涉土地行政信息公開存在的問題及解決對策

劉娜　李富盛

摘要：2014年3月16日，新華社發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，針對有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制、規(guī)劃等方面進(jìn)行了制度上的安排和部署。近幾年來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，公民愈發(fā)關(guān)注與之有關(guān)的土地行政信息，與行政機關(guān)在土地征收、拆遷、拆遷補償?shù)确矫嫘畔⒐_的行政爭議日益增加。

關(guān)鍵詞：土地行政信息；公開存在；解決對策

一、涉土地行政信息公開的現(xiàn)狀

據(jù)國土資源部（現(xiàn)改為自然資源部，鑒于改名的時間因素，本文仍然采用國土資源部的稱謂）2016、2017年政府信息公開工作報告數(shù)據(jù)，國土資源部2016年共收到政府信息公開申請1045件，申請數(shù)量同比增長16.5%。2017年共受理政府信息公開申請2205件，同比增長111%。根據(jù)報告，2016年，國土資源部收到申請事項類別涉及土地、礦業(yè)、財政資金、復(fù)議案件辦理情況、咨詢政策法律等。其中，征地類占全部申請總數(shù)的72.1%。2017年受理政府信息公開申請類別涉及土地、礦產(chǎn)、財政資金等，其中征地信息占全部申請總數(shù)的66%。

一方面，根據(jù)法律規(guī)定，公民享有知情權(quán)，權(quán)利的實現(xiàn)必須要依賴相應(yīng)的制度保障。另一方面，由于信息公開等方面的法律制度的不完善，以及相關(guān)行政機關(guān)在信息公開上的主動性、積極性不足，導(dǎo)致公民和行政機關(guān)因涉土地行政信息的公開而產(chǎn)生的糾紛日益增加。

根據(jù)2016、2017年國土資源部政府信息公開工作報告，國土資源部因政府信息公開引發(fā)的行政復(fù)議案件2016年有84件。其中，不予受理3件，終止2件，中止或者正在審理16件，審結(jié)63件。在審結(jié)的63件中，維持41件，駁回4件，撤銷或部分撤銷5件，確認(rèn)違法8件，責(zé)令履行5件。2017年有113件。其中，在審結(jié)的案件中，維持111件，被依法糾錯2件。

對于涉土地行政信息公開的不滿、對行政復(fù)議結(jié)果不服而引發(fā)的訴訟也在較短時間內(nèi)呈上升態(tài)勢。在中國裁判文書網(wǎng)上，以“土地征收”、“拆遷”、“拆遷補償協(xié)議”為關(guān)鍵詞，截至2018年11月21日搜索到全國各地各級法院上傳的與這幾方面信息公開訴訟有關(guān)的判決書及裁定書數(shù)量具體情況如下：

從表中數(shù)據(jù)可以看出，涉土地行政信息公開訴訟數(shù)量因行政訴訟受案范圍、城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃而受到較大影響的影響。2014年《行政訴訟法》將政府信息公開有關(guān)的行政爭議納入了受案范圍，一時間涉土地行政信息公開的案件也出現(xiàn)了大幅增長；2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的發(fā)布，推動了各地一系列城鎮(zhèn)化規(guī)劃及措施的出臺，公民對涉土地行政信息公開的需求旺盛，與行政機關(guān)因涉土地行政信息公開的訴訟與日俱增。

二、涉土地行政信息公開存在的問題

對涉土地行政信息公開行政復(fù)議及行政訴訟的典型案例分析表明涉土地行政信息公開案件存在的問題集中在信息公開主體、內(nèi)容、程序等方面。

（一）信息公開主體

《政府信息公開條例》第十七條規(guī)定：行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。這條規(guī)定常被簡化為誰制作、誰保存，誰就是信息公開的主體，看起來權(quán)責(zé)分明，但實踐中可能帶來問題。

按照某些規(guī)定，行政機關(guān)制作的信息還需要依法備案，此處備案也有類似保存的意義，但它和行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取并保存的政府信息是不同的。如征地報批材料由市（縣）國土資源部門制作，各級國土資源主管部門都有保存或備案，申請人如想獲得政府信息時，除了制作機關(guān)，備案機關(guān)是否也有公開的義務(wù)和責(zé)任呢？在缺乏統(tǒng)一的規(guī)范尺度下，行政機關(guān)在涉土地行政信息公開上可能相互推諉。

