宜賓市“撤縣設(shè)區(qū)”背景及影響分析

夏　雪，舒秋貴

(1.云南大學(xué) 資源環(huán)境與地球科學(xué)學(xué)院,云南 昆明　650500；2.西華師范大學(xué) 國土資源學(xué)院,四川 南充　637009)

隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，我國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化建設(shè)的行政區(qū)劃調(diào)整越來越多，包括縣級層面調(diào)整、市縣層面調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面調(diào)整[1]。撤縣設(shè)區(qū)是指撤銷縣級行政單位將其改設(shè)為區(qū)級的行政單位，是擴(kuò)展中心城市發(fā)展空間，增強(qiáng)中心城市綜合競爭力一種行政手段，屬于市縣層面的行政區(qū)劃調(diào)整。在我國各種行政區(qū)劃調(diào)整政策中，“撤縣設(shè)區(qū)”是最廣泛的，也具有典型性和特殊性。而國外,實(shí)行完全市場經(jīng)濟(jì)的國家行政區(qū)劃相較穩(wěn)定，很少采用行政區(qū)劃調(diào)整來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展[2]。因此，“撤縣設(shè)區(qū)”是在我國特殊國情下形成的一種行政區(qū)劃調(diào)整政策。目前，國內(nèi)學(xué)者主要是從理論層面探究了“撤縣設(shè)區(qū)”的原因[3]、影響[4-6]、時空特征[7]以及與政府職能的關(guān)系[8]等等，并從系統(tǒng)層面研究了區(qū)、縣政治體制轉(zhuǎn)型及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[9-10]。通過梳理國內(nèi)學(xué)者的研究成果發(fā)現(xiàn)，對“撤縣設(shè)區(qū)”政策的研究很少基于某一區(qū)域的縱向分析?？v向分析可以較好地反映某一區(qū)域“撤縣設(shè)區(qū)”政策實(shí)施過程的變化與發(fā)展，“撤縣設(shè)區(qū)”政策是具有地域性特點(diǎn)的行政手段，不同地區(qū)具有不同的自然及社會經(jīng)濟(jì)條件，有必要進(jìn)行縱向分析。鑒于此，本文基于宜賓市的撤縣設(shè)區(qū)工作，結(jié)合“撤縣設(shè)區(qū)”已有的理論基礎(chǔ)，對宜賓市“撤縣設(shè)區(qū)”背景及影響進(jìn)行分析，并對縣改區(qū)工作提出一些措施，從而優(yōu)化宜賓市“撤縣設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施。

1　宜賓市“撤縣設(shè)區(qū)”的背景

1.1　歷史背景

我國具有悠久的縣級建制歷史，秦朝設(shè)立的僰道縣是現(xiàn)宜賓市境內(nèi)的第一個縣級行政機(jī)構(gòu)。1996年設(shè)立四川省宜賓市，原縣級宜賓市改設(shè)為宜賓市翠屏區(qū)。2011年以前，宜賓市轄一區(qū)九縣，是四川省少有的幾個只有一個市區(qū)的城市[11]。2011年3月，宜賓市首次實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)政策，將原南溪縣改為南溪區(qū)，南溪區(qū)被納入宜賓市中心城區(qū)。2016年8月31日，宜賓市政府發(fā)布了《關(guān)于成立宜賓市宜賓縣撤縣設(shè)區(qū)(含改名)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，宜賓縣縣改區(qū)工作正式啟動，并公告宜賓縣撤縣設(shè)區(qū)后擬命名為敘州區(qū)。

