏好顯現(xiàn)出來(lái)，從而決定公共物品的供應(yīng)情況[4]。居民有權(quán)通過(guò)投票，選擇自己需要的公共產(chǎn)品的類(lèi)型和數(shù)量[5]。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算實(shí)質(zhì)上就是將其置于民主制度的框架下，就地方政府政府債務(wù)的收支情況征得該地區(qū)公民的同意。經(jīng)過(guò)民主協(xié)商過(guò)程的債務(wù)方案是多數(shù)人的行為偏好的體現(xiàn)，所反映出的是代表大多數(shù)人的利益的公共意志。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)必須對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行控制，才能保證其按照預(yù)算方案進(jìn)行合理使用[6]。因此，在預(yù)算框架中，立法機(jī)關(guān)可以運(yùn)用財(cái)政預(yù)算、財(cái)政決算等政治程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的舉借、使用、償還的民主監(jiān)督和程序控制。

(二)是限制政府權(quán)力的重要途徑

在凱恩斯需求理論的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯中，政府可以通過(guò)擴(kuò)張性財(cái)政政策增加政府支出與公共投資的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著政府事權(quán)和支出責(zé)任的擴(kuò)大，在稅收有限的情況下，政府債務(wù)不斷膨脹。政府通過(guò)發(fā)行公債籌集資金，加大投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為公民提供公共物品，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)預(yù)算赤字可以刺激總需求，從而增加就業(yè)。但是從短期來(lái)看，公債規(guī)模的增加，會(huì)對(duì)私人資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著時(shí)間的推移，債務(wù)不斷積累，越來(lái)越多的社會(huì)資本會(huì)被代替，政府為支付債務(wù)本息而征稅帶來(lái)的低效率會(huì)進(jìn)一步降低產(chǎn)出，會(huì)抑制長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[7]。在政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，采用逆風(fēng)向行事的方法，根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，可以靈活地實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政政策和貨幣政策，以避免經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)。這種相機(jī)選擇賦予了政府更大的財(cái)政權(quán)力和貨幣權(quán)力，可以肆意增加或減少公債規(guī)模和貨幣供應(yīng)量，為政府濫用權(quán)力埋下了隱患。針對(duì)貨幣政策領(lǐng)域的相機(jī)選擇問(wèn)題，貨幣主義提出了“固定貨幣增長(zhǎng)率規(guī)則”，以固定規(guī)則代替相機(jī)選擇，以此來(lái)限制政府貨幣權(quán)力[8]。對(duì)于政府舉債權(quán)也應(yīng)采用固定規(guī)則，將其納入預(yù)算框架，進(jìn)行財(cái)政約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，可以在對(duì)相機(jī)選擇限制的同時(shí)，解決動(dòng)態(tài)不一致產(chǎn)生的問(wèn)題，避免財(cái)政政策肆意性對(duì)公民信賴?yán)娴膿p害。

財(cái)政權(quán)是政府行政權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)和核心，政府舉債權(quán)是政府最重要的財(cái)政權(quán)力之一。公共選擇理論認(rèn)為，政府和個(gè)人一樣都會(huì)追求效用最大化，因此需要將其納入憲政框架下，運(yùn)用民主政治程序約束[9]。在立法機(jī)關(guān)—政府的委托代理關(guān)系中，為避免委托代理關(guān)系中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)(委托人)要對(duì)政府(代理人)采用一定的控制措施[10]。預(yù)算便是公民通過(guò)代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政權(quán)的制度安排[11]。預(yù)算制度具有控制功能，包括政府舉借債務(wù)在內(nèi)的財(cái)政權(quán)力的行使必須要經(jīng)過(guò)預(yù)算程序的授權(quán)，通過(guò)預(yù)算可以約束政府行為[12]。預(yù)算是運(yùn)用權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政資源的配置，本質(zhì)上是由政治邏輯支配的政治過(guò)程。

