DB與DBB模式適用范圍在工程項目管理中的應用

高宏宇

中鋼招標有限責任公司 北京 100080

正文：

引言

平均意義上而言，DB模式能夠更好地控制成本超支率，實現(xiàn)更加良好的成本控制績效；DB與DBB模式都不是普遍使用的，需要分析項目權(quán)屬性質(zhì)，項目復雜程度、業(yè)主的類似項目經(jīng)驗等客觀項目條件，針對性的選擇工程項目交易模式才能促進項目績效的改善。針對幾種項目，建議在合適的條件下采取DB交易模式，以更好地完成項目的目標。不對之處，請老師和同行們指正。

一、我國建設(shè)工程交易模式和北京市建設(shè)工程項目交易模式現(xiàn)狀

在社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模逐漸擴大、安裝工程量逐年遞增、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度日益加快的大環(huán)境下，建設(shè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出一大批高、精、尖的工程項目。就建設(shè)工程而言，特別大中型規(guī)模的項目中，不同交易模式的運用將直接關(guān)系到工程的管理水平以及項目的投資收益?，F(xiàn)階段，發(fā)達國家的工程建設(shè)中已經(jīng)采取了綜合利用多種工程交易模式的方式，結(jié)合工程實際情況推廣選用適用性強的交易模式已經(jīng)十分普遍。但是我國國內(nèi)的大多數(shù)工程中，以DBB發(fā)包和“業(yè)主+監(jiān)理”管理的形式為主，工程交易方式固有化，不利于我國工程建設(shè)水平的提高。基于此，有必要探究、創(chuàng)新、融合發(fā)展工程建設(shè)中的交易模式，從而推動工程建設(shè)邁入新的發(fā)展征程[1]。

隨著改革開放的深入發(fā)展，近40年來，我國建設(shè)工程的交易方式也實現(xiàn)了一定的進步，國內(nèi)逐漸在推行國際先進模式的交易方式，然而實際進程中依然存在某些不足，比如，工程發(fā)包形式不夠多元化；綜合利用工程交易方式的模式在推廣中困境重重；業(yè)主實行壟斷式管理；工程交易模式缺乏創(chuàng)新力等等。多種因素造成以上問題的出現(xiàn)，包括傳統(tǒng)管理模式根深蒂固，管理觀念和制度較為傳統(tǒng)，相應的法律法規(guī)不夠完善等等。

以北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、北京市規(guī)劃委員會（2016年7月22日并入北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會）的管理模式來看，基本采用DBB發(fā)包方式和“業(yè)主+監(jiān)理”的管理方式。每一個項目從誕生，即立項核準、規(guī)劃審批，直到到施工圖紙的審核，招標監(jiān)管、施工許可的辦理，都有程式化的服務流程，其監(jiān)管屬性其實更強。每一環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，都會受到束縛，導致目前北京市場上的交易模式創(chuàng)新實踐基本為零，都停留在理論研究和制度討論層面。

二、幾類建設(shè)工程項目對適用交易模式的需求

1、PPP模式（Public-PrivatePartnership，簡稱“PPP”）在國內(nèi)的發(fā)展

PPP模式起源于1992年英國政府引入的“私人主動融資”(PFI)模式，而其概念最早是在1997年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展的項目管理(SPM)上提出，到目前為止尚未形成一個統(tǒng)一、明確的定義，但目前在世界各地卻已廣泛應用。國內(nèi)對PPP的認識經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展、變化、調(diào)整與升級的過程。事實上，在20世紀80年代中期，BOT方式就被引入中國電廠等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，故該階段也被稱之為中國PPP的第一個階段。二十一世紀初期，隨著北京2008年奧運會及配套建設(shè)項目的投資、建設(shè)以及鼓勵民間投資等相關(guān)規(guī)定的出臺，中國PPP即進入了其第二個階段。2013年9月23日，財政部長樓繼偉“應通過PPP等模式積極調(diào)動私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展”開啟了中國PPP的第三階段。

目前在我國大部分地區(qū)，都是延續(xù)建設(shè)部主管的DBB模式，尤其是在房屋建筑和市政及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)領(lǐng)域。

