國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革史

史宇

3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。根據(jù)該方案，改革后，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)。在舊部門的裁撤整合與新部門的成立中，人們見證了一場(chǎng)有遠(yuǎn)見與有魄力的政府機(jī)構(gòu)改革。有媒體稱，這是“近40年來最有遠(yuǎn)見和魄力的方案”。

事權(quán)統(tǒng)一，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

剛剛被方案“改革掉”的國(guó)務(wù)院三峽辦主任聶衛(wèi)國(guó)知道，這一天早晚會(huì)到來。這位與水利部“糾纏”多年的主任坦言，“確實(shí)該改，早就該改！”

從此次《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》看，本輪機(jī)構(gòu)改革力度之大，令人驚嘆。涉及15個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)改革、調(diào)整，多個(gè)新部門組建、成立，眾多行政管理事項(xiàng)重新歸并、組合，職能的調(diào)整，職責(zé)的確定，人、財(cái)、物的安排等……

“不是修修補(bǔ)補(bǔ)，而是系統(tǒng)性、重構(gòu)性的改革?！比珖?guó)政協(xié)委員聶衛(wèi)國(guó)所在的三峽辦擬并入水利部，不再保留。他注意到，一些聽上去名字沒變的機(jī)構(gòu)，職能也可能發(fā)生很大變化。國(guó)家發(fā)改委的多項(xiàng)職責(zé)擬被整合到多個(gè)新建或重組建的部門中，“也就不是原來的發(fā)改委了?！?/p>

此前，黨的十九屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能?？梢哉f，這一輪機(jī)構(gòu)改革正是對(duì)《決定》的踐行和落實(shí)。

從公布的方案可知，這一輪政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置，也確實(shí)更加符合時(shí)代發(fā)展的要求，更加便于深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制。比如組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，就有助于從構(gòu)建生態(tài)文明的高度推進(jìn)監(jiān)管改革；整合工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門的主要職責(zé)，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，也可改變長(zhǎng)期以來市場(chǎng)監(jiān)管職能纏繞不清、九龍治水的局面。

這些新組建、新成立的部門，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的某一方面對(duì)應(yīng)，其中既有以一個(gè)部門為主，將其他部門相關(guān)職能合并的情形，比如新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，除了原農(nóng)業(yè)部之外，也將國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部等多部委的相關(guān)涉農(nóng)職能一并納入。而原農(nóng)業(yè)部“漁船檢驗(yàn)和監(jiān)管整理”職責(zé)則劃入交通運(yùn)輸部。也有合并“同類項(xiàng)”的考慮。新組建的退役軍人事務(wù)部，就綜合了原民政部、人社部、中央軍委政治工作部、中央軍委后勤保障部等有關(guān)職責(zé)。

這樣的改革符合事權(quán)統(tǒng)一，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的原則，有助于減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，從而避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。

第8輪改革

政府機(jī)構(gòu)改革始終要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的激蕩，每一次改革都當(dāng)有具體而微的民生考量?；乜礆v史上的機(jī)構(gòu)改革，莫不是遵循“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”等政府基本職能來進(jìn)行。

這是改革開放以來的第8輪機(jī)構(gòu)改革，此前7輪機(jī)構(gòu)改革分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。國(guó)家行政學(xué)院教授、深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院資深研究員汪玉凱認(rèn)為，此次改革的思路與以往不同，是改革開放以來黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的一次全方位優(yōu)化和重構(gòu)。

1982年，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院有100個(gè)部門，人員編制超過5萬(wàn)人，一個(gè)部委的副部長(zhǎng)最多達(dá)20多位。改革直接砍掉了41個(gè)部門，編制減為3萬(wàn)多名。1988年，首先提出了政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能。在此之前，政府像是一個(gè)“企業(yè)”，企業(yè)則像是政府的一個(gè)“車間”。1993年正逢市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革確立，需要建立相應(yīng)的政府管理架構(gòu)。

人員精簡(jiǎn)力度最大的一次改革在1998年，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)務(wù)院組成部門由40個(gè)精簡(jiǎn)為29個(gè)，行政編制由原來的3.23萬(wàn)名減至1.67萬(wàn)名。