“一個(gè)適當(dāng)?shù)念A(yù)算體系意味著負(fù)責(zé)任的政府?！盵13]預(yù)算可以明確清晰界定政府的職能范疇，明確限定政府收支責(zé)任，“國(guó)家應(yīng)該以必要的支出來(lái)決定自己的收入，而不應(yīng)像私人經(jīng)濟(jì)那樣以可以獲得的收入來(lái)決定支出。”[14]通過(guò)預(yù)算約束政府債務(wù)資金支出，將其限定在必要的公共支出上，防止政府盲目擴(kuò)大支出，濫用財(cái)政權(quán)而造成公民的納稅負(fù)擔(dān)。

(三)是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有力手段

國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是對(duì)立統(tǒng)一的。國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)政權(quán)的矛盾性是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)憲政與財(cái)政民主不斷發(fā)展與逐步完善的內(nèi)在動(dòng)因。一方面，公民基于社會(huì)契約讓渡了部分的財(cái)產(chǎn)權(quán)而形成的國(guó)家財(cái)政權(quán)，國(guó)家財(cái)政權(quán)是以公民和政府之間達(dá)成的“契約”為基礎(chǔ)的，國(guó)家財(cái)政權(quán)以公民財(cái)政權(quán)的讓渡作為其產(chǎn)生的利益基礎(chǔ)與物質(zhì)來(lái)源。政府需要巨大經(jīng)費(fèi)的維持，而公民讓渡部分財(cái)產(chǎn)權(quán)之實(shí)質(zhì)在于得到政府的保護(hù)[15]。另一方面，保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是國(guó)家財(cái)政權(quán)的邏輯起點(diǎn)，為國(guó)家財(cái)政權(quán)行使提供了正當(dāng)性?！皩?duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)成為公共財(cái)政形成的憲政背景?！盵16]所以要在財(cái)政過(guò)程中實(shí)現(xiàn)兩者之間的相互制約，在財(cái)政結(jié)果上能夠合理實(shí)現(xiàn)雙方的利益訴求[17]。

國(guó)家財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的對(duì)立集中體現(xiàn)為財(cái)政權(quán)超越其權(quán)力邊界，不當(dāng)行使對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的侵害。不管是從國(guó)家財(cái)政權(quán)的演進(jìn)歷史還是邏輯演繹來(lái)看，作為資本和權(quán)力相結(jié)合的國(guó)家財(cái)政權(quán)，具有擴(kuò)張性和侵害性，會(huì)侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。貨幣發(fā)行權(quán)和公債發(fā)行權(quán)是國(guó)家財(cái)政權(quán)的兩項(xiàng)重要權(quán)能，也是國(guó)家出現(xiàn)財(cái)政赤字或其他有資金需求時(shí)，慣常采用的融資措施。但是政府濫用貨幣發(fā)行權(quán)而引發(fā)的通貨膨脹，造成貨幣購(gòu)買(mǎi)力下降，侵害了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的交換價(jià)值。同樣，政府如果通過(guò)發(fā)行公債為政府行為融資，是以未來(lái)一段時(shí)間的稅收作為還本付息的擔(dān)保，肆意發(fā)行政府債務(wù)會(huì)增加公民的納稅負(fù)擔(dān)，從而侵害其財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，要對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)進(jìn)行限制，防止其濫用對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵害。

預(yù)算安排界定了政府和公民之間的權(quán)力(權(quán)利)關(guān)系，是國(guó)家財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)經(jīng)過(guò)政治斡旋而達(dá)成的博弈結(jié)果。預(yù)算制度的民主內(nèi)核與控制功能使其成為協(xié)調(diào)國(guó)家財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的政治制度與經(jīng)濟(jì)制度。在預(yù)算框架中，國(guó)家財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)可以在矛盾中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。國(guó)家財(cái)政權(quán)的行使以預(yù)算授權(quán)為核心，以公民的民主審議程序?yàn)榛A(chǔ)，征稅權(quán)是國(guó)家獲取財(cái)政資金、安排預(yù)算活動(dòng)的前提。因此，發(fā)行政府債務(wù)必要經(jīng)過(guò)公民的同意，或者征得代議機(jī)關(guān)同意，“否則就是侵犯了財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)則”[18]。合理的預(yù)算機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)資金的有效配置，加強(qiáng)包括制度建設(shè)在內(nèi)的公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)政府公共服務(wù)水平的提升，為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使提供物質(zhì)基礎(chǔ)與制度保障。尤其是通過(guò)預(yù)算安排，可以使債務(wù)負(fù)擔(dān)在當(dāng)代人和后代人之間合理分擔(dān)，避免債務(wù)期限錯(cuò)配造成不同代際主體之間財(cái)產(chǎn)權(quán)配置不均衡。