隨著國家大規(guī)模推行政府和社會資本合作(即PPP)以來，項目交易模式，尤其是交易發(fā)包模式已逐步成為這一環(huán)節(jié)的問題焦點甚至是障礙。比如：PPP承包商（或社會資本方）已通過競爭方式(如招標投標方式)完成項目的中選以及合同簽訂。這種PPP承包商（或社會資本方）大多數(shù)均具有施工總承包甚至設(shè)計施工總承包能力。招標，成了走形式，不招標，又有程序不嚴和規(guī)避招標的嫌疑。在PPP法尚未出臺前，地方各級政府在操作PPP項目時經(jīng)常會遇到各項問題，有些系經(jīng)驗不足，有些系政策沖突。

2、自從2008年5月12日汶川地震以來，各中小學校、高職院校、還有一些政府機關(guān)、事業(yè)單位等裝修改造、抗震加固、修繕等項目日益增多。此類工程的項目管理中建設(shè)單位大部分都沒有基建處或工程管理方面的專業(yè)人員，屬于臨時性的建設(shè)任務，沒有專業(yè)的管理業(yè)務能力，基本上每一環(huán)節(jié)的管理都處于“沒譜”的狀態(tài)。業(yè)主都屬于編制單位，一般也不允許單獨成立部門或單獨招聘人員，基本是抽調(diào)幾名后勤、辦公室等相關(guān)人員成立項目小組。前期的項目立項申報，找一家熟悉的單位進行策劃咨詢，做出一份預算。就根據(jù)這份策劃和咨詢上報項目立項，這份預算的準確性，專業(yè)性、實施范圍到后期都存在變數(shù)。另外考慮到財政資金撥付后，資金調(diào)整很難，立項申報都會進行概算的審減，所以報請的預算不同程度存在高估、冒算，資金計劃不實。即使招標也無法切實降低簽約合同價（由于北京市實行房建和市政低于控制價6%和8%啟動低于成本論證或廢標的制度）。一旦項目進入執(zhí)行期，資金充足的甚至有些時候“看著錢包買單”，資金不足的會“自籌資金買單”。但這些單位的自籌資金從何而來，其實仍屬于財政資金。這種情況下，按部就班的DBB建設(shè)程序顯然并不適合，相互孤立和斷層管理的界面分割，將把一切責任歸結(jié)到建設(shè)單位，但DB模式這時候可以解決大部分問題。如：加快了項目的實施進度，增加了策劃階段的可施工性；解決了“偽設(shè)計”，減少了腐敗風險（項目單位或建設(shè)單位與前期咨詢方前期鋪墊，預算申請不實，國家投資浪費或效率不高，極容易造成貪污腐敗的行為發(fā)生）。

3、房屋和市政建設(shè)以外的工程建設(shè)項目

如智能城市、智能交通、建筑智能化或計算機系統(tǒng)集成方面的工程建設(shè)新建、改建、升級建設(shè)、室內(nèi)主題展覽、弱電改造等方面無法做到設(shè)計一步到位或需大量簡單的“三邊”的項目，運用DBB方式與現(xiàn)行國標工程量清單計價體系，會造成變更洽商較多，大量二次計價等問題，無法發(fā)揮設(shè)計施工一體化資質(zhì)的優(yōu)勢，不同管理界面也給建設(shè)方造成大量的工作管理難度

4.針對政府投資項目業(yè)主的缺位，國務院在2004年《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出了代建制，其本質(zhì)屬于委托管理的范疇。根據(jù)紀彥軍等對重慶市實施代建制的現(xiàn)狀，探討在實施政府投資項目代建制中出現(xiàn)的代建單位“責、權(quán)、利”不對等、各方目標系統(tǒng)的不統(tǒng)一、代理費偏低，代理機構(gòu)缺乏內(nèi)在動力、政府部門對代建行為的監(jiān)管職責不明確、代理機構(gòu)的總體素質(zhì)和水平不高等問題。

然而這種代建制的確定也是一種咨詢服務的采購行為，為滿足管理或政策上的要求，建設(shè)單位普遍采用招標制，我本人就經(jīng)歷過這樣的案例，甲方招標，5-7家代建單位參與應標，結(jié)果以不到1%的建設(shè)總投資中標，簽訂總價合同，然而中標人進場已開展服務2年，項目還由于各種原因未開始啟動，造成代建單位動力不足，多次向建設(shè)單位申請調(diào)整合同價格無果，核心人員只能“兼職”的為項目服務，平時只安排一個坐班的管理人員。

5.前期已經(jīng)有過方案設(shè)計和初步設(shè)計，只剩下施工圖設(shè)計的項目，為保證按期完成工程項目，后期合同管理的合同界面和“留縫”，考慮設(shè)計施工總承包的DB模式也是一種不錯的選擇。

