司法改革背景下的法官員額制建構

劉香玲

（山西大學商務學院法律系，太原　030031）

2017年7月3日，最高人民法院宣布，法官員額制改革在全國法院已經全面落實〔1〕。至此，開始于2014年10月的法官員額制改革告一段落。目前，全國法院共遴選產生了12萬余名員額法官。法官員額制改革實踐為法官精英化目標的實現奠定了堅實的基礎，有力地促進了我國司法體制改革。

一、法官員額制的改革實踐

（一）第一批法官員額制試點

2014年10月，黨的十八屆三中全會成立了中央深化改革領導小組，經過多次會議審議研究，中央決定將上海、吉林、廣東、青海、湖北、海南六省市作為司法體制改革的先行試點單位，開始改革“破冰”，為在全國推廣司法體制改革奠定了一定的基礎。

上海市作為員額制改革第一個“沖鋒兵”，沒有任何經驗和先例可循。在改革初期，上海法官隊伍中曾出現集體辭職潮，一大批優(yōu)秀的法官離職。這讓我們不禁反思，在要求法官扮演用好權力、講正義又負責任、擔風險的裁判者的同時，是否應該考慮提高法官職業(yè)保障和待遇，讓法官們“暖心”，讓離職的優(yōu)秀法官回歸到法院中，再為中國法治事業(yè)奉獻力量。以廣東省為例，其毗鄰港澳又有珠江流域與經濟特區(qū)，經濟文化發(fā)達，人口眾多。廣東省自法官員額制改革以來，出現最突出的問題就是案多人少。深圳的法官人均年結案數超過了全國法院正常水平的三倍，有的法官全年無休，一天可開七到八個庭。不只是廣東省，在許多地區(qū)的基層法院都有這種現象，而在這樣的現狀下，法官員額制改革要求法官隊伍盡量精簡化并且精英化，這必然會與我國法院案多人少問題產生矛盾。再如，青海省在員額制改革中面對獨特的內外部因素，一方面，青海藏區(qū)面積較大，但人口相對較少，經濟相對落后?；讵毺氐牡乩憝h(huán)境，在青海法院科學合理地確定法官員額，適量增加法官員額的比例，將對我國西部地區(qū)和少數民族地區(qū)法院確定法官員額具有一定借鑒意義。另一方面，藏區(qū)大部分居民是藏民，特別需要協調好與少數民族的關系，應當充分考慮到藏區(qū)法官員額與其他地區(qū)法官員額的比例。

（二）第二批法官員額制試點

第一批試點六省市的司法體制改革已經全面進入執(zhí)行階段，第二批試點省市于2015年上半年開始陸續(xù)進行員額制改革。云南、山西、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、重慶、寧夏、貴州12個省市（區(qū)）成為第二批改革試點〔2〕。第二批改革試點也在探索中推進。

（三）第三批法官員額制試點

根據前兩批試點經驗，最高人民法院將法官改革試點經驗在全國范圍內推行。據最高人民法院消息，北京等區(qū)域針對員額法官的單獨職務序列等級確認和任命工作已于2017年1月底施行〔3〕。其他完成試點改革的地區(qū)根據其制定的改革實施方案、實施細則或等級確定實行員額法官改革〔4〕。

員額制改革作為司法改革的基礎，分批次在全國范圍內進行，從2016年以來，最高人民法院大力推行改革政策，督促法官員額制在全國各級法院快速落實。根據最高人民法院數據統計，截至2017年6月，全國法院共遴選產生12萬余名員額法官，基本實現了把最優(yōu)秀的人才吸引到辦案一線的目標。

二、推行法官員額制面臨的主要問題

法官員額制改革在推進的同時也遇到了許多困難和質疑，最高人民法院對各地反映的新情況新問題進行了匯總梳理，其中，各地法院反映比較突出的問題主要有：一是法官員額制入額比例的確定，使本就存在的案多人少問題更加突出；二是各地選拔員額法官的方式不盡一致；三是法官入額后待遇保障不健全；四是審判輔助人員短缺；五是未入額法官分流與安置不到位；六是法院其他各類人員交流協調存在問題。各類問題所占比例如圖1所示。