二、地方政府債務(wù)預(yù)算約束的規(guī)范控制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上決定了預(yù)算法治性[19]，法治性是公共預(yù)算的應(yīng)然內(nèi)容。預(yù)算法治是以法律形式界定國(guó)家財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，明確國(guó)家財(cái)政權(quán)的職權(quán)與責(zé)任，要求政府收入和支出必須尊重和遵守立法機(jī)制所確立的法律規(guī)范。預(yù)算只有以法律制度為基礎(chǔ)才具有穩(wěn)定性、普遍約束性和強(qiáng)制力。預(yù)算法治是實(shí)現(xiàn)預(yù)算軟約束向預(yù)算硬約束轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算約束的規(guī)范控制是預(yù)算法治的具體體現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)有賴于制度規(guī)范。在預(yù)算法律制度框架下，通過(guò)實(shí)體上和程序上，從主體、行為和責(zé)任方面進(jìn)行規(guī)范控制，使地方政府債務(wù)收支與政府的財(cái)政承諾相一致，符合社會(huì)公共意志。

美國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算管理法律制度是全世界最完善的國(guó)家之一。因此，在對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算約束的規(guī)范控制論述時(shí)，選取美國(guó)和我國(guó)為樣本，希冀通過(guò)比較研究方法對(duì)我國(guó)完善相關(guān)制度提供借鑒。

(一)預(yù)算規(guī)制的立法規(guī)定

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱。財(cái)政是國(guó)家運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，處于國(guó)家權(quán)力的核心地位。憲政產(chǎn)生的根源便基于財(cái)政權(quán)爭(zhēng)奪問(wèn)題，財(cái)政制度中國(guó)家財(cái)政權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系亦是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容，同時(shí)財(cái)政權(quán)具有限制政府權(quán)力的制度功能[20]，因此財(cái)政立憲將國(guó)家財(cái)政權(quán)通過(guò)根本法予以制約，保證其在法律的限度內(nèi)運(yùn)行，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主和財(cái)政法治，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度根本途徑。預(yù)算在財(cái)政制度中處于核心地位，對(duì)公債預(yù)算約束是財(cái)政立憲的重要方面。美國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算約束貫徹了財(cái)政立憲的理念，通過(guò)憲法從實(shí)體和程序兩方面對(duì)州和地方政府債務(wù)進(jìn)行預(yù)算約束。在美國(guó)50個(gè)州和一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的憲法中，除了佛蒙特州憲法中沒(méi)有對(duì)該州和地方政府的政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)定外，其余各州憲法中均有規(guī)定。

我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)的預(yù)算約束主要通過(guò)一部法律和兩個(gè)規(guī)范性法律文件。新《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)地方政府將本地區(qū)政府債務(wù)納入預(yù)算。國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)和財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)要求將一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，將專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。

(二)對(duì)債務(wù)規(guī)模的控制

合理的債務(wù)規(guī)?？梢猿浞职l(fā)揮地方政府信用的杠桿放大效用，有利于滿足地方政府在公共支出方面的資金需求，促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可以確保地方政府可以按期償還債務(wù)，不會(huì)發(fā)生償債危機(jī)。債務(wù)規(guī)模過(guò)高會(huì)加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是如果債務(wù)規(guī)模過(guò)低，又會(huì)降低政府進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資能力。因此，對(duì)債務(wù)規(guī)模的評(píng)估需要和資本性投資相結(jié)合，這樣可以在確保公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿足需求的同時(shí)體現(xiàn)財(cái)政約束。