三、DB與DBB模式對比[2]

工程項目建設(shè)水平在不斷提升，建設(shè)管理也在持續(xù)發(fā)展，建設(shè)工程的交易模式在歲月變遷中一次又一次的改變，DB和DBB模式循環(huán)往復是主要趨勢，這無形中說明了管理效率和經(jīng)濟效益最大化是業(yè)主在工程建設(shè)中不斷追求的目標。

Design-Bid-Build，是DBB 模式的英文全稱，翻譯為中文為設(shè)計-招標-建造模式。這種傳統(tǒng)管理形式在我國始于20世紀50年代，經(jīng)過60多年的發(fā)展依然在國內(nèi)延續(xù)使用，其管理模式較為傳統(tǒng)，不但在工程領(lǐng)域具有國際通用性，而且也多用于世行、亞行貸款項目和依據(jù)FIDIC（國際咨詢工程師聯(lián)合會）合同條件的項目中。其主要特點表現(xiàn)在項目管理的順序?qū)嵤┥?，即根?jù)設(shè)計-招標-建造的流程進行項目建設(shè)管理，當本階段完成后才可以進行下一階段任務；通常在具體過程中，管理工作的落實由業(yè)主派遣代表來溝通項目實施單位，并擔負項目管理任務。相應的業(yè)主管理內(nèi)容涵蓋了項目前期階段、準備階段、施工階段的相關(guān)工作。前期階段，業(yè)主自主或托付咨詢企業(yè)實施前期工作，比如對項目進行可行性分析；準備過程中，業(yè)主同樣以自主方式或委托方式進行招標工作，對設(shè)計單位、承包單位和監(jiān)理單位進行有效篩選，同時管控設(shè)計工作；施工活動開展中，監(jiān)理介入前針對承包單位的施工管理通過業(yè)主組建管理機構(gòu)來實施，監(jiān)理活動進行后相應的管理工作由監(jiān)理單位指派的監(jiān)理工程師來承擔。另外，為了實現(xiàn)預期目標，業(yè)主還需要負責籌劃部署工作、制定具體計劃方案、協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)、各部門間的相關(guān)工作等。采用DBB 模式的過程中存在兩種形式，一是施工總承包，二是平等分包。平等分包，即業(yè)主根據(jù)施工任務、物資采購等工作的性質(zhì)區(qū)別，將工程分解并承包給不同的承包商，同時與每個承包商簽訂相應的協(xié)議。這一形式下，業(yè)主來決定承包合同條例以及合同款項，幾個承包單位相互獨立且平等，各自履行所屬合同的相應責任。從業(yè)主立場考慮，這一分包方式存在多個乙方，因此給業(yè)主的協(xié)調(diào)管理工作帶來一定的難度，并且針對每個承包單位都要制定相應的合同條款并簽訂合同，加大了招標管理的工作量。施工總承包，顧名思義，承包單位是總承包商，進而總包承攬施工任務后再自主進行分包，得到業(yè)主審核批準后與分包單位簽訂協(xié)議。這種總包-分包的形式，沒有建立業(yè)主和分包單位的直接關(guān)系，然而分包單位的活動也需要遵循總承包商與業(yè)主簽訂的總承包合同，也就是說分包要對總包負責，總包要對業(yè)主負責。從業(yè)主角度出發(fā)，合同關(guān)系只發(fā)生在總包單位身上，合同數(shù)量不多，并且總包實施分包的監(jiān)管工作，所以這種方式不但精簡了業(yè)主的合同管理過程，提高了合同管理質(zhì)量，還強化了業(yè)主的協(xié)調(diào)組織管理。