圖1　法官員額制改革出現的問題及比例

（一）案多人少法官壓力增大

根據《人民法院第四個五年改革綱要》可知，最高人民法院將法院人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員三大類，三類人員的比例根據中央政法委統一部署，法官比例不能超過39%，這是各地區(qū)法官員額制改革不可逾越的紅線。在改革實踐中，與法院審級、法院工作能力及法院轄區(qū)經濟發(fā)展現狀、案件數量等相關因素結合，各地法院在保證不突破39%的比例內制定各自的法官員額比例。由于法官入額要求較高，加之法官人數大量減少，尤其是立案登記制實行以后，法院案件大幅增加，39%的入額比例往往低于實際需求比例，案多人少導致法官壓力倍增。

（二）選拔標準欠科學

有調查數據顯示，57%的人認為法院的精英骨干應當先入額，但是也有16%的人認為法院院長應該優(yōu)先入額，20%的人認為各庭正副庭長優(yōu)先入額，還有7%的人選擇了青年骨干和其他。法官員額制是實現法官精英化的必要途徑，它有利于提高法官辦案效率和質量。但實踐過程中并非完全如此，在法官員額制改革中很多試點法院的領導干部優(yōu)先入額。在有的試點地區(qū)，領導干部入額后，已占了員額比例的一半。在不少地方，法官選拔標準的重要程度排序依次是辦案質量、專業(yè)、審判年限、學歷、辦案數量、職務以及工作年限。這一標準對年輕法官的成長極為不利。以第一批試點的海南省為例，2015年1月，海南要求全省法官進行集中考試，經過考試，從符合資格的1 393人中遴選出了1 133位員額法官。但調查發(fā)現，在選出的1 133位員額法官中有193人未參加考試就直接進入了員額法官隊伍，他們大多是海南各級法院的院長和副院長。其選拔依據是，考試結果只占40%，其余60%主要看法官的專業(yè)、職務、學歷、資歷、院黨組打分、辦案數量以及發(fā)表文章等指標，其中最為重要的是院黨組打分和職務。也就是說，法院的院長、副院長及法庭的庭長、副庭長比一般法官具有更多的優(yōu)勢。在這場員額制改革中，毫無疑問，部分年輕法官的利益被忽略。由于改革中主要以資歷、工作年限以及職務為遴選條件，年輕法官的大量退出就成為必然。而年輕骨干無疑是法院不可缺少的中堅力量，現實中既得利益的價值取向打擊了年輕法官的積極性，容易導致年輕法官不愿在法院工作，造成員額法官隊伍的斷層，進而影響國家司法審判的長遠發(fā)展。

（三）待遇保障與人身保障不健全

我國法官待遇多年來處于較低水平，面對諸多外界誘惑，個別法官竟鋌而走險，做出一些不法行為，降低了司法公信力，這也是司法腐敗的根源之一。法院在推行法官員額制的同時，提高薪酬待遇未能同步進行。從現實情況看，法官員額制的改革工作已基本結束，但各地改革方案中對推行法官員額制后法院人員的收入提高金額很少提及，就導致某些改革試點單位出現了法官離職潮現象。

法官的職業(yè)風險一直以來都很高，看似光鮮體面的職業(yè)，背后卻面臨著巨大的職業(yè)風險。法官員額制推行以后，司法責任制明確要求法官對自身經手案件終身負責，法官的職業(yè)風險更大了。這無疑在增強法官責任感的同時，也給法官帶來了巨大的壓力。在推行員額制中如何降低法官職業(yè)風險、提高人身保障也是很重要的一個環(huán)節(jié)。

（四）審判輔助人員短缺

在法院工作實踐中，法官助理、書記員等審判輔助人員在審判工作中具有重要的作用，但工資待遇與工作強度的不相適應導致審判輔助人員流動性較大，審判隊伍不穩(wěn)定，致使法院審判工作滯緩，因此，審判輔助人員的短缺直接阻礙著法官員額制改革的進程。

（五）未入額法官的分流安置不到位

員額制的開展以吸納優(yōu)秀法律人才、合理分配審判資源為目的，在提高審判質量的同時，有利于提升法院形象、強化法院權威。法官員額制改革后，必定會出現大量沒有入額的法官，對于這些法官進行合理安置是急需解決的問題，我們要尋求有效措施，合理分流安置未入額法官，為今后員額法官隊伍的補充培育優(yōu)秀人才。