控制地方政府債務(wù)規(guī)模的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以采用絕對(duì)量指標(biāo)和相對(duì)量指標(biāo)。絕對(duì)量指標(biāo)是通過(guò)直接規(guī)定地方政府債務(wù)規(guī)模上限來(lái)控制債務(wù)規(guī)模，在規(guī)模上限之內(nèi)則被認(rèn)為是合理的。相對(duì)量指標(biāo)是指通過(guò)債務(wù)規(guī)模和一定經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)之間的占比關(guān)系來(lái)衡量的。相對(duì)量指標(biāo)包括債務(wù)率、負(fù)債率等。較之相對(duì)量指標(biāo)，絕對(duì)量指標(biāo)不能體現(xiàn)出債務(wù)規(guī)模和包括GDP、財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政赤字等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的關(guān)系，不能反映地方政府的債務(wù)承受力，因此控制地方政府債務(wù)規(guī)模更多的是采用相對(duì)量指標(biāo)或是相對(duì)量指標(biāo)和絕對(duì)量指標(biāo)相結(jié)合。

美國(guó)各州憲法對(duì)債務(wù)規(guī)模的控制有的州采用絕對(duì)量指標(biāo)，有的州采用相對(duì)量指標(biāo)。愛(ài)德華州憲法第7條第2款規(guī)定：“無(wú)論是根據(jù)州議會(huì)的一個(gè)或多個(gè)法案在任何時(shí)期簽約的直接債務(wù)或者或有債務(wù)的總數(shù)不得超過(guò)25萬(wàn)美元；而且這種債務(wù)所產(chǎn)生的資金應(yīng)該被用于當(dāng)初簽約時(shí)取得或償付的目的，不得用于其他目的。” 我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的控制是采用絕對(duì)量指標(biāo)。預(yù)算法中規(guī)定財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的總限額之內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府財(cái)政收支情況、地方政府債務(wù)余額和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況，下達(dá)省級(jí)政府債券限額。

(三)對(duì)債務(wù)資金支出投向的限制

地方政府舉債取得的資金一般僅可用于公益性資本性支出。資本支出具有投入大、周期長(zhǎng)、配套性強(qiáng)的特點(diǎn)。公益性資本支出主要用于提供公共物品和公共服務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化改造、修建學(xué)校、公立醫(yī)院、圖書(shū)館等。為社會(huì)提供公共物品，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府的基本職責(zé)。因公益性資本支出項(xiàng)目具有投資大、期限長(zhǎng)、利潤(rùn)低的特點(diǎn)，故私人部門(mén)不愿意進(jìn)入該領(lǐng)域。因此，這些公益性資本支出項(xiàng)目必須由政府通過(guò)公共財(cái)政予以實(shí)現(xiàn)。公益性資本支出的項(xiàng)目，建設(shè)期資金需求較大，后期運(yùn)營(yíng)時(shí)資金需求下降。但是，政府財(cái)政收入主要來(lái)源于稅收，其現(xiàn)金流相對(duì)比較固定，可能造成公益性資本支出項(xiàng)目前期投入不足的情況。如果前期的資金缺口由當(dāng)時(shí)的地方政府通過(guò)稅收以財(cái)政支出的方式填補(bǔ)，就會(huì)導(dǎo)致“當(dāng)代人建設(shè)，后代人享用”的代際失衡。因此，地方政府通過(guò)舉債融資的方式，一方面能夠滿足公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期巨大投入的資金需求，保證項(xiàng)目的順利完成；另一方面，在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)償還本息，其債務(wù)資金可以分期計(jì)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的會(huì)計(jì)年度內(nèi)，由不同代際主體分擔(dān)項(xiàng)目成本，使項(xiàng)目收益主體和項(xiàng)目債務(wù)償還主體趨向一致，可以實(shí)現(xiàn)代際公平。