2003年的改革，是在加入世貿(mào)組織的背景下，撤銷外經(jīng)貿(mào)部，組建了商務(wù)部。2008年提出用“大部制”思維推動(dòng)政府改革、行政改革。2013年機(jī)構(gòu)改革側(cè)重于“放管服”，即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，減少政府對(duì)市場(chǎng)各種干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，“一個(gè)主要體現(xiàn)是行政審批、許可大規(guī)模減少，5年下來國(guó)務(wù)院總計(jì)減少900多項(xiàng)行政審批許可?！蓖粲駝P說。

在他看來，過去30年機(jī)構(gòu)改革一直以轉(zhuǎn)變政府職能為核心目標(biāo)不斷推進(jìn)，但與國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的要求相比，還有一定差距，表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)不合理，職能交叉重疊，地方的積極性調(diào)動(dòng)不起來，以及政府行為得不到有效控制，存在權(quán)錢交易、腐敗、權(quán)力濫用等問題。

此次機(jī)構(gòu)改革是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”下的首次機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)深化改革、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國(guó)家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)等工作的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于2018年的機(jī)構(gòu)改革，與以往最大的不同之處在于：之前7次機(jī)構(gòu)改革均為“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革”，而此次為“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”，層級(jí)和范圍較之前明顯提高。

“關(guān)系到未來中國(guó)的樣子”

在之前的7次機(jī)構(gòu)改革中，核心詞是“大部制”。而此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，最為突出的特征是“功能管理”，打破行業(yè)分割管理的局面?！皟?yōu)化、協(xié)同、高效”被作為“改革著力點(diǎn)”寫入改革方案，著力破解此前政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的職能重疊、交叉，導(dǎo)致扯皮不斷。

“一只蛤蟆跳進(jìn)水里，歸農(nóng)業(yè)部管，蹦到岸上就歸林業(yè)局管?！薄拔曳N牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個(gè)是草本、一個(gè)是木本?！比珖?guó)政協(xié)委員、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉的一番話，引來一片笑聲。他認(rèn)為此次改革的好處在于，不是簡(jiǎn)單的合并同類項(xiàng)，而是把原來的拆掉一些，再重組一些。有時(shí)候幾個(gè)部門開會(huì)，還沒講完大家就“打起來了”，互相質(zhì)問“你的手怎么伸到我部門來了？”

從“行業(yè)管理”到“功能管理”，政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯順應(yīng)“新時(shí)代”從“高速度”到“高質(zhì)量”的需要，“功能管理”有助于打破“父愛主義”。對(duì)于政府而言，發(fā)展速度讓位于發(fā)展質(zhì)量，這意味著政府職能部門需要作出相應(yīng)改革。過去的“大部制”改革以行業(yè)集中管理為核心，一方面有利于簡(jiǎn)化政府管理，避免多龍治水，但另一方面容易導(dǎo)致行業(yè)保護(hù)，為了保證發(fā)展速度而犧牲發(fā)展質(zhì)量。

另外，此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革亦將規(guī)劃?rùn)?quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進(jìn)行適當(dāng)分割。這些改革與過去的行業(yè)集中管理思路有較大區(qū)別，而是體現(xiàn)了類似于“三權(quán)分立”的管理思路，這有助于減少單一部門既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的局面，防止權(quán)力濫用，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有助于反腐敗的推進(jìn)，更好的集中力量解決關(guān)鍵矛盾和突出問題，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

所謂改革，革故鼎新也。大刀闊斧的改革，不回避權(quán)力和利益調(diào)整，是對(duì)現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進(jìn)行整合，是在重塑新的發(fā)展格局?？梢韵胂?，其中，自然也會(huì)面臨很多困難與阻隔。但是，改革本身，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的契機(jī)所在。惟其難，所以才難能可貴。改革就是要突破既有的利益藩籬，以釋放出新的制度紅利，該來的改革終究會(huì)來，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到未來中國(guó)是什么樣子。