（六）法院各級各類人員交流協調不暢通

一部分未入額的法官在擔任審判輔助工作后，認為沒有進入體制的可能或者認為進入員額的可能性較小，于是安于現狀、工作散漫拖拉、出工不出力。同時，獎懲制度的缺失，又造成其疲于擔責的心理，認為無論怎樣都有員額法官負責。審判輔助人員某種程度上是在對主審法官負責，時常感覺不到自己的獨立存在，從辦案責任上來看，也無明確、具體的量化考核標準，就算任務完成得很好，也只能在主審法官的工作上體現，可以說，審判輔助人員更多地在扮演著“無名英雄”的角色，久而久之，容易出現審判輔助人員工作主動性不強、責任意識淡薄等不良現象。如何調動審判輔助人員的積極性以及法官與各類人員如何協調推進工作，也是現實改革中存在的一個重要問題。

三、建構法官員額制的對策選擇

（一）建立健全糾紛解決機制

1.主審法官與法官助理有機銜接。在中央劃定的39%的員額比例基礎上，各地法院在最高人民法院發(fā)布的比例內確定各自具體比例。由于各地經濟發(fā)展、人口、轄區(qū)面積、法院級別不統一，制定的員額比例也各不相同。其中矛盾最突出的就是基層法院，基層法院受理了我國將近80%的案件，案多人少的矛盾格外突出。對于案多人少的基層法院，為了讓法官集中精力處理疑難案件，可以將非訟案件、調解程序授權法官助理，實現法官助理與主審法官的有機銜接。在法官員額制改革中不斷地需要優(yōu)秀人才注入活力，這使得法官助理也有了一個很好的提升機會，在審理簡單案件的同時不斷進步，隨著專業(yè)素養(yǎng)不斷提高，將成為員額法官隊伍的后備力量。

2.構建多元化糾紛解決機制。隨著立案登記制的實施，我國案件數量逐漸增加。但是這些案件不是全部都需要開庭的，因此，可以利用多元糾紛解決方式來解決案多人少的矛盾。例如，可以通過減輕司法壓力的非訟方式解決糾紛，合理利用和解、調解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議等手段，與其進行合理銜接，構建具有中國特色的多元化糾紛解決體系。同時，要合理利用信息網絡媒體，開創(chuàng)新媒體網絡糾紛解決途徑，如加強大數據時代基層司法信息化建設，在提高辦案效率的同時，更好地實現司法便民。

（二）實行動態(tài)員額制

針對選拔方式不統一的問題，制定科學的選拔標準，應以員額制改革本身的目的為前提。員額制改革的目的是為了更好地推進法官精英化建設。如果一個入額法官不辦案，是難以服眾的。因此，應在所有想入額的法官以及領導干部中探索員額制選拔淘汰機制。現實生活中，如果有評優(yōu)評先的制度存在，在群體里就會形成一種無形的競爭力。筆者認為，可以把法官員額制由靜態(tài)調整成動態(tài)，動態(tài)員額制更多地考慮到法院青年優(yōu)秀骨干未來發(fā)展前途問題，有利于青年骨干在條件成熟的時候成為員額法官，為員額法官隊伍補充新鮮血液。動態(tài)員額制從某種程度上可促進法官之間的公平競爭。為了讓最優(yōu)秀的法官到辦案一線，動態(tài)員額制一方面擇優(yōu)而先，另一方面也要及時考核員額制的法官，及時剔除不辦案的法官，及時剔除不適應員額制的法官，從而把優(yōu)秀法官補充到員額制的隊伍中去。

（三）完善法官保障制度

1.實行“工資+以案定補”保障機制。在個別地方，法官之所以會出現扎堆離職現象，主要原因還是司法改革中法官的待遇得不到保障的同時職業(yè)風險還在繼續(xù)加大。想要留住優(yōu)秀的法官應該從待遇保障入手。以上海市為例，員額制法官收入水平暫高于普通公務員工資的43%，公務員的工資分為基本工資、津貼、補貼和獎金。這里說的43%不是在全額工資的基礎上增加43%，而是在基礎工資的基礎上增加43%，相關資料表明，我國法官基礎工資一般為2 600元左右，增加43%也就是說員額制后法官工資只能提高1 118元，最終薪酬也增加不多。因此，除了給員額制法官增加工資以外還應有其他相應提高待遇的制度。比如，建立“以案定補”的職業(yè)保障制度，建立同工同酬的對等差別化薪酬制度，不僅能夠明確法官績效考核和待遇之間的關系，而且更好地激發(fā)法官的工作熱情。