目前美國(guó)大部分州(46個(gè))的憲法或法律有平衡預(yù)算要求。其中44個(gè)州要求州長(zhǎng)提交平衡預(yù)算議案，有41個(gè)州要求立法機(jī)關(guān)實(shí)施預(yù)算平衡，有40個(gè)州要求州長(zhǎng)簽署的預(yù)算方案必須要保持平衡。[21]美國(guó)大部分州的憲法或法律對(duì)平衡運(yùn)營(yíng)預(yù)算(Operating Budget)有嚴(yán)格的規(guī)定，但是可以為了資本性支出發(fā)行債務(wù)。大部分州和地方政府的平衡預(yù)算要求是限制使用短期債務(wù)用于當(dāng)前的預(yù)算支出。長(zhǎng)期債務(wù)是撬動(dòng)資源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和長(zhǎng)期項(xiàng)目。[22]我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定地方政府債務(wù)只能用于公益性資本支出，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地收儲(chǔ)、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、工業(yè)和能源等方面。

(四)對(duì)舉債的程序性要求

地方政府在預(yù)算框架之內(nèi)舉借債務(wù)必須要經(jīng)過(guò)法定程序，通常需要通過(guò)立法機(jī)關(guān)的審議或者公民的投票，這是公共財(cái)政的必然要求。如美國(guó)市政債券的發(fā)行除了滿足資本性的預(yù)算管理之外還必須履行正當(dāng)?shù)某绦?，州和地方政府舉債的程序可以劃分為兩類(lèi)，一是議會(huì)審批。內(nèi)布拉斯加州憲法第13條第1款規(guī)定，由于修建高速公路或者蓄水工程而發(fā)行的債券，需要立法機(jī)構(gòu)其成員的3/5多數(shù)通過(guò)才可以發(fā)行。二是議會(huì)審批并且進(jìn)行公民投票表決。密歇根州憲法第9條第15款規(guī)定：“州可以為特定用途借款，金額由兩院議員2/3多數(shù)通過(guò)，由多數(shù)在任何大選投票的選民批準(zhǔn)。提交給選民的議案應(yīng)說(shuō)明借款金額、資金的具體用途和償還方式。”我國(guó)預(yù)算法也規(guī)定了地方政府債務(wù)需要由立法機(jī)關(guān)審議。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)預(yù)算約束的實(shí)踐檢驗(yàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府債務(wù)管理法律制度不完善，地方政府債務(wù)長(zhǎng)期游離于預(yù)算管理之外，缺乏有效的約束。囿于舊預(yù)算法制約，地方政府不能自行發(fā)債，因此地方政府創(chuàng)新融資途徑，通過(guò)設(shè)立地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行表外融資。

2009年全國(guó)地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)率61.92%，而當(dāng)年全國(guó)地方政府GDP增長(zhǎng)率和一般公共預(yù)算財(cái)政收入增長(zhǎng)率僅為9.6%和13.8%。融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引起了中央政府的高度關(guān)注，2010年以來(lái)，中央出臺(tái)了一系列政策來(lái)規(guī)范融資平臺(tái)舉債融資行為，直至國(guó)務(wù)院出臺(tái)國(guó)辦[43]號(hào)文和新《預(yù)算法》的實(shí)施，以法律形式明確要求把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，才對(duì)地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)起到了明顯的遏制作用。

(一)控制了地方政府性債務(wù)規(guī)模

2008-2014年全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，平均增長(zhǎng)率為27.67%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了同期全國(guó)地方政府的GDP增長(zhǎng)率、一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)率和一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率。尤其是1997年和2008年兩次金融危機(jī)后，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中央采取了積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，加大政府投資，通過(guò)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。要求地方政府提供配套資金，地方政府在財(cái)力不足的情況下，必須通過(guò)舉債的方式籌措資金，因此在1998年和2009年，全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模激增，其增長(zhǎng)率分別為48.2%和61.92%。

2014年，43號(hào)文和新《預(yù)算法》頒布，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，中央對(duì)地方政府舉債融資行為“修明渠，堵暗道”。與2014年相比，2015年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增加了0.6萬(wàn)億，而地方政府或有債務(wù)減少到7萬(wàn)多億，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額增長(zhǎng)率首次出現(xiàn)負(fù)值?？梢?jiàn)，將地方政府債務(wù)進(jìn)行預(yù)算約束，有效控制了其高速增長(zhǎng)。