Design-Build，是DB模式的英文全稱，中文解釋為設(shè)計-建造模式。當制定了項目目標和原則后，業(yè)主進行設(shè)計-建造承包單位的選用，并擔任相應的設(shè)計、施工工作。通常而言，設(shè)計-建造承包單位不但可以為具備良好資質(zhì)的大型承包單位，具有較高管理水平的設(shè)計咨詢單位或項目管理企業(yè)也可以作為設(shè)計-建造承包單位。設(shè)計-建造商對工程的設(shè)計和實施，需要嚴格根據(jù)業(yè)主需求進行，包含土木、建筑、電氣等多個工程。具體實施時，設(shè)計-建造承包單位不但可以依靠本單位技術(shù)型人才開展工作，也可以通過招標方式實施分包。 DB 模式的運用，業(yè)主先要依托專業(yè)咨詢機構(gòu)研究項目并制定項目要求，進而采用招標等形式對設(shè)計-建造承包單位進行確定，同時簽署合同。這一過程中，業(yè)主授權(quán)給代表人員協(xié)調(diào)設(shè)計-建造模式的相關(guān)活動，設(shè)計—建造承包單位擔負整體建設(shè)活動。業(yè)主代表充分發(fā)揮自身的專業(yè)知識和管理能力，負責對設(shè)計-建造承包單位進行監(jiān)督，所以會減輕業(yè)主的項目管理工作，監(jiān)控權(quán)也相應降低。

20世紀80年代以來，項目管理技術(shù)在建設(shè)行業(yè)普及，擁有項目管理知識的總承包上承擔了設(shè)計和施工階段以統(tǒng)籌解決DBB模式中出現(xiàn)的問題。根據(jù)美國建筑業(yè)協(xié)會的調(diào)查，目前建設(shè)項目中DBB模式應用最廣泛，但DB模式迅速普及，在大量項目中取得了DBB模式。根據(jù)許多研究者對這一現(xiàn)象分析了DB與DBB模式的差異（表1）及其對項目執(zhí)行期成本控制績效的影響。

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首先：兩種模式的項目執(zhí)行結(jié)構(gòu)具有差異。DB模式對設(shè)計、施工活動進行了資源整合，在設(shè)計過程中施工人員的參加增強了設(shè)計方案的可行性和適用性，降低了業(yè)主管理工作量，對成本控制產(chǎn)生積極影響。然而招標環(huán)節(jié)設(shè)計方案有待提升，具備DB項目總承包能力的單位數(shù)量不多，不利于選擇綜合實力強的設(shè)計、施工參與企業(yè)，對成本控制產(chǎn)生不利影響。但由于現(xiàn)在建筑業(yè)的競爭激烈，許多一體化的公司、大型建筑集團公司、新型的知識性設(shè)計院都以融入進來。市場已經(jīng)發(fā)育的幾近成熟。

其次：兩種模式的風險分擔結(jié)構(gòu)具有差異，DB總承包在設(shè)計不完善的階段進入項目，承擔了許多風險，穩(wěn)定了業(yè)主的項目實施成本，然而業(yè)主和總承包商的風險分擔結(jié)構(gòu)較為復雜，承包單位可能由于項目變更對風險進行再次分配。大量工程實踐說明，工程變更是項目成本超出預算的一個重要因素，即使DB模式加強了設(shè)計方案的落地性，降低了工程變更幾率，然而并沒有明顯改善DB項目的變更次數(shù)，這樣看來，承包商利用另外的變更方式實現(xiàn)風險補償。但對于簡單項目來講，這不失為一個加快實施和減少業(yè)主管理難度的辦法。

再次，業(yè)主在執(zhí)行階段發(fā)揮的作用不同、業(yè)主對DBB項目的執(zhí)行階段擁有更多的控制，而DB項目執(zhí)行期大部分管理工作有總承包商完成。因此，DBB模式更有利于發(fā)揮業(yè)主能力控制項目執(zhí)行成本，但不利于充分利用承包商的專業(yè)知識技能靈活應對項目變更。尤其是北京市執(zhí)行項目控制價和成本預警價以來，更是成為了大的承包商和文字尤其的天下，成了誰都能干，看誰會投標。對行業(yè)發(fā)展已形成束縛。

并且，業(yè)主對交易模式的熟悉程度不同。很多業(yè)主傾向于選擇更加熟悉的DBB模式，即使DB模式能提高項目執(zhí)行效率。另一方方面，采用不熟悉的模式也可能降低執(zhí)行期成本的可控性。

四、工程項目交易方式選擇建議探討

根據(jù)分析結(jié)果：第一，平均意義上而言，DB模式能夠更好地控制成本超支率，實現(xiàn)更加良好的成本控制績效；第二，DB與DBB模式都不是普遍使用的，需要分析項目權(quán)屬性質(zhì)，項目復雜程度、業(yè)主的類似項目經(jīng)驗等客觀項目條件，針對性的選擇工程項目交易模式才能促進項目績效的改善。所以，從定性角度，我認為本文中提到的幾種項目可以考慮DB交易模式進行采購招標，而不是苑囿于DBB交易模式。