2.嚴格制定法官彈劾制度。法官辦案實行責任終身制，使得法官總處于緊張狀態(tài)下。法官辦案責任終身制雖然可以規(guī)范法官行為，在一定程度上抑制司法腐敗，但從現實操作來看，由于技術手段的局限，法官難免會因客觀原因而誤判。如果因此懲罰法官，讓法官終身負責，法官就顯得有些委屈。為了防止法官判案時因怕彈劾而畏首畏尾不敢判案，筆者認為可以在以下幾方面加以嘗試：設立法定彈劾機構；限定法官彈劾事由，一般應限于違背職務、懈怠職務、濫用職權、徇私枉法及其他不當行為；制定嚴格的彈劾條件及程序。

（四）審判輔助人員實行“委任制+聘任制”

隨著案件不斷增多，法官與審判輔助人員比例失調，審判工作受到影響，甚至還有某地辦案因為缺少書記員，法官邊當主審法官邊當書記員的現象。由于審判輔助人員有職業(yè)前景和待遇限制問題，隨著審判工作量的不斷增加，審判輔助人員也在不斷流失。筆者認為，應實行“委任制”，提高審判輔助人員的待遇保障，保證其隊伍的穩(wěn)定性；實行“聘任制”，以改善個別法院審判輔助人員嚴重不足的現狀。實行委任與聘任相結合，可以給當前審判輔助人員改革提供一定的空間。此外，還應建立全國統一或各省統一的審判輔助人員招錄考試制度，在試點法院開展聘用制法官助理、書記員的過渡等招錄工作。通過優(yōu)化選人用人體制機制，逐步建立一支職業(yè)審判輔助人員隊伍，可為健全完善司法權力運行機制、推進司法事業(yè)科學健康發(fā)展提供堅實保障。

（五）探索多元分流渠道

未入額法官的人員分流也是員額制改革的重要方面，應探索多元的分流渠道：一是應探索打開對外交流通道，使法律人才可交流到黨政機關，推動依法行政；二是未入額的法官不賦予審判權，只輔助法官從事審判輔助工作，等到專業(yè)素養(yǎng)提高以后，再競爭法官員額；三是未入額法官成為司法行政人員后，可從事檔案管理、人事調研、紀檢宣傳、后勤保障等工作，這類人員也可以在工作中不斷提高專業(yè)素養(yǎng)，待時機成熟后，可以競爭入額。

（六）建立審判團隊，完善考評體系

一些法院由于缺乏準確詳細的考核量化標準，從而造成了部分審判輔助人員、陪審員工作積極性降低。因為從事審判輔助工作并不能獨立體現出其價值，而要依附于法官工作的需要，因此審判輔助人員更多地扮演著默默奉獻的“無名英雄”角色。那么，如何調動審判輔助人員的工作主動性、增強審判輔助人員的責任意識呢？筆者認為，既然員額制改革實行固定的“一審一助一書”的審判模式，固定的審判隊伍，更有利于發(fā)揮員額主審法官的作用。因此，首先應建立相對固定的審判團隊，加強各類人員的溝通協調、明確職權分工，細化團隊各個成員的職責，明確團隊各成員的工作要求。其次應促進考評體系的完善，建立與法官助理、書記員工作職能相應的可量化業(yè)績檔案，比如，考評法官助理的調查案件數量、起草法律文書數量、參與調解案件數量；考評書記員庭審筆錄數量、案件歸檔數量、文書上網數量。再次應給予主審法官對法官助理與書記員一定的工作業(yè)績評價權，作為考評的依據之一。

總之，法官員額制自實行以來對司法改革的深入推進起到了積極作用，對于改革中面臨的問題應不畏艱辛，迎難而上。同時，應做好相應的配套制度改革，相信法官員額制改革一定會有力促進我國的司法改革進程。

〔參考文獻〕

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〔4〕林智鋒.最高法：法官員額制改革試點基本完成〔EB/OL〕.（2017-02-14）.http：//news.ifeng.com/a/20170214/50690961_0.shtml.