對(duì)于地方政府性債務(wù)，中央要求以明確地方政府性債務(wù)類(lèi)型及責(zé)任歸屬為基礎(chǔ)，積極化解存量債務(wù)，嚴(yán)格控制增量債務(wù)，2016年底全國(guó)地方政府債務(wù)下降到15.32億元。同時(shí)中央制定了地方政府債務(wù)置換方案，計(jì)劃在三年左右將非債券形式的債務(wù)全部置換成地方政府債券。債務(wù)置換是我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度轉(zhuǎn)型期的一種過(guò)渡性舉措，減少了地方政府債務(wù)利息支出，以時(shí)間換空間，一定程度上解決了地方政府債務(wù)短期流動(dòng)性問(wèn)題，緩解了地方政府償還壓力。因此，應(yīng)該繼續(xù)推行債務(wù)置換計(jì)劃，為地方政府債務(wù)管理制度轉(zhuǎn)型及債務(wù)積累風(fēng)險(xiǎn)化解提供緩沖期。

(二)優(yōu)化了地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)

地方政府性債務(wù)可分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三大類(lèi)。其中，只有政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)才屬于地方政府債務(wù)，該部分債務(wù)應(yīng)該納入預(yù)算管理，任何情況下，地方政府都需以財(cái)政資金進(jìn)行償還。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)屬于或有債務(wù)，是地方政府性債務(wù)而不是地方政府債務(wù)。當(dāng)債務(wù)人無(wú)力償還時(shí)，地方政府基于擔(dān)保責(zé)任或保護(hù)社會(huì)公益而代為償還。在2010-2014年全國(guó)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)中，或有債務(wù)占比均在35%以上，或有債務(wù)占比大，并游離于監(jiān)管之外。在財(cái)政軟約束下，缺乏制度規(guī)范，不可避免地存在債務(wù)人惡意逃廢債務(wù)的情況，一旦或有債務(wù)的債務(wù)人不能償還到期債務(wù)，地方政府也很難逃脫償還責(zé)任。

表1　2008—2016年全國(guó)地方政府性債務(wù)余額情況　單位：億元

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)審計(jì)署2010年《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》、審計(jì)署2013年《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》及財(cái)政部公布數(shù)據(jù)整理及測(cè)算。

2015年新《預(yù)算法》實(shí)施之后，要求嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，除中央轉(zhuǎn)貸外國(guó)政府和國(guó)際組織貸款外，地方政府不允許以任何形式為其他部門(mén)的債務(wù)提供擔(dān)保，違法提供擔(dān)保的必須要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，必須明確承擔(dān)救助責(zé)任的范圍，強(qiáng)調(diào)政府不再無(wú)條件兜底。出現(xiàn)特定事件確實(shí)會(huì)引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府也必須按照法定程序承擔(dān)救助責(zé)任，保留對(duì)救助對(duì)象的追償權(quán)，并要求救助對(duì)象承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律。因此，從2015年開(kāi)始，沒(méi)有新增地方政府或有債務(wù)，加之償還了一部分2014年12月31日之前的存量或有債務(wù)，2015年底或有債務(wù)從2014年底的8.6萬(wàn)億下降至7.5萬(wàn)億左右，占政府性債務(wù)的31.91%，為近6年最低。可見(jiàn)，對(duì)地方政府或有債務(wù)實(shí)行預(yù)算硬約束后，或有債務(wù)得到了有效的控制，優(yōu)化了地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)。

表2　2010-2015年全國(guó)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)情況　單位：億元

資料來(lái)源：2011年審計(jì)署審計(jì)結(jié)果、2013年審計(jì)署審計(jì)結(jié)果及財(cái)政部預(yù)決算報(bào)告。