（二）信息公開內(nèi)容

1.關(guān)于政府信息的認(rèn)定

《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。2014年8月，國土資源部辦公廳印發(fā)的《國土資源部政府信息公開工作規(guī)范》第三條也規(guī)定：本規(guī)范所稱政府信息，是指部在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。由上述規(guī)定可知，政府信息的認(rèn)定僅通過掌握信息的時間、掌握信息的途徑等外部因素來確定，對信息的內(nèi)涵缺乏關(guān)注。顯而易見的事實是，涉土地行政過程中行政機關(guān)制作或獲取的材料是多種多樣的，但是否都屬于政府信息的范疇，卻是一個值得商榷的問題。

土地招拍掛過程中的土地出讓成交確認(rèn)書等文件是否屬于政府信息就值得探討?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)土地使用權(quán)規(guī)定》第二十條第一款規(guī)定：以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，中標(biāo)人、競得人支付的投標(biāo)、競買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書或者與競得人簽訂成交確認(rèn)書。第三款規(guī)定：中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書對出讓人和中標(biāo)人或者競得人具有法律效力。出讓人改變競得結(jié)果，或者中標(biāo)人、競得人放棄中標(biāo)宗地、競得宗地的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。既然成交確認(rèn)書是在土地招拍掛過程中產(chǎn)生的，最關(guān)鍵的是它對“出讓人和中標(biāo)人或者競得人具有法律效力”，那么有利害關(guān)系的人是否可以其為政府信息從而請求公開確認(rèn)書呢？針對山東省高級人民法院審理萊蕪市泰和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴萊蕪市國土資源局、原審第三人魏曉東國有土地使用權(quán)拍賣一案，《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國有土地建設(shè)使用權(quán)的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認(rèn)書行為性質(zhì)問題請示的答復(fù)》認(rèn)為：“土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，與競得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”以這種方式認(rèn)定確認(rèn)書的性質(zhì)：依然屬于政府信息。

2.關(guān)于政府信息的范圍

政府信息的范圍，關(guān)系到政府公開信息的程度與界限。

對于政府公開信息的程度，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二部分針對準(zhǔn)確把握政府信息的適用范疇進(jìn)行了強調(diào)：行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關(guān)匯總、加工或重新制作（做區(qū)分處理的除外），也不承擔(dān)向其他行政機關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)。簡而言之，政府信息應(yīng)該限于行政機關(guān)自己直接掌握的內(nèi)容。同時，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條第二款規(guī)定，政府信息已經(jīng)移交國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但普通公民未必明確了解政府信息公開在國家機關(guān)之間的分工。因而，若簡單以不屬于自己公開的信息為理由將公民拒之門外，可能會導(dǎo)致他們在同樣的問題上不斷糾纏。

對于政府公開信息的限度，一個核心詞語是：第三方。行政機關(guān)認(rèn)為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。在涉土地行政案件中，由于依附在土地上的利益往往是巨大的，因而對于政府信息公開中可能涉及到的第三方利益尤需要慎重處理。在林某不服T市國土資源局信息公開一案中，林某申請國土資源局公開某號地塊的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，國土資源局經(jīng)向第三人詢問后，以公開會導(dǎo)致第三人商業(yè)秘密為由拒絕其申請。本案的焦點在于：究竟是否屬于商業(yè)秘密的判定，應(yīng)該由誰作出。行政機關(guān)在申請人、第三人及公共利益面前應(yīng)該有具有權(quán)威的裁斷能力。若都以第三人之言確定信息公開與否，或會導(dǎo)致他人利益受損。

（三）信息公開亂作為問題

不遵守政府信息公開程序及要求，導(dǎo)致政府信息公開行為重大瑕疵，某些涉土地行政信息公開部門的亂作為問題觸目驚心。

1.遺漏主要申請人。張某等4人不服B省國土資源廳信息公開案中，申請人在2014年7月14日才提交信息公開申請，但被申請人卻于7月8日便已作出告知，具有“先裁后審、未審先判”的程序違法行為。同時，申請人為4人，告知書卻僅僅對張某作出，實為行政亂作為。該案突出反映了當(dāng)下涉土地行政信息公開中行政工作人員的漫不經(jīng)心和不負(fù)責(zé)任。