1.2　政治背景

宜賓市地處長江上游川滇黔三省結(jié)合部，在宜賓市十三五規(guī)劃中功能定位為“長江上游輻射吸納川滇黔的區(qū)域中心城市”。但是宜賓市現(xiàn)有的城市空間和規(guī)模并不能完全承載其作為區(qū)域中心城市的功能，需要通過行政區(qū)劃調(diào)整政策來擴(kuò)展城市空間。另外，《宜賓市城市總體規(guī)劃(2013—2020)》指出，將把中心城區(qū)打造為一城四區(qū)、三江多組團(tuán)的發(fā)展格局，即依托長江、金沙江、岷江構(gòu)建三江主城、岷江新區(qū)、臨港新區(qū)、金沙新區(qū)、南溪新區(qū)的城市布局，其中金沙新區(qū)在行政區(qū)劃上屬于宜賓縣。2016年9月，宜賓市為擴(kuò)大宜賓市中心城區(qū)的發(fā)展空間，推進(jìn)城市總體規(guī)劃的實(shí)施，市政府下發(fā)了《翠屏區(qū)部分行政區(qū)劃調(diào)整方案(征求意見稿)》，對行政區(qū)劃做出調(diào)整(如圖1)。

1.3　經(jīng)濟(jì)背景

宜賓市是成都經(jīng)濟(jì)區(qū)、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)的連接點(diǎn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量自2000年以來一直位居全省第四位。但宜賓市中心城區(qū)周圍的縣區(qū)發(fā)展相對滯后，城鄉(xiāng)二元差距較大(如表1)，突出表現(xiàn)在縣與區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入差距上，其根本原因是宜賓市產(chǎn)業(yè)集聚在中心城區(qū)翠屏區(qū)及其附近縣區(qū)。其中，宜賓縣地處三江匯流地區(qū)，靠近翠屏區(qū)，是全市人口最多面積最大的縣，地區(qū)生產(chǎn)總值僅次于翠屏區(qū)，在教育水平、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基礎(chǔ)性服務(wù)方面也處于全市靠前位置[12]。近年來，宜賓市通過實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)政策，一方面擴(kuò)展城市空間，擴(kuò)大中心城市輻射帶動力；另一方面帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)宜賓市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1　宜賓市2016年各縣(區(qū))經(jīng)濟(jì)收入情況

注：數(shù)據(jù)來源于《宜賓市2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》

2　撤縣設(shè)區(qū)的影響

宜賓市“撤縣設(shè)區(qū)”政策擴(kuò)展了宜賓市城市空間，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但縣改區(qū)工作對宜賓市的影響具有雙重性，積極影響具體包括擴(kuò)大城市規(guī)模、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、增加就業(yè)崗位；消極影響主要產(chǎn)生在被撤銷縣，體現(xiàn)在形成虛假城市化、增加行政層級、增加城鎮(zhèn)失業(yè)率方面。

2.1　積極影響

2.1.1擴(kuò)大城市規(guī)模

城市規(guī)模包括人口規(guī)模和用地規(guī)模，城市人口和城市用地的增加使城市規(guī)模的擴(kuò)大。宜賓市撤縣設(shè)區(qū)政策實(shí)施以來，被撤銷縣的人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，城市用地也從原本的中心城市擴(kuò)大到新設(shè)立的區(qū)，增加了城市人口數(shù)量和城市用地面積，城市規(guī)模擴(kuò)大。近十年來，宜賓市城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)增長態(tài)勢，尤其2011年撤縣設(shè)區(qū)后，宜賓市的城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率增長尤為明顯(如圖2)，其中有部分原因是撤縣設(shè)區(qū)使宜賓市政府能直接取得被撤銷縣在城市建設(shè)、建設(shè)用地指標(biāo)分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策權(quán)[13]，市政府從宜賓市城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，促進(jìn)宜賓城鎮(zhèn)化率的增加。

2.1.2促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級

宜賓市是一個以第二產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)城市，第三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)。而宜賓城市功能布局和城市環(huán)境的要求，決定了宜賓必須尋求產(chǎn)業(yè)升級。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，縣主要以農(nóng)業(yè)為主，區(qū)則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)為主。撤縣設(shè)區(qū)后宜賓縣既能夠更好的建立電力、機(jī)械、釀酒、化工、金屬材料、建筑建材為支柱的工業(yè)體系，又可以借助招商引資，使房地產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、公共事業(yè)等得到更多的發(fā)展機(jī)遇。近年來，全市地區(qū)生產(chǎn)總值不斷提高，第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比例也在不斷增大，宜賓市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了一定的改善(如圖3)。