(三)規(guī)范了地方政府舉債行為

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債融資，融資平臺(tái)公司運(yùn)作不規(guī)范、缺乏有效監(jiān)管，并存在很多違法違規(guī)行為，如地方政府違規(guī)回購(gòu)；以無(wú)土地使用證的土地收入承諾還款；違法將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)作為抵押擔(dān)保。這些行為增大了融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府代償風(fēng)險(xiǎn)很大，如果處理不當(dāng)，有可能引發(fā)金融危機(jī)和財(cái)政危機(jī)。

2015年1月1日以后，融資平臺(tái)舉借的債務(wù)完全屬于企業(yè)債務(wù)，在任何情況下都不能被認(rèn)定為政府債務(wù)，只能由融資平臺(tái)以其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)承擔(dān)償還責(zé)任，地方政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。同時(shí)，法律堅(jiān)決禁止地方政府及其所屬部門(mén)為融資平臺(tái)違法提供擔(dān)保。除中央轉(zhuǎn)貸外，地方政府為融資平臺(tái)以任何方式提供擔(dān)保的行為都應(yīng)該被認(rèn)定為違法行為，按照無(wú)效擔(dān)保處理，解除擔(dān)保合同，消除地方政府的擔(dān)保責(zé)任，同時(shí)對(duì)非法提供擔(dān)保的地方政府及責(zé)任人追究其法律責(zé)任。根據(jù)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行清理甄別，將符合條件的納入預(yù)算管理。沒(méi)有納入預(yù)算管理的債務(wù)，地方政府不再承擔(dān)償還責(zé)任。但在實(shí)踐中，地方政府對(duì)未納入預(yù)算的債務(wù)進(jìn)行背書(shū)。財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)要求對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行核查，并對(duì)政府及其部門(mén)融資擔(dān)保行為摸底排查，要求在7月31日之前全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。

因此，地方政府要舉債融資只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌措。同時(shí)，還限定了發(fā)行地方政府債券的法定主體是省、自治區(qū)、直轄市政府，不包括市縣政府。如果確需舉債債務(wù)，市縣政府和省級(jí)政府簽訂代發(fā)和轉(zhuǎn)貸合同，由省級(jí)政府代為舉借，市縣級(jí)政府沒(méi)有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)。沒(méi)有法定地方政府債券發(fā)行權(quán)的政府和其他政府部門(mén)不得舉借債務(wù)。實(shí)踐中，雖然地方政府存在一些違法違規(guī)舉債融資行為，但是諸如此前大范圍的違法違規(guī)舉債的舉債融資行為已經(jīng)得到了有效遏制。

(四)化解了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估一般采用債務(wù)率指標(biāo)。可以通過(guò)債務(wù)率指標(biāo)控制地方政府債務(wù)總額。對(duì)于地方政府債務(wù)率，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但世界各國(guó)大多將指標(biāo)控制在100%左右。[23]財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在《關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說(shuō)明》中使用了債務(wù)率指標(biāo)，并指出擬將債務(wù)率不超過(guò)100%的水平作為全國(guó)地方政府債務(wù)率的警戒線。

根據(jù)2011年和2013年審計(jì)署審計(jì)結(jié)果和財(cái)政部公布數(shù)據(jù)，2010年、2012年、2014年、2015年和2016年全國(guó)地方政府債務(wù)率分別為52.25%、105.66%、86%、89.2%和80.5%。2014年的債務(wù)率相比2010年增長(zhǎng)了將近34個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)8.44%。2012年債務(wù)率超過(guò)了國(guó)際警戒線100%，說(shuō)明當(dāng)年全國(guó)地方政府綜合財(cái)力沒(méi)有辦法覆蓋當(dāng)年地方政府債務(wù)余額。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施，開(kāi)始規(guī)范地方政府舉債融資行為，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算，并實(shí)行債務(wù)限額制度，很大程度上遏制了地方政府債務(wù)的快速增長(zhǎng)。2015年的債務(wù)率比2014年只上升了3.2個(gè)百分點(diǎn)，2016年的債務(wù)率比2015年還下降了8.7個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)，全國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)下降，風(fēng)險(xiǎn)尚處于可控范圍，但個(gè)別地區(qū)政府償債負(fù)擔(dān)比較重，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，但出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性不大。

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