2.未盡法定審查義務(wù)。趙某不服B省國土資源廳信息公開答復(fù)案中，由于申請人行文的表達(dá)習(xí)慣問題，被申請人認(rèn)為申請人“某高鐵線路征地是否經(jīng)過貴單位的審批？請公開批準(zhǔn)文件”是問詢而不是申請，認(rèn)為不屬于政府信息公開內(nèi)容，因而不予答復(fù)。此案中被申請人僅以申請人表達(dá)習(xí)慣的問題，或語言表達(dá)方式的問題，就簡單地不予答復(fù)，不以政府信息公開的基本程序和條件進(jìn)行審查是不對的。

3.違規(guī)轉(zhuǎn)辦。王某不服A省國土資源廳政府信息公開答復(fù)案中，國土資源廳告知王某，其政府信息公開申請轉(zhuǎn)交某市國土資源局進(jìn)行辦理，并同時告知其某是國土資源局聯(lián)系人和聯(lián)系方式。根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條規(guī)定了行政機關(guān)對申請公開的政府信息四種答復(fù)方式：屬于公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由；依法不屬于本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補充。綜上，A省國土資源廳將政府信息公開事宜簡單轉(zhuǎn)辦是缺乏依據(jù)的。

（四）信息公開不作為

“答復(fù)期限的明確規(guī)定，給政府機關(guān)設(shè)置了‘硬杠杠，有效避免了政府機關(guān)拖延時間使得公眾陷入漫長的等待期，最終不了了之?！庇嘘P(guān)法律專家表示。實踐中，涉土地行政信息公開部門不遵守法定期限以各種形式、各種理由推遲、拖延信息公開申請。

徐某不服A省國土資源廳信息公開不作為案件中，申請人認(rèn)為國土資源廳未在法定期限內(nèi)履行信息公開職責(zé)。A省國土資源廳辯稱申請人的掛號信由于收發(fā)室沒有嚴(yán)格執(zhí)行信件簽收程序，致使信件下落不明，其無法在其請求的法定期限內(nèi)作出決定。但根據(jù)現(xiàn)代行政理論，即使收發(fā)室失誤，但作為行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，行政機關(guān)仍應(yīng)該對其行為對外承擔(dān)責(zé)任。

藍(lán)某不服A省國土資源廳信息公開不作為案件中，因申請人信件收件人處寫成“廳長”，被申請人以此為由判斷其為私人信件而非申請人提出的政府信息公開申請，未在法定期限內(nèi)答復(fù)。該案的意義在于，行政負(fù)責(zé)人由于其身份及地位的特殊性，其私人信件和公務(wù)信件是否在公務(wù)場合有明確區(qū)分。顯然，在本案中，將其界定為私人信件是不合適的。

三、解決對策

（一）制定信息公開權(quán)責(zé)清單

由于涉土地的行政行為內(nèi)容各不相同，針對涉土地行政信息的公開關(guān)聯(lián)到不同的職能部門。為防止權(quán)力交叉或空白，避免出現(xiàn)相互爭執(zhí)或推諉，涉土地行政相關(guān)部門宜在遵守法定職權(quán)的情況下，會同制定不同階段不同事務(wù)土地行政信息公開的權(quán)責(zé)清單，明確各類涉土地行政信息公開的主體。

（二）制定政府信息公開清單

為保正信息公開主體全面地、完整地、準(zhǔn)確地履職，也讓意欲了解政府信息的公民知曉可公開的政府信息內(nèi)容，各信息公開主體應(yīng)該明確、具體地列舉本機關(guān)可提供的政府信息，但并不僅僅限于所列舉的內(nèi)容。即使不在清單之列，如果符合法律規(guī)定，在公民提出申請時同樣應(yīng)該予以提供。

（三）構(gòu)建便捷高效的政府信息公開數(shù)字平臺

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)漸漸滲透到社會的方方面面，政府信息公開也需要大數(shù)據(jù)提供的數(shù)字平臺為公民提供便捷、高效地服務(wù)。利用經(jīng)濟的、技術(shù)的支持為政府信息公開數(shù)字平臺提供保障。平臺的建成，既增強了公民查詢政府信息、獲取信息的能力，也監(jiān)督行政機關(guān)依法履職的主動性、積極性。

（四）規(guī)范信息公開的文本格式

政府信息公開的諸多案例表明，由于缺乏統(tǒng)一的文本要求及規(guī)范，各信息公開主體在信息公開的文本上出現(xiàn)筆誤或明顯格式錯誤，致使公民對政府信息公開的信任危機。統(tǒng)一規(guī)范的文本可以減少乃至最終避免此類問題。