2.1.3增加就業(yè)崗位

宜賓市南溪區(qū)“撤縣設(shè)區(qū)”以來，隨著就業(yè)崗位的增多，其人口流失數(shù)量在逐漸減少(如表2)。撤縣設(shè)區(qū)促使就業(yè)崗位增多的原因主要體現(xiàn)在以下三個方面，一是縣改區(qū)意味著南溪區(qū)從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)社會形態(tài)[15]，增加了城市經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)的就業(yè)崗位，尤其是服務(wù)業(yè)方面的就業(yè)崗位；二是撤縣設(shè)區(qū)會引起大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加，比如交通運(yùn)輸、橋梁建筑、供電設(shè)施等，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會提供大量的就業(yè)崗位；三是縣改區(qū)后增加了宜賓市南溪區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，由此吸引了外來企業(yè)的入駐，如宜賓五糧液制藥公司、天藍(lán)化工股份有限公司等。

表2　宜賓市南溪區(qū)2012—2015年人口流失情況

注:數(shù)據(jù)來源于《宜賓市統(tǒng)計年鑒》(2012—2015)

2.2　消極影響

2.2.1形成虛假城市化

隨著撤縣設(shè)區(qū)政策的落實(shí)，宜賓市城市人口增長，但城市化質(zhì)量卻不能相應(yīng)增高，導(dǎo)致其在城市化進(jìn)程中土地城市化與人口城市化不協(xié)調(diào)。宜賓市城鄉(xiāng)差距大，在縣改區(qū)過程中農(nóng)村推力大于城市拉力，城市提供的就業(yè)機(jī)會和必要生活條件不能滿足新增城市居民的需求，從而形成了虛假城市化的現(xiàn)象。這種并未充分發(fā)揮市場與政府共同作用的行政區(qū)劃撤并，不切合區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際需要，阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

2.2.2增加行政層級

撤縣設(shè)區(qū)雖然在某種程度上解決了宜賓市的城市發(fā)展空間問題，然則也導(dǎo)致了行政層級的增加。宜賓縣是四川省第一批“省管縣”，屬于四川省直接管轄的縣,宜賓縣政府的各個部門和職能基本獨(dú)立，在行政和財政上擁有較高的自主權(quán)。撤縣設(shè)區(qū)使宜賓縣政府轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)政府，成為宜賓市政府的派出機(jī)構(gòu)，一方面增加了行政層級；另一方面使宜賓縣喪失了財政和社會自主管理權(quán)。

表3　宜賓市2007—2016年城鎮(zhèn)失業(yè)率

2.2.3增加城鎮(zhèn)失業(yè)率

撤縣設(shè)區(qū)對城市治理和發(fā)展方式的改變僅僅處于行政區(qū)劃的層面，城鄉(xiāng)二元差距的結(jié)構(gòu)性問題并沒有解決。宜賓市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生了城鎮(zhèn)失業(yè)率增高的現(xiàn)象(如表3)，其中城鎮(zhèn)失業(yè)人口中最主要的就是城鎮(zhèn)新增人口[16]。雖然“撤縣設(shè)區(qū)”等措施增加了就業(yè)崗位，但因失地農(nóng)民短時間內(nèi)增加較多，就業(yè)崗位還嚴(yán)重不足。由于不能提供充足的就業(yè)崗位和勞動力在市場競爭中處于劣勢，撤縣設(shè)區(qū)產(chǎn)生的部分新增城市居民和失地農(nóng)民成為了城鎮(zhèn)失業(yè)人口，導(dǎo)致城鎮(zhèn)失業(yè)率增加。

3　措　施

宜賓市“撤縣設(shè)區(qū)”政策對區(qū)域發(fā)展的推動作用主要表現(xiàn)在擴(kuò)大中心城市發(fā)展空間和提高被撤銷縣輻射、帶動作用兩方面。對宜賓市而言，“撤縣設(shè)區(qū)”政策利大于弊。但政策實(shí)施的過程中產(chǎn)生的消極影響，降低了行政區(qū)劃調(diào)整政策的有效性，不利于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。已有的措施研究多是基于行政區(qū)劃體制的改革與創(chuàng)新，分析“撤縣設(shè)區(qū)”實(shí)施過程中的符合區(qū)域特點(diǎn)的具體改進(jìn)措施較少，而“撤縣設(shè)區(qū)”產(chǎn)生的消極影響亟待解決。鑒于上述分析，提出以下幾點(diǎn)實(shí)施“撤縣設(shè)區(qū)”政策過程中的改進(jìn)措施：

3.1　落實(shí)新增城市人口戶籍轉(zhuǎn)變工作

宜賓市“撤縣設(shè)區(qū)”過程中產(chǎn)生的新增城市人口并沒有成為真正意義上的城市居民，人口城市化質(zhì)量不高。通過盡快將新增城市居民的農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，一方面，使新增城市人口更快享受到城市居民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、再就業(yè)、子女教育優(yōu)惠政策等，保障其作為城市居民的合法權(quán)益；另一方面，新增城市人口將會感受到政府將其接納為城市居民，一定程度上增加其城市社會的認(rèn)同感與歸屬感。

3.2　創(chuàng)新政府行政管理方式

高效行政管理有利于解決行政區(qū)劃調(diào)整中出現(xiàn)的問題[17]。首先，打破宜賓市政府、各區(qū)政府和縣政府管理范圍的制度壁壘，在符合全市總體規(guī)劃的原則下，被撤銷縣政府仍擁有財政權(quán)等許多自主權(quán)；同時，建立宜賓市、區(qū)兩級政府的行政管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)政府縱向職責(zé)的職能轉(zhuǎn)變和合理分工；另外，解決管理權(quán)的矛盾沖突，需要整合市、區(qū)兩級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)，積極探索合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式。

3.3　建立以就業(yè)為支撐的社保體系

撤縣設(shè)區(qū)使宜賓市城市人口迅速增多，但新增城市人口之前以從事農(nóng)業(yè)為主，很難在短時間內(nèi)適應(yīng)并從事第二、三產(chǎn)業(yè)。通過建立以就業(yè)為支撐的社保體系，可以在一定程度上保障新增城市人口的就業(yè)。首先，宜賓市政府適當(dāng)?shù)奶岣弑怀蜂N縣的失業(yè)保險覆蓋率[18]，讓失地農(nóng)民和失業(yè)的城市新增人口基本生活得到保障。其次，成立新增城市居民的再就業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)小組，撥出專門款項(xiàng)，幫助新增城市人口獲得固定工作和穩(wěn)定收入。

3.4　發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與勞動密集型產(chǎn)業(yè)

在失地農(nóng)民和新增城市居民的就業(yè)問題上還可以通過尋求產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來解決，具體有以下兩條思路，第一，發(fā)展宜賓市傳統(tǒng)的竹、茶產(chǎn)業(yè)，宜賓農(nóng)民熟悉宜賓的竹文化、茶文化，具有竹、茶的基本工藝，可以培養(yǎng)成竹、茶文化的服務(wù)型人才，比如竹雕工藝和茶藝展示等，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)。第二，注重宜賓市勞動密集型企業(yè)的發(fā)展[19]，勞動密集型企業(yè)能吸納大量的勞動力，提供城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位，緩解新增城市居民的就業(yè)壓力。

4　結(jié)　語

當(dāng)前，宜賓市在面對“撤縣設(shè)區(qū)”帶來的發(fā)展機(jī)遇的同時，也必須處理好由此引發(fā)的一系列問題。就目前而言，宜賓市的“撤縣設(shè)區(qū)”政策并不能從根本上改變區(qū)域的發(fā)展模式，不能過度依靠行政手段來帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。宜賓市在實(shí)施行政區(qū)劃調(diào)整的同時，還應(yīng)該在轉(zhuǎn)變政府職能、改革體制機(jī)制、創(chuàng)新法律法規(guī)等方面多做努力，同時由政府、社會和市場形成多元主體間的良性競爭，從而形成基礎(chǔ)服務(wù)和公共服務(wù)差異化、多樣化的發(fā)展